Особливості зарубіжних моделей державної служби

Проблема визначення понять “державна служба” та “державні службовці” існує і в інших країнах. Вирішують її, як правило, в межах адміністративного права. Історично склалося так, що термін “державна служба” в різних країнах має дещо відмінне (навіть суттєво) значення. Як зазначається у порівняльному аналізі “Політико-адміністративні системи країн ЄС”, у різних європейських країнах традиційно по-різному розуміють державне управління, що впливає на незбіг навіть ключових термінів.

Наприклад, поняттю “державна адміністрація” важко знайти точний еквівалент у різних європейських країнах, а, відтак, ризик зміни сутності при порівнянні тут ще більший, ніж у царині інших проблем, пов’язаних з адміністрацією.

В сучасних державах Європи дотримуються принципу поділу державної влади на законодавчу, судову та виконавчу і вважають, що найголовнішим функціональним завданням державної адміністрації (тобто органів виконавчої влади) є організація адміністрування, бо “значення органів державної виконавчої влади для адміністрації є певною мірою очевидним, оскільки вона - їхній головний інструмент”[13].

Водночас єдиного підходу до державної служби не існує. Спостерігається значна різниця у визначеннях та сферах поширення державно-службових відносин. В кожній окремій країні модель державної служби є своєрідною. Це підтверджується такими даними.

У Бельгії державними службовцями вважаються всі, хто перебуває на службі у держави: працівники урядових органів (федерального, регіонального та комунального рівнів), а також лікарі, вчителі, працівники правоохоронних органів, податківці тощо.

У Великій Британії існує цивільна служба (в значенні громадська). Цивільними службовцями вважаються працівники міністерств та інших центральних відомств, яких найнято як громадських, і служба яких оплачується за рахунок коштів, що виділяються парламентом на ці цілі. Посадові особи цивільної служби поділяються на змінюваних політиків та незмінюваних професійних адміністраторів Не віднесено до цивільних службовців: військовослужбовців, службовців поліції, службовців органів місцевого самоврядування, суддів, службовців публічних корпорацій, вчителів, працівників національної служби охорони здоров’я[14].

В Італії існує декілька видів державної служби, кожен з яких врегульовується окремими нормативними актами[15]. Власне на державній службі перебувають лише дипломати, префекти, поліцейські, а також речники, які обіймають вищі керівні посади в публічних адміністраціях державного рівня. Інші ж службовці державних агенцій вважаються державними службовцями лише формально, оскільки їх службова діяльність в значній мірі визначається колективними угодами, що укладаються між агенціями та профспілками[16].

В Іспанії діє державна служба, що охоплює такі групи службовців: вищий корпус цивільних державних службовців; вищий корпус державних фінансових інспекторів; вищий корпус комерційних інспекторів та державних економістів; вищий корпус державних юристів; корпус медиків національної системи охорони здоров’я людей; вищий корпус інспекторів з праці та соціального захисту; генеральний адміністративний корпус державної адміністрації; корпус креслярів кадастрів і креслярів-картографів; генеральний допоміжний корпус державної адміністрації; генеральний субальтернативний корпус державної адміністрації; корпус механіків-водіїв Міністерства оборони[17].

У Китаї існує єдина, централізована державна служба. До державних службовців віднесено працівників, які обіймають посади в державному адміністративному апараті центрального, провінційного та місцевого рівня, виділені з загальної категорії “кадри” в окрему адміністративну категорію. Всі посади поділено на “керівні” та “некерівні”. До держслужбовців не віднесе по робітників та обслуговуючий персонал адміністративних органів[18]. У Німеччині існує державна служба на федеральному та земельному рівнях. Персонал держслужби поділено на дві групи: а) безпосередньо держслужбовці (чиновники); б) держпрацівники (не чиновники). Вважається, що на держслужбі виникають або публічно-правові службові відносини (чиновники, судці, військовослужбовці) або приватноправові службові відносини (Інші службовці, робітники, ті, хто навчаються). В міністерствах та інших публічних адміністраціях служать переважно чиновники[19].

У Польщі існує цивільна служба, до якої належать професійні службовці в адміністраціях (відомствах) центрального та місцевого рівня. Розмежовують: а) “цивільних службовців”, чиї відносини базуються на призначенні на управлінську посаду чи посаду спеціаліста державної служби,

б) “працівників цивільної служби”, яких беруть на роботу на контрактній основі[20].

У Російській Федерації існує дворівнева система державної служби - держслужба РФ та держслужба суб’єктів РФ. Розрізняють поняття “посада”, “посада державної служби”, “державна посада державної служби”. Саме поняття “державний службовець” чітко визначається віднесенням державної посади до державного реєстру посад державної служби. Посади держслужби поділено на: 1) категорія “А” - ті, що встановлюються з метою безпосереднього виконання повноважень - державних органів (Президент РФ, Голова Уряду РФ, депутати, РФ, міністри, судді, керівники вищих державних органів суб’єктів РФ та інші); 2) категорія “Б” - ті, що встановлюються з метою безпосереднього забезпечення виконання повноважень осіб, які замішують посади категорії “А”; 3) категорія “В” - ті, що встановлюються державними органами з метою виконання і забезпечення повноважень осіб, які заміщують посади категорії “А”. Під держслужбою розуміється “професійна діяльність щодо забезпечення виконання повноважень державних органів особами, які заміщують державні посади категорії “Б” та “В”[21].

У Сполучених Штатах Америки існує дворівнева цивільна служба - федеральна цивільна служба та цивільна служба штатів. Притому носієм виконавчої влади у США є президент і підлеглий йому адміністративний апарат. Не є цивільними службовцями, наприклад: а) посадові особи, які перебувають на “урядовій службі” (керівники департаментів та відомств, інші особи, яких змінює новий президент);

б) обслуговуючий персонал урядових органів, який набирається на службу в порядку конкурсу; в) військовослужбовці; г) деякі інші категорії службовців[22].

У Фінляндії існує державна служба, але взаємовідносини державної служби вважаються відносинами зайнятості, у яких держава виступає як працедавець, а службовець - як працівник державної сфери. Виділяють службовців відповідно: державного сектора, місцевого самоврядування, приватного сектора.

У Франції діє державна служба в значенні “публічна”. Причому держава розглядається як “публічна юридична особа”. “Державними службовцями” вважаються всі службовці держави - її законодавчих, виконавчих та судових органів як у столиці, так і на периферії. Виділяють такі категорії службовців: Національних Зборів та Сенату Республіки; судової ієрархи; зі спеціальним статусом; військової служби (якщо це передбачено їх статутами). Розрізняють терміни “державні посади” та “посади в державному органі”[23]. В широкому розумінні держслужбовці поділяються на: 1) службовців адміністрації, а також місцевих товариств та публічних установ (включаючи викладачів та лікарів); 2) працівників парламенту, військовослужбовців, працівників судів.

У Японії особи, які знаходяться на державній службі, поділяються на: 1) працівників “особливої служби” (прем’єр-міністр, міністр, урядові та міністерські радники, парламентські віце-міністри, посадові особи, які обираються парламентом, члени японської Академії наук, судді та деякі інші); 2) працівників “звичайної служби” (працівники держорганів, держпідприємств, установ, організацій, а також військовослужбовці та співробітники поліції), для яких застосовується конкурсна система призначення та стандартна шкала оплати.

З огляду на існуючі підходи до визначення понять “державна служба” та “державні службовці”, для українського правового поля прийнятним є саме вузький підхід, тобто в адміністративному значенні, оскільки він базується на розподілі суспільне корисної праці та враховує функціональну складову професійної діяльності у сфері державного управління[24]. Адже широкий підхід ігнорує функціональну складову різних видів суспільне корисної діяльності, і, як наслідок, до держслужби помилково відносять такі види діяльності, як лікування, навчання, виховання, соціальне обслуговування тощо. Останні, безумовно, є суспільне корисними, але вони не стосуються практичного адміністрування, тим більше на державному рівні.