Інститут матеріальної відповідальності держави за шкоду, яка виникла внаслідок порушення державним службовцем його службових обов'язків

Є останнім у переліку інститутів загального адміністративного права. Головне завдання цього інституту полягає у визначенні передумов, за яких приватні особи можуть звертатися до держави з вимогами відновлення порушеного стану або компенсації завданої її посадовими і службовими особами шкоди. Правову основу названого інституту закладено ст. 34 Конституції ФРН, у якій зазначено, що в разі завдання приватній особі протиправним і винним заходом адміністрації певної шкоди остання підлягає компенсації за рахунок держави. Іншими словами, вимога щодо компенсації шкоди спрямовується не до посадової чи службової особи, яка вчинила зазначений захід, а безпосередньо до держави. Назване положення випливає з принципів функціонування правової держави, яка бере на себе зобов'язання відповідати за протиправні та винні дії своїх агентів. Завдяки такому правилу особа, яка зазнала порушень своїх прав, завжди зможе отримати реальну компенсацію за вчинені щодо неї протиправні дії (рішення), оскільки відшкодування буде здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету. З іншого боку, названа стаття Конституції ФРН позитивно впливає і на ефективність діяльності самих державних службовців, оскільки фактично "виводить" їх з-під загрози особистої відповідальності за ймовірні службові порушення, що, як наслідок, не сковує їхньої ініціативи, яка є однією з головних передумов успішного виконання публічних завдань.

Вимога про компенсацію завданої шкоди за рахунок держави може бути заявлена лише у випадку виконанням кимось (чиновником, службовцем, працівником публічної сфери тощо) публічних функцій через виконання службових обов'язків, яке з огляду на свою протиправність і винність спричинило виникнення шкоди для приватної особи, у разі якщо відсутні умови, що унеможливлюють відповідальність держави.

При вивченні третього питання (Взаємозв'язок функцій і форм державного управління.) студентам слід звернути увагу на те, що

Система державного управління складається із повсякден­ного здійснення певних функцій. Термін «функція» застосовують для позначення діяльності будь-яких державних органів незалежно від їх мети. Функціонувати — значить діяти, бути в дії, виконувати обо­в'язки. Функція є і обов'язок, і коло діяльності, і призначення. Функ­ція управління як поняття — це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується одно­рідністю та цільовою спрямованістю.

Характер завдань, пов'язаних з управлінням, впливає на сутність управлінських функцій. Завдання, що здійснюються органами дер­жавного управління, є вельми різноманітними. Кожна управлінська акція передбачає наявність певної мсти та використання для її досяг­нення відповідних засобів. Сутність та призначення управлінських функцій обумовлені системою соціально-економічних, соціально-пол­ітичних та інших чинників, що існують у державі.

Відповідно до ст. З Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Змістом виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності є комплекс функцій, в яких безпосередньо знаходить свій прояв владно-організуючий зміст державного управління, яке здійснюється в різних процесуальних формах через постійний інформаційний обмін між суб'єктом та об'єктом управління на основі прямих та зворотних зв'язків. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність по вико­нанню намічених завдань та одержаний результат.

Функції управління — це відносно самостійні та однорідні ча­стини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно-організуючий вплив суб'єкта управління на об'єкт.

Отже, функцію державного управління можна визначити як частину управлінської діяльності держави, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта органами виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління.

Види функцій державного управління.

Функції виконавчої влади, як вже підкреслювалося, є від­носно самостійними та універсальними. Існують різні підходи щодо їх класифікації. Їх поділяють на політичні та технічні функції, або функції загального управління і спеціалізовані функції, функції здійснення суверенітету (зовнішнього і внутрішнього), економічні, соціальні, соціально-виховні функції тощо.

Найбільш поширеною у вітчизняній літературі є класифікація функцій державного управління на загальні, спеціальні та до­поміжні.

Загальні функції справляють об'єктивно необхідний вплив на певні процеси, що відбуваються в господарській, політичній, со­ціально-культурній та інших сферах. Ці функції є основними, при­таманними будь-якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні та в яких галузях вони здійснюються. Загальними функціями державного управління є прогнозування, планування, організація, ре­гулювання, координація, облік, контроль. Ця класифікація побудова­на на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності.

Функція прогнозування. Необхідність у прогнозуванні випливає із самої природи державного управління, бо воно має розв'язувати як повсякденні завдання, так і перспективні проблеми. Прогнозуван­ня — це наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів, притаманних суб'єкту і об'єкту управління. Прогнозування обумов­лене також характером об'єкта управління, що відрізняється значною динамічністю. Не можна здійснювати управлінські дії без знання їх наслідків. Тому управлінська система повинна бути прог­нозованою. Державне управління покликане вирішувати довго­строкові, перспективні завдання, розв'язання яких відбуватиметься в умовах певної невизначеності, якщо органи виконавчої влади не матимуть прогнозів. В управлінському процесі прогнозування ви­користовується і як функція, і як принцип, і як метод управління. Тому органи виконавчої влади повинні розробляти прогнози, управляти ними, вирішувати свої завдання на їх підставі.

Функція планування присутня на всіх рівнях ієрархії управління. Вона полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації тих чи інших процесів (соціальних, економічних, політичних, куль­турних та ін.), розробленні програм, за допомогою яких повинна бути досягнута мета. Шлях реалізації функції планування має такий схематичний вигляд: необхідність — завдання — функція — рішен­ня (мета). Методика планування ґрунтується на принципах науко­вості, комплексності, багатоваріантності рішень, виборі оптималь­ного варіанту, нормативності та ін.

Функція організації пов’язана зі створенням організаційного ме­ханізму. Мета цієї функції — сформувати керуючі та керовані сис­теми, а також зв'язки і відносини між ними. Особливість функції організації щодо інших самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція, яка забезпечує взаємозв'язок і ефективність всіх інших функцій управління. Зміст функції організації включає ство­рення органів управління, побудову структури апарату управління, формування управлінських підрозділів, ланок, розроблення поло­жень про органи управління, встановлення взаємозв'язків між управ­лінськими структурами, підбір та розстановку кадрів та ін. Органі­зація означає також реорганізацію та ліквідацію органів управління, підприємств, установ.

Завдяки функції регулювання досягається необхідний стан упоряд­кування та стійкості системи управління. Регулювання охоплює голов­ним чином поточні заходи щодо будь-яких відхилень від завдань та за­даних програм. За допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка керованих об'єктів. Під впливом регулювання управлінські процеси відбуваються у заданому напрямку та відповід­но до встановленої програми. Необхідність оперативного регулювання обумовлена виключно мобільністю самого управління. Здатність уп­равлінської системи самостійно зберігати рівновагу щодо збурюючих впливів (відхилень) є результатом здійснення функції регулювання.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності сис­тем управління. Завдяки координуванню узгоджуються дії не тільки керівників усередині управлінської ланки, а й дії керівників інших управлінських структур.

Функція обліку пов'язана зі збиранням, передачею, зберіганням та переробленням даних, реєстрацією і групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність та витрати ресурсів і т. ін. Облік є передумовою контролю.

Функція контролю має свої особливості відносно всіх інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація при­водить систему управління в стан можливості виконання цього зав­дання, то контроль характеризується універсальністю стосовно уп­равлінської системи. Контроль покликаний постійно надавати інфор­мацію про дійсний стан справи щодо виконання завдань.

Контроль починається з одержання інформації про дійсний стан ке­рованого об'єкта та закінчується прийняттям рішень, які передбачають відповідну корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Контроль ґрунтується на принципі зворотних зв'язків, які існують при будь-якій взаємодії суб'єкта і об'єкта в системі управління. Кожна загальна функція управління перебуває у взаємозв'язку з іншими.

Розглянуті загальні функції управління необхідні для здійснення державного управління як на загальнодержавному, так і на регіональ­них, місцевих, галузевих рівнях.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'єкта чи об'єкта управління.

До основних спеціальних функцій державного управління, що здійснюються на вищому рівні вищим органом (Кабінетом Міністрів України), у системі органів виконавчої влади належать:

a) забезпечення державного суверенітету та економічної самостій­ності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави;

b) розроблення проекту Закону про Державний бюджет та забез­печення його виконання;

c) розроблення і здійснення загальнодержавних програм економіч­ного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку дер­жави та інші, перелічені в ст. 116 Конституції України.

Спеціальні управлінські функції здійснює Президент України як глава держави. Серед них такі: керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах та при міжнародних орга­нізаціях; призначення за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних організацій та припинення їх по­вноважень на цих посадах (розстановка кадрів); прийняття у разі необхідності рішення про введення в державі або в окремих її місце­востях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної си­туації; присвоєння вищих військових звань і класних чинів, нагород­ження державними нагородами; встановлення президентських від­знак і нагородження ними та ін.

Розмежування функцій існує й на нижчих рівнях державної вико­навчої влади.

a) Так, місцеві державні адміністрації на відповідній терито­рії забезпечують здійснення таких основних функцій: виконання Кон­ституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів Укра­їни, інших органів виконавчої влади; підтримання законності та право­порядку; додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;

b) програм охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних облас­них і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів;

c) взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших нада­них державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Управлінські функції в АРК здійснюються на підставі розділу Х Кон­ституції України, особливо ст. ст. 134, 136, 138. Розмежування функцій здійснюється також на усіх рівнях галузевих систем управління.

Перелік основних спеціальних функцій виконавчої влади свід­чить про те, що вони є численними та різноманітними, але разом з тим взаємопов'язаними як завдання, що розв'язуються органами управління. Порівняння загальних функцій зі спеціальними приво­дить до висновку, що перші пов'язані з процесами державного уп­равління, тобто проявляються у будь-яких взаємодіях відповідних керуючих та керованих систем. Зміст же спеціальних функцій ста­новлять не загальні закономірності, а особливості взаємодії конкрет­них суб'єктів та об'єктів державного управління.

Спеціальні функції можна згрупувати за типами основних завдань (особливо на вищому рівні): це добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових цілей та подолання кризових си­туацій. Особливо велике значення в діяльності виконавчої влади на­дається прийняттю і здійсненню довгострокових цілей, тоді як кадро­ва та бюджетна політика належить до категорії засобів, але не мети. Такий напрям діяльності виконавчої влади, як подолання кризових си­туацій, е особливим. Маються на увазі будь-які кризи — загальнонаці­ональні чи місцеві, від стихійного лиха (землетруси, повені) до загаль­ного страйку, проблеми та події, які можуть порушити громадський порядок, суспільну безпеку (наприклад, спори про благоустрій в тій чи іншій місцевості, захоплення заручників терористами, викрадення літака, неприпустимий тиск з боку іншої держави на інтереси нашої держа­ви та інші конфліктні ситуації). Особливість кризових ситуацій полягає в тому, що рішення повинні бути швидкими, оперативними, наочними і та­кими, що стосуються різних органів управління, установ, підприємств, які в цій ситуації координують свої дії. Функція координації (зовнішня) у подібних ситуаціях є домінуючою.

Спеціальні функції (як найчисленніші) поділяються на види залеж­но від сфер управління. Така специфічність функцій присутня у сферах економіки, соціально-культурній, адміністративно-політичній.

Подальша диференціація функцій, обумовлена особливостями об'єктів управління, відбувається усередині цих сфер управління завдяки допоміжним функціям. Основне їх призначення — забез­печення обслуговування процесів загальних та спеціальних функцій. За їх допомогою створюються необхідні умови для нормальної діяль­ності управлінських структур.

Така класифікація функцій є найбільш поширеною (хоча вона і суперечлива) не тільки в теорії, а й на практиці управління. За кри­терієм забезпечення потреб допоміжні функції класифікують за на­ступними групами: а) у цілепокладаючій організації — прогнозуван­ня, стратегічне та поточне планування; б) у необхідних ресурсах — фінансування, матеріально-технічне постачання, транспортне об­слуговування, стимулювання, трудові ресурси, кадрове забезпечен­ня; в) у впорядкованості, погодженості в діях — керування, коорди­нація, організація, контроль та ін.; г) у постійному вдосконаленні самої системи управління — організація, діагностування, проектування, ор­ганізаційний розвиток тощо.

Наведене розмежування функцій державного управління має умовний характер, оскільки в дійсності, на практиці вони переплі­таються, взаємодіють між собою в єдиній системі впливу суб'єкта на об'єкт управління.