Глава 3. Фискальные сборы: понятие, признаки, классификация 5 страница

--------------------------------

<1> См.: ст. 326 Налогового кодекса Республики Узбекистан от 25.12.2007 N ЗРУ-136; ст. 509 Кодекса Республики Казахстан от 12.06.2001 N 209-2 "О налогах и других обязательных платежах в бюджет".

 

Учитывая правовую природу консульских сборов, полагаем целесообразно дополнить гл. 25.3 НК РФ положениями о юридически значимых действиях, осуществляемых консульскими учреждениями в государстве пребывания.

2.3.5. Сборы за проведение экспертиз. В настоящий момент действующим законодательством предусмотрена плата за проведение государственной экологической экспертизы, государственной градостроительной экспертизы, экспертизы ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, геммологической экспертизы драгоценных камней. Однако законодатель допускает различия в правовом регулировании платежей за осуществление указанных видов государственных экспертиз. Так, за проведение уполномоченными государственными учреждениями экспертизы ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, за геммологическую экспертизу драгоценных камней взимается государственная пошлина, установленная гл. 25.3 НК РФ.

Плата за проведение иных видов государственных экспертиз установлена за рамками НК РФ. Например, плата за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в настоящий момент взимается на основании Положения "Об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145, а также на основании Постановления Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 18.06.1998 N 18-49 "О Порядке определения стоимости работ по проведению экспертизы градостроительной документации на территории Российской Федерации". Причем в соответствии с п. 60 указанного выше Постановления Правительства РФ оплата услуг государственной экспертизы проходит независимо от результатов государственной экспертизы.

В ВС РФ рассматривалось дело о признании частично недействительным Постановления Правительства от 27.12.2000 N 1008, которым прежде определялся размер платы за проведение государственной градостроительной экспертизы. В частности, по мнению заявителя, п. 4 оспариваемого Постановления, в соответствии с которым Государственному комитету РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу поручено в шестимесячный срок разработать и утвердить нормативы стоимости проведения государственной экспертизы, противоречит НК РФ, поскольку платеж за проведение государственной экспертизы градостроительной документации является сбором. Однако ВС РФ в решении от 22.05.2001 N ГКПИ 01-664 указал, что, поскольку положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации является основанием для утверждения градостроительной и проектной документации, плата за проведение государственной экспертизы входит в общую стоимость проекта по строительству или реконструкции объектов градостроительной деятельности и не является сбором.

Вместе с тем, с нашей точки зрения, доводы ВС РФ относительно правовой природы рассматриваемого платежа являются несостоятельными. Прежде всего речь идет о выполнении государственным органом возложенных на него нормативным правовым актом публичных обязанностей по выполнению государственной экспертизы. Более того, разд. 3 Положения о проведении государственной экспертизы в части заключения договоров гражданско-правового характера противоречит ст. 2 ГК РФ, поскольку органы государственной экспертизы имеют властные полномочия по отношению к заказчикам. Как известно, в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не должно применяться.

В соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти при условии ее предварительной оплаты заказчиком в полном объеме и в порядке, установленном специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Так, Приказом Государственного комитета по охране окружающей среды от 22.04.1998 N 238 утверждено Положение "О порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации".

В соответствии с Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр, органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Плата за проведение указанной экспертизы поступает в доход федерального бюджета и в доходы бюджетов субъектов РФ. Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 N 69 "О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение" определены размеры и порядок взимания платы за проведение указанной экспертизы.

Исходя из вышеизложенного идентичные по своей правовой природе действия уполномоченных органов, направленные на проведение государственных экспертиз, оплачиваются в формах различных платежей, одни из которых предусмотрены НК РФ, другие установлены за его пределами. Полагаем, что гл. 25.3 НК РФ необходимо дополнить положениями о юридически значимых действиях, связанных с проведением государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также установить предельный размер государственной пошлины за указанные действия.

 

§ 3. Фискальные сборы и платежи гражданско-правового

характера: проблемы разграничения

 

В связи с усложнением отношений, связанных с реализацией имущественных публичных интересов, ученые указывают на предельную близость фискальных платежей к гражданским обязательствам <1>, что значительно усложняет разрешение проблемы разграничения фискальных сборов и платежей гражданско-правового характера. Так, в настоящий момент существует система разнообразных платежей за совершение юридически значимых действий, в том числе и оказываемых органами исполнительной власти. Однако, как справедливо отмечается в литературе, "...правовая природа данных платежей до сих пор не нашла единообразного понимания и закрепления в законодательстве" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 129; Он же. О модернизации доктрины российского финансового права // Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития: Материалы второй Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2007. С. 129 - 131.

<2> Воинов В.В., Можаев И.С., Хаустов Д.В. и др. Расчет взимаемой платы при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования и при приобретении собственниками недвижимости находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков // Законодательство. 2005. N 12. С. 32, 33.

 

Несмотря на то что НК РФ в ст. ст. 13 - 15 закрепляет исчерпывающий перечень налогов и сборов, в настоящий момент продолжают взиматься платежи, обладающие признаками сборов, однако до сих пор рассматриваемые законодателем в качестве гражданско-правовых (плата за проведение государственной экологической, государственной градостроительной экспертизы, предоставление государственными органами информации, выдачу документов). Во многом данная ситуация связана с тем, что "...финансовые органы зачастую не склонны различать налоги и хозяйственные платежи, поскольку их интересует конечный результат - пополнение государственной казны" <1>. Более того, законодатель, давая определение сбора в ст. 8 и ст. 333.16 НК РФ, недостаточно четко определил критерии, позволяющие отграничить сбор от платежа гражданско-правового характера.

--------------------------------

<1> Шейнин Л.Б. Налог или хозяйственный платеж // Финансы. 2004. N 1. С. 34 - 36.

 

Между тем проблема разграничения сборов и гражданско-правовых платежей имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Прежде всего, необходимость разграничения указанных платежей обусловлена действием закрепленного в абз. 3 п. 5 ст. 3 НК РФ правового принципа, согласно которому ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные платежи и взносы, обладающие установленными НК РФ признаками налогов и сборов, не предусмотренные НК РФ либо предусмотренные в ином порядке, чем это определено НК РФ. Также "...практическая значимость вопроса об отграничении сборов и неналоговых платежей обусловлена тем, что выбор отраслевого законодательства, применяемого к отношениям по исчислению и уплате обязательных платежей, определяется их правовой природой. Иными словами, к неналоговым платежам законодательство о налогах и сборах не применяется. Кроме того, если установление налоговых платежей - прерогатива исключительно законодательных органов власти, то нормативное регулирование неналоговых доходов вправе осуществлять и государственные органы исполнительной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Демин А.В. Актуальные вопросы налогового права. Красноярск, 2001. С. 33.

 

Целью настоящего параграфа является исследование критериев, позволяющих отграничить фискальный сбор от платежа гражданско-правового характера.

Рассмотрим, как проблема отграничения сборов от гражданско-правовых платежей решается в судебной практике и налогово-правовой доктрине. Д.В. Винницкий отмечает, что решающее значение при отграничении сбора от гражданско-правового платежа имеют три фактора. Во-первых, плательщику необходимо, чтобы соответствующие действия были произведены в его пользу (например, действия по сертификации принадлежащей ему продукции), но это обусловлено не его свободным волеизъявлением, а его намерением выполнить предписания федерального закона, устанавливающего определенные обязательные требования. Во-вторых, в отношениях между плательщиком и соответствующим государственным органом, в который он обращается, не действует механизм рыночного ценообразования. Тариф для оплаты соответствующих услуг (работ), совершаемых в интересах плательщика, устанавливается в нормативном порядке. В-третьих, правом выполнить известные работы в интересах плательщика обладает лишь уполномоченный государственный орган, иные лица не могут составить ему конкуренцию по причине ограничений, определенных законом <1>. Иными словами, лишь оплата услуг гражданско-правового характера "...предполагает право выбора для потребителя услуги: обратиться за публичной услугой к государственному органу либо приобрести альтернативную услуга у частного лица" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Винницкий Д.В. Налоги и сборы: понятие, юридические признаки, генезис. М., 2002. С. 74, 75.

<2> Еропкин А.А. Правовая природа платежей за оказание государственных услуг в области лицензирования: к постановке концептуальных вопросов // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 237 - 242.

 

А.А. Соколов отмечал, что при отграничении пошлины от цены необходимо исходить из соотношения между публичным и частным интересом <1>. В литературе также отмечается, что "гражданско-правовые платежи отличаются от фискальных тем, что они не имеют всеобщего обязательного характера для физических лиц и организаций" <2>. Однако не всегда когда приобретение соответствующих услуг становится обязательным для плательщика в силу закона речь идет об уплате фискальных платежей. Так, Федеральным законом от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" установлена обязанность по страхованию гражданской ответственности за каждое транспортное средство. Однако КС РФ в Постановлении от 31.05.2005 N 6-П указал, что договор обязательного страхования гражданской ответственности является институтом частного права, а следовательно и страховая премия имеет гражданско-правовую, а не налоговую природу. КС РФ также указал, что обязанность уплаты страховой премии за страхование связана со спецификой самого института обязательного страхования гражданской ответственности, имеющего общезначимые (публичные) цели и основывающегося на приоритете охраны жизни, здоровья и имущества потерпевших.

--------------------------------

<1> См.: Соколов А.А. Теория налогов. М., 2003. С. 81.

<2> Соколова Э.Д. К вопросу о разграничении фискальных и гражданско-правовых платежей // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования: Сборник материалов научно-практической конференции. М., 2003. С. 15 - 21.

 

Е. Тимофеев предлагает отграничивать фискальные сборы от платы за услуги применяя так называемый тест предписанности, который заключается в проверке обязанности государственного органа на введение оплачиваемых действий по предписанию правового акта. Если орган обязан выполнять эти действия в силу прямого предписания, плата за эти действия приобретает налоговую природу, в противном случае - гражданско-правовую <1>. Однако необходимо иметь в виду, что не во всех случаях, когда обязанность совершить определенные действия в пользу плательщика установлена законом, речь идет об уплате фискальных платежей. Так, гражданскому праву известна такая категория, как публичный договор.

--------------------------------

<1> См.: Тимофеев Е. "Тест предписанности" как инструмент определения фискальной природы платежа // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования: Сборник материалов научно-практической конференции. М., 2003.

 

В соответствии со ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Можем ли мы в данном случае говорить об автономии воли сторон, являющейся спецификой гражданского правоотношения? КС РФ, разъясняя норму ст. 426 ГК РФ, в Определении от 06.06.2002 N 115-О указал, что такое ограничение свободы договора для одной стороны - исполнителя, учитывающее существенное фактическое неравенство сторон в договоре, направлено на защиту интересов гражданина как экономически более слабой стороны. Таким образом, два основных признака позволяют отличить фискальный платеж от платы за услуги, оказываемые в рамках публичного договора. Первый признак касается правового статуса организации, обязанной заключить договор. Ею может быть только коммерческая организация, особенности которой определены в ст. 50 ГК РФ. Второй признак касается характера деятельности, осуществляемой коммерческой организацией <1>. Эта деятельность связана с выполнением услуг гражданско-правового характера (продажа товаров, выполнение работ и др.).

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 1997.

 

<1> См.: Комментарий к части первой ГК РФ (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1998. С. 687.

 

В налогово-правовой доктрине существует точка зрения, согласно которой отграничение сборов от сходных платежей неналогового характера можно провести лишь по одному критерию - нормативному. При этом подчеркивается, что сбором как налоговым платежом следует называть обязательный взнос, закрепленный законодательством о налогах и сборах, т.е. для признания обязательного платежа сбором требуется его прямое включение законодательством в систему налогов и сборов. В частности, А.В. Брызгалин отмечает, что "...неналоговый платеж - обязательный платеж, который не входит в налоговую систему государства и установлен не налоговым, а иным законодательством" <1>. В связи с вышеизложенным возникает вопрос о законности взимания фискальных платежей, обладающих признаками сборов, но не включенных законодательством в систему налогов и сборов.

--------------------------------

<1> Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. М., 1998. С. 87.

 

На практике суды, разрешая дела, связанные с правовой природой того или иного платежа, признают за ним гражданско-правовой характер на том основании, что отсутствуют налоговые санкции за нарушение обязанности по его уплате, а также с учетом того, что платеж выступает в качестве возмещения расходов госорганов на проведение соответствующих действий. Так, ВС РФ в Определении от 26.09.2000 N КАС00-384 указал, что возлагаемая на граждан обязанность по оплате услуг БТИ не является обязанностью по внесению сбора, обладающего признаками налога. Данная плата выступает именно в качестве расходов по проведению обследования, составлению и выдаче соответствующих документов. В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества.

Следует отметить, что в судебной практике имеет место разграничение сборов от платежей неналогового характера по характеру назначения денежных средств. В частности, в Определении от 25.07.2002 N КАС02-361 ВС РФ указывает, что патентные пошлины обладают всеми признаками налогового платежа; они не тождественны платежам за государственный технический осмотр транспортных средств на том основании, что денежные средства, поступающие за проведение технического осмотра, имеют целевое назначение и направляются на финансирование затрат на проведение осмотра и развитие материально-технической базы специализированных подразделений ГИБДД МВД России, в то время как патентные пошлины зачисляются в федеральный бюджет. Думается, что данный критерий отграничений фискальных платежей от платежей неналогового характера нецелесообразно применять на практике. В противном случае возникает вопрос: каким образом определить правовую природу целевых налогов?

Налоговый кодекс РФ, устанавливая определение сбора в ст. ст. 8 и 333.16, закрепляет два критерия, позволяющие отграничить сбор от гражданско-правовых платежей: 1) правовой статус субъекта, оказывающего услугу; 2) характер оказываемой услуги.

Так, в соответствии со ст. ст. 8 и 333.16 НК РФ правом оказывать услуги, за которые предусмотрена уплата государственной пошлины (сбора), обладают государственные органы, органы местного самоуправления иные уполномоченные органы и должностные лица. В юридической литературе отмечается, что "...существенное отличие налоговых правоотношений от гражданско-правовых необходимо проводить именно по составу участников: государство как властный субъект непременный атрибут налоговых отношений" <1>. Иными словами, те отношения, в которых государство не проявляет властной компетенции, не могут быть отнесены к отношениям по взиманию фискальных сборов.

--------------------------------

<1> Ильюшихин И.Н. Правовой режим платежей за природопользование // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 75 - 88.

 

В законодательстве и доктрине понятия государственного органа и органа местного самоуправлении определяются следующим образом. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В теории административного права государственный орган рассматривается как организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом <1>. Публичные (властные) полномочия государственных органов, органов местного самоуправления регламентированы правом. В юридической литературе отмечается, что властные полномочия - это право в одностороннем порядке издавать юридические акты. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1999. С. 84.

<2> Там же. С. 84.

 

Таким образом, совершая регламентированные правом публично-правовые действия в пользу частного лица, субъект права выступает как орган власти, а не как юридическое лицо. Неслучайно НК РФ, закрепляя в ст. 8 определение сбора, использует термины "государственный орган", "орган местного самоуправления", а не понятия "казенное учреждение" или "государственное (муниципальное) учреждение" <1>. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Росреестр является и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и юридическим лицом. Именно как государственный орган, как властный субъект Федеральная регистрационная служба реализует закрепленные законом полномочия по государственной регистрации прав на объекты недвижимости. Однако указанный орган может выступать и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей), реализуя тем самым свою гражданскую правосубъектность.

--------------------------------

<1> В соответствии со ст. 6 БК РФ под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

 

Непосредственно оказание услуг публично-правового характера осуществляется через должностных лиц уполномоченных государственных или муниципальных органов. Однако в рамках законодательства о налогах и сборах не выработано понятие "должностное лицо". В таком случае необходимо применять положения п. 1 ст. 11 НК РФ, в соответствии с которой "институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в настоящем Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом". Так, определение "должностное лицо" присутствует и в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в УК РФ. Однако, как справедливо отмечается в литературе, более приемлемым для целей налогообложения является определение должностного лица, закрепленное в ст. 2.4 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Налоговая ответственность: сложные вопросы / Под ред. А.В. Брызгалина. Екатеринбург, 2006. С. 113.

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях в РФ.

 

Вместе с тем в отношениях, связанных с уплатой фискальных сборов, основной акцент необходимо делать именно на характере публично-правовой услуги. Так, не во всех случаях фискальный сбор уплачивается только за услуги публично-правового характера, оказываемые государственными органами, органами местного самоуправления или их должностными лицами. Например, нотариальные действия могут совершаться как государственными, так и частными нотариусами. В обоих случаях требуется уплатить государственную пошлину. Так, КС РФ в ряде решений отметил, что нотариальная деятельность имеет публично-правовой характер, а нотариальные действия, совершаемые как государственными, так и частными нотариусами от имени РФ, являются публично значимыми действиями <1>. Таким образом, при уплате фискального сбора "...главное - публично-правовой характер самих действий, а не природа субъектов, их совершающих" <2>. Более того, на практике имеет место "...попытка встраивания в механизм реализации публичной функции государства негосударственных коммерческих организаций на основе заключенных с ними соответствующих соглашений" <3>. Так, осуществляемая прежде Министерством морского флота СССР публичная функция по обеспечению безопасности мореплавания и предотвращению загрязнения морской среды, за осуществление которой предусмотрена уплата ледокольного сбора, была передана негосударственным коммерческим организациям. Однако это не привело к изменению правовой природы платежей, взимаемых в связи с осуществлением указанной услуги.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 11.07.2006 N 349-О, Постановление КС РФ от 23.12.1999 N 18-П.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Демина "Сбор как разновидность налоговых доходов (проблемы правовой идентификации)" включена в информационный банк.

 

<2> Демин А.В. Сбор как разновидность налоговых доходов (проблемы правовой идентификации) // Финансовое право 2003. N 1. С. 27 - 35.

<3> Кустова М.В. К вопросу о финансовой основе оказания публичных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 220 - 237.

 

Далее обратимся к понятию услуги, выработанному в рамках действующего законодательства и положений доктрины. Необходимо отметить, что в настоящий момент "...категория "услуга" используется законодателем при регулировании сферы как частных, так и публичных интересов" <1>. Действующая система права РФ различным образом определяет понятие услуги как вида деятельности. В Конституции РФ услуги рассматриваются как вид материальной деятельности (ст. ст. 8, 74). Согласно ГК РФ услуги являются объектом гражданских прав (ст. ст. 128, 129). Легальное определение понятия "государственные услуги" закреплено в Указе Президента от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", согласно которому государственные услуги предоставляются:

--------------------------------

<1> Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории "государственные услуги": взгляд цивилиста // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 38 - 47.

 

- федеральными органами государственной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации;

- безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам;

- гражданам и организациям, т.е. неограниченному кругу лиц.

В последующем определение государственных (муниципальных) услуг появилось в БК РФ. Так, на основании ст. 6 БК РФ под государственными (муниципальными) услугами законодатель понимает услуги, оказываемые органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Однако из указанных определений неясно, "...к каким правоотношениям - налоговым или гражданским - следует отнести взимание тех или иных сумм государственными органами за определенные действия в пользу плательщика" <1>. Иными словами, сложность при отграничении фискальных сборов от платежей гражданско-правового характера заключается в том, что законодатель под платными услугами государственных (муниципальных) учреждений понимает не только услуги в гражданско-правовом значении термина, но и услуги, связанные с функционированием государственной власти (местного самоуправления). Отсутствие четко выработанных на законодательном уровне критериев разграничения услуг публично-правового характера от гражданско-правовых приводит к тому, что "...в настоящий момент в ряде случаев сложилась практика взимания бюджетными учреждениями <2> разного рода поборов с населения за оказание гарантированных государством и уже оплаченных бюджетом услуг и увлечения "внебюджетными" доходами в ущерб основной деятельности" <3>, что является недопустимым.