Поняття і ознаки місцевого самоврядування.

Суть місцевого самоврядування стає зрозумілою після деталь­ного вивчення й аналізу питання про природу територіальної грома­ди та про характер тієї влади, яку вона здійснює безпосередньо й че­рез органи місцевого самоврядування.

Будь-яка держава — це поєднання двох складових:

• держави як набору інституцій. Вони уособлюють владу, насам­перед, виконавчу;

• громадянського суспільства як набору демократичних інституцій. Передусім це механізм самоврядування, організація системи життєдіяльності громадян на місцях — у містах, містечках, селах, селищах. Останні — не просто сукупність будинків, доріг, робочих місць, а, насамперед, зібрання людей. Вони об'єднанні спільним способом життя, його характером, що склався протягом певного ча­су, звичками, історичними й природними умовами. Саме тут реалі­зуються права громадянина, його взаємовідносини з державою.

Місцеве самоврядування — визначена й гарантована Консти­туцією України самостійна (під власну відповідальність) діяльність територіальної громади (населення) з вирішення безпосередньо або через органи місцевого самоврядування в межах діючого законодав­ства питань місцевого значення, виходячи з інтересів місцевого на­селення.

Основна функція — вирішення соціальних проблем насе­лення, в тому числі обов'язкова освіта, охорона здоров’я, подолання бідності.

У відповідності з частиною 1 ст. З Європейської Хартії про міс­цеве самоврядування, воно означає право і спроможність місцевих влад у межах закону здійснювати регулювання й управління суттє­вою частиною громадських справ, беручи на себе відповідальність і діючи в інтересах місцевого населення.

Місцеве самоврядування слід розглядати в різних аспектах:

• політичному;

• господарському;

• організаційному;

• правовому.

Політичний аспект передбачає відносини між державою і сус­пільством, тобто місцеве самоврядування як реалізацію демократич­ної ідеї.

Господарський аспект враховує форми власності, на підставі яких діють органи місцевого самоврядування, та їх компетенцію у господарських справах.

Організаційний аспект — це здійснення функцій (органи міс­цевого самоврядування нікому не підпорядковані, а лише підзвітні територіальній громаді).

Організаційною основою місцевого самоврядування є відповід­на територіальна громада, яка може діяти як безпосередньо, так і че­рез створені нею відповідні органи — ради громади.

Раду складають обрані громадою депутати, а також голова села, селища, міста, який здійснює керівництво виконавчим органом ради й головує на засіданні.

Усі питання здійснення місцевого самоврядування регулюють­ся Конституцією України й Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а в місті Києві — Законом України «Про столи­цю України — місто-герой Київ».

На рівні району й області діють обрані районні й обласні ради. Вони реалізують і представляють у своїй діяльності спільні інтереси мешканців сіл, селищ, міст.

Правовий аспект — це правові гарантії місцевого самовряду­вання, забезпечення його органів необхідними повноваженнями, а також правовий захист їх діяльності. У кожній державі (залежно від особливостей її устрою, історичних, національних, географічних та інших особливостей) місцеве самоврядування має специфічну пра­вову форму.

Місцеве самоврядування на практиці є місцевою владою, що формується мешканцями певної території (декількох населе­них пунктів) або окремого населеного пункту шляхом демокра­тичних виборів і яка має достатньо повноважень і фінансових ресурсів, щоб вирішувати основну частину місцевих справ і на­давати необхідні для мешканців послуги. Ця влада незалежна від влади державної в межах, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», і може здійснюватися меш­канцями окремих населених пунктів безпосередньо шляхом за­гальних зборів усіх мешканців цього населеного пункту або че­рез місцеві референдуми, а також місцевими радами, що склада­ються з депутатів, які обираються виборцями і діють в інтересах усього населення.

Витоки основ організації самоврядування лежать у процесах, пов’язаних із становленням громадянського суспільства, захистом прав і свобод громадянина.

Головна мета місцевого самоврядування — залучення населення до самостійного вирішення власних проблем, створення сучасних демократичних інституцій. При цьому територіальні громади мають дотримуватися принципів єдиної державної соціально-економічної політики.

Нині місцеве самоврядування — це найбільш надійна опора державності, хоча цей інститут народовладдя є недержавною фор­мою управління.

У Європі процес становлення місцевого самоврядування безпе­рервно тривав протягом багатьох століть. В Україні він розгортаєть­ся протягом останніх 10-17 років.

Розглянемо основні погляди на місцеве самоврядування, зокре­ма громадівську (англосаксонську), державницьку (континенталь­ну) і змішану теорії. Іноді до цього переліку додають ще й радянсь­ку теорію.

Громадівська теорія (або теорія природних прав грома­дян), яка замінила теорію вільної громади, була започаткована практиці державотворення в Сполучених Штатах Америки. Ця тео­рія визнає громаду самоврядним територіальним колективом, та­ким же самостійним, як і сама держава, тим більше що громада ви­никла раніше держави. Тобто всі громади повністю самостійні, не залежать від держави. Держава є федерацією громад і виводить свої права від громади, а не навпаки. Держава не може створити справжньої громади, яка могла б мати свою власну сферу самостій­ного розвитку. Отже, держава існує для громади, а не громада для держави, оскільки (відповідно до теорії природних прав) право мо­гло бути визнане державою. При вирішенні питань місцевого зна­чення муніципальні органи керуються гаслом «Дозволено все, що не заборонено законом».

Як свідчить історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, які мають усі ознаки громади, окрім само ідентифікації її жителів, але цей недолік поправний.

Одним із найбільших недоліків цієї теорії є її застарілість, оскіль­ки вже вичерпався практичний матеріал для її втілення.

Державницька теорія місцевого самоврядування бере свій по­чаток від часів Магдебурзького права і знаходить втілення в Євро­пейський Хартії місцевого самоврядування. Саме ця теорія отримала найбільше поширення в Європі. Згідно з нею. органи місцевого са­моврядування діють за принципом «Дозволено лише те, що передба­чено законом». Основними засадами цієї теорії визначено створення органів самоврядування, які підпорядковані державі, вони являють собою ланку державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Тобто ця теорія децентралізації частини державної вико­навчої влади проголошує, що громади або громадські об'єднання не є самостійними, а існують лише як певна правова, організаційна й фінансова автономія місцевого самоврядування та його інституцій щодо центральних і місцевих інституцій державної влади. Вони ви­конують державницькі повноваження на своїй території відповідно до місцевих умов.

Така система державного управління веде до надмірного зрос­тання чиновницького апарату й відповідного збільшення видатків на його утримання. Цю теорію можна вважати основою концепції управління, оскільки, згідно з нею, влада місцевих органів походить від держави, а органи місцевого самоврядування входять до системи державної управлінської вертикалі.

Громадівсько-державницька, або змішана теорія (її також називають теорією муніципального дуалізму) проголошує органи самоврядування самостійними в неполітичній сфері, тобто у сферах господарської і громадівської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування (і навпаки), а справи, якими пови­нні займатися органи місцевого самоврядування, мають також поді­лятись на «власні» й «делеговані». При вирішенні власних справ ор­гани місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державницьких органів, дотримуючись лише законів. При вико­нанні делегованих повноважень органи місцевого самоврядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних органів, так і органів державної ви­конавчої влади

Ця теорія ґрунтується на тому, що місцеві ради є органами єди­ної державної влади, які відповідають за проведення в життя на сво­їй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад у державі — забезпечення виконання основних державних фун­кцій на кожній ділянці території країни.

Радянська теорія характеризується ієрархічною підпорядкова­ністю ланок влади. Це теорія, що об'єднує два попередніх принци­пи, за яких громада самостійно вирішує місцеві проблеми, але в ме­жах загальнодержавної соціально-економічної та політичної страте­гії (політики). Принципи розподілу влад, стримувань і противаг за­перечуються — всі інші органи держави вважаються похідними від рад і є підзвітними їм. Ця модель була характерна для Радянського Союзу, в законодавстві якого поняття «місцеве самоврядування» взагалі не існувало.

Нині українське самоврядування намагається увібрати в себе як власний, накопичений століттями, досвід, так і позитивні надбання зарубіжних моделей побудови й функціонування самоврядування з метою створення власної системи місцевого управління.

Виходячи з усього зазначеного, можна зробити такі висновки:

- місцеве самоврядування — важливий інструмент публічної вла­ди. Це визначальний елемент демократичного устрою держави;

- місцеве самоврядування — конституційна норма. Принципи його функціонування визначені й закріплені в Конституції України.

- місцеве самоврядування має універсальний характер. Основним його принципом є послідовне дотримання Декларації прав лю­дини і Європейської Хартії місцевого самоврядування;

- спільне між країнами, які дотримуються принципів місцевого самоврядування, — демократичні засади управління;

- запровадження місцевого самоврядування потребує зусиль як «зверху» (органи влади), так і «знизу» (населення країни);

- місцеве самоврядування — це правова, матеріальна, фінансова й організаційна самостійність;

- місцеве самоврядування — це право й обов'язок місцевих орга­нів влади регулювати й вести державні справи, беручи на себе відповідальність і діючи в інтересах населення, дотримуючись чинного законодавства;

- місцеве самоврядування — недержавна форма управління;

- нині і в найближчі роки місцеве самоврядування вимагатиме значної просвітницької діяльності.

Зміст місцевого самоврядування в сучасній європейській прак­тиці самоврядування розглядається, виходячи з трьох тісно взаємо­пов'язаних елементів: структура, функції і завдання, фінансування.

1.3. Місцеве самоврядування як принцип функціонування демократичного суспільства.

Частиною історичної реальності, яка склалася в Україні за роки незалежності, є місцеве самоврядування. Нині саме цей політико-правовий інститут народовладдя став могутнім рушієм економічних і соціальних перетворень, виявом ініціативи мас.

Принципи місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Основний принцип діяльності органів місцевого самоврядування – це дотримання Декларації прав людини та Європейської Хартії про місцеве самоврядування. У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” проголошені такі його принципи:

- народовладдя: носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади й місцевого самоврядування;

- законність в організації та діяльності органів місцевого самоврядування, підкріплена чинним законодавством;

- гласність, яка забезпечує прозору діяльність органів місцевого самоврядування й систематичне інформування населення щодо неї;

- колегіальність, тобто організація і функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кількість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, і питання, що відносять до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;

- поєднання місцевих і державних інтересів, що стає можливим унаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади;

- правова, організаційна й матеріально-фінансова незалежність в межах повноважень, визначених чинним законодавством;

- державна підтримка й гарантії місцевого самоврядування, що виявляється у наданні територіальним громадам і їхнім органам владно-управлінських повноважень;

- підзвітність і відповідальність виборних і посадових осіб перед територіальними громадами;

- виборність, яка означає, що органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів на основі загального, рівного й прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на 4 роки;

- судовий захист прав місцевого самоврядування.

З одного боку, кожен із цих принципів має самостійне значен­ня, з другого — тісно взаємодіє з іншими. У сукупності вони станов­лять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію і функціонування місцевого самоврядування.

Упровадження місцевого самоврядування в країні означає са­мостійність територіальних громад (жителів сіл, селищ, міст) у вирі­шенні питань місцевого значення; децентралізацію управління; мак­симальне наближення влади до людини; активну участь громади у вирішенні громадських і державних справ.

Виключно важливу роль у формуванні правових основ місцево­го самоврядування в Україні відіграла Європейська Хартія місцево­го самоврядування, прийнята в Страсбурзі 15 жовтня 1985 року й ратифікована парламентом України в липні 1997 року.

Європейська Хартія місцевого самоврядування наразі є основ­ним міжнародно-правовим документом для країн — членів Ради Єв­ропи, який містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, обов'язкові для держав — членів Ради Європи. Тобто цей документ зобов'язує країни, які його підписали, гарантувати політичну, адміністративну, фінансову само­стійність місцевої влади.

Структурно документ складається з преамбули й 3-х частин (18 статей):

І частина (ст. 2-11);

II частина (ст. 12-14);

III частина (ст. 15-18).

Хартією проголошені два найголовніші принципи, які закладені в ст. 4 «Сфера компетенції місцевого самоврядування» і в ст. 9 «Джерела фінансування органів місцевого самоврядування».

Перший принцип означає, що робити можна не тільки те, що Дозволено, але й усе те, що безпосередньо не забороняється.

Другий принцип гарантує повноваження рад розпоряджатися ресурсами так, як вони вважають за потрібне, з урахуванням поба­жань місцевого населення.

Хартія також встановила, що принципи місцевого самовряду­вання мають бути включені у закони держав — членів Ради Європи і (де це можливо) в Конституції цих країн (ст. 2).

Окрім цього, Хартія наголошує, що:

місцева влада (в межах чинного законодавства) має бути наділена правом регулювати й керувати різного роду громадськими справами в інтересах місцевого населення, беручи на себе влас­ну відповідальність. Це повноваження має здійснюватися вибо­рними органами (ст. 3);

будь-які зміни кордонів на місцевому рівні мають проводитись: на основі консультацій із місцевою владою (бажано після рефе­рендуму) (ст. 5);

місцева влада має бути здатною пристосовувати свої внутрішні адміністративні структури до місцевих потреб і забезпечувати ефективність управління (ст. 6);

адміністративне втручання можливе лише за умови, коли місце­ва влада порушує Конституційне чи внутрішнє законодавство (ст. 8);

місцева влада має бути наділена правом формувати свої власні податкові надходження для фінансування місцевих потреб. Крім цього, стосовно компетенції органів місцевого самовряду­вання потрібно керуватися правилом: компетенція органів місцевого самоврядування повинна бути повною і виключною. Вона може бу­ти обмежена лише в рамках закону.

Державні та інші структури повинні своєчасно й належним чи­ном проводити консультації з органами місцевого самоврядування при прийнятті рішень з усіх питань. Органи місцевого самоврядування повинні мати право вільно розпоряджатися достатніми коштами, пропорційними їх компетенції.

Розглянувши всі основні положення Європейської Хартії, мож­на зробити висновок, що основна мета цього документу — узгод­ження й координація дій для поширення місцевого самоврядування. Європейська Хартія — дуже важливий елемент гарантії прав гро­мад на самоврядування, вона служить інструментом демократиза­ції всіх країн.

Конституція України 1996 року у відповідності до вимог Євро­пейської Хартії разом із фундаментальними принципами (зокрема, народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади) закріпила ідею місцевого самоврядування в нашій країні. Окрема стаття Конституції (ст. 7) фіксує принцип визнання й гарантованості місцевого самоврядування.

Таким чином слід зазначити, що правовою основою місцевого самоврядування в Україні є відповідні положення Конституції України; система національних нормативно-правових актів – закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів, акти органів місцевого самоврядування та акти прийняти на місцевих референдумах; міжнародні договори, ратифіковані в установленому порядку і нарешті, Європейська хартія місцевого самоврядування.

2. Система місцевого самоврядування в Україні.