Основные направления административной реформы

Глава 2

Содержание правового обеспечения основных направлений

Административной реформы в городе Москве и актуальные проблемы его совершенствования

Оптимизация функций и структуры органов исполнительной власти города Москвы, разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью в городе Москве

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Это отмечено в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.[28]

Московская административная реформа направлена на повышение эффективности функционирования системы городского управления, упрощение механизмов взаимодействия населения города, предприятий и организаций с органами исполнительной власти в отдельных сферах и отраслях городского хозяйства. В указанных целях с 1 июля 2003 г. принимаются меры по введению режима «одного окна» по приоритетным направлениям основных отраслей городского хозяйства, в том числе в социальной и инвестиционной сферах. Постановлением Правительства Москвы от 10 июня 2003 г. № 438-ПП (в ред. от 11 апреля 2006 г.) установлено, что принцип (режим) "одного окна" означает, прежде всего, исключение возможностей необоснованного привлечения граждан, предприятий и организаций к оформлению или согласованию документов, выдаваемых органами исполнительной власти города Москвы и иными городскими организациями[29].

В рамках реформы утверждено Положение об Управлении по координации и развитию административной реформы Правительства Москвы. Основными задачами Управления являются создание организационных, правовых и методических основ оказания государственных услуг населению и юридическим лицам в режиме "одного окна" органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы и координация их деятельности, а также подготовка предложений по реализации в городе Москве мероприятий в рамках проведения административной реформы в Российской Федерации[30].

Важно отметить, что в настоящее время в Российской Федерации в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии c требованиями указанных статей Конституции и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определена трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти:

федеральные министерства;

федеральные службы;

федеральные агентства.

В основу построения такой системы заложена типология функцийфедеральных органов исполнительной власти, определенная в рамках проводимой административной реформы. В указе выделяются четыре группы функций федеральных органов исполнительной власти. Это функции по:

принятию нормативных правовых актов;

контролю и надзору;

управлению государственным имуществом;

оказанию государственных услуг.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов в указе понимаются полномочия федеральных органов исполнительной власти по изданию обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору в указе понимаются полномочия федеральных органов исполнительной власти по:

осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдаче органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений(лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрации актов, документов, прав, объектов, а также изданию индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом в указе понимается осуществление федеральным органом исполнительной властиполномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В соответствии c п. 3 указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральное министерство возлагаются функция по принятию нормативных правовых актов. Нормативно-правовое регулирование общественных отношений осуществляется федеральным министерством в установленной актами Президента и Правительства сфере деятельности самостоятельно на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, за исключением вопросов, специально там определяемых.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр). В отношении находящихся в ведении федеральных министерств федеральных служб и федеральных агентств федеральный министр наделяется полномочиями по:

утверждению ежегодного плана и показателей деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчета об их исполнении;

внесению в Правительство по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекта положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложений об их предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников;

внесению в Министерство финансов предложений по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

внесению в Правительство проектов нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении;

даче поручений федеральным службам и федеральным агентствам и контролю за их исполнением;

назначению на должность и освобождению от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, их заместителей, а также руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства.

В данном указе содержится императивная норма, запрещающая федеральному министерствуосуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства.

В соответствии c п. 4 указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральную службу изчислаперечисленных вышевозлагается одна функция – функция по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы c преступностью, общественной безопасности.

Указ запрещает федеральной службе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

В соответствии c п. 5 указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральное агентство из числаперечисленных вышевозлагаются две функции. Это функции по оказанию государственных услуг; управлению государственным имуществом. Указ запрещает возлагать на федеральное агентство функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства^[31].

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент, определяются его указом, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство, – его постановлением.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности главой Российского государства^[32].

Следует отметить, что в соответствии c рассмотренными выше правовыми основами построения трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти формируется структура указанных органов, которая закрепляется в указах Президента Российской Федерации. В качестве примера можно привести указ Президента от 12 мая 2008 г. № 724, в котором определены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, а также подведомственность федеральных служб и федеральных агентств федеральным министерствам^[33].

Рационализация типологии функций федеральных органов исполнительной власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть которой – в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий.

К числу наиболее актуальных проблем конституционного права, рассматриваемых в рамках данного вопроса, можно отнести проблему дальнейшего становления и развития в рамках проводимой в стране административной реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии c такими конституционными принципами, как принципы: разделения властей; правового государства; демократизма; открытости, гласности деятельности указанных органов; доступности государственной гражданской службы для граждан и др.

Актуальность проводимой в стране административно-правовой реформы объясняется прежде всего совокупностью существующих в данной области следующих проблем, возникающих в связи с:

существующей до настоящего времени «перемешанностью» функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, наличием дублирующих или избыточных такого рода функций, что неизбежно порождает сложные механизмы согласований при принятии Правительством решений, а при их выполнении – сложные механизмы координации отношений между различными государственными органами;

закреплением за федеральными органами исполнительной власти не только регулятивных, но и большого количества контрольных и надзорных функций, что создает организационные основы для коррупции, имеющей место, прежде всего в бюджетном и нормотворческом процессах, в которых федеральные органы исполнительной власти выступают не c общегосударственных позиций, а как небескорыстные «проводники» интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений и др.^[34]

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства от 25 октября 2005 г. № 1789-р, определены следующие ее основные цели:

повышение качества и доступности государственных услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей в Концепции определено решение следующих задач:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления^[35].

Важно отметить, что конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение намеченных мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в трех направлениях:

анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;

подготовка новых нормативных актов;

исполнение норм вне зависимости от их содержания^[36].

В рамках рассматриваемого вопроса актуальность и значимость имеет также проблема оптимизации функции федеральных органов исполнительной власти по «производству» и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

Важно отметить, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. До настоящего времени в России нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», Федеральным законом «О техническом регулировании» и др.

Существенным недостатком правового регулирования в данной области является ее бессистемность и отсутствие единых требований к государственным услугам.Так, в Конституции Российской Федерации (ст. 8, 74) понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности, в Гражданском кодексе (ст. 128, 129) – как объект гражданских прав, в Бюджетном кодексе (ст. 6, 65) – как минимальные государственные социальные стандарты, в Федеральных законах «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пенсионного возраста и инвалидов» – как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы.

Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т. д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.

Все вышесказанное приводит к трудностям в осуществлении контроля за качеством услуг, оказываемых федеральными органами государственной власти со стороныинститутов гражданского общества^[37].

В качестве положительного примера деятельности по оказанию государственных услуг гражданам можно привести опыт работы органов государственной власти города Москвы по принципу «одного окна».

Постановлением Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. № 730-ПП утверждена концепция Городской целевой программы по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории города Москвы на период 2008–2010 гг., которая содержит не только характеристику такого рода услуг, оказываемых населению, но и раскрывает основные направления совершенствования и дальнейшей модернизации работы органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в данной области.

В постановлении Правительства Москвы от 30 мая 2006 г. № 352-ПП «О мерах по дальнейшему развитию и совершенствованию работы органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в режиме “одного окна” определены следующие основные задачи органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы по дальнейшему развитию и совершенствованию работы в данной области:

максимально упростить и формализовать процесс оформления заявления и сдачи документов заявителями для получения запрашиваемых документов;

минимизировать временные затраты заявителей при обращении в органы исполнительной власти и городские организации за получением запрашиваемых документов и консультаций по различным вопросам жизнедеятельности;

оптимизировать процесс взаимодействия заявителей c должностными лицами в целях предотвращения волокиты и необъективности при принятии решений, иных противоправных и бюрократических проявлений;

освободить заявителей от обязанности по самостоятельному получению всех согласований и дополнительной информации для подготовки и выдачи запрашиваемых документов;

обеспечить взаимодействие органов исполнительной власти и городских организаций c федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в режиме «одного окна» по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, решение которых федеральными законами в равной мере возложено на указанные органы либо осуществляется в рамках реализации соглашений о передаче части полномочий;

возложить на руководителей и сотрудников служб «одного окна» обязанности в рамках установленных регламентов работы, взаимодействия в режиме «одного окна», а также заключенных соглашений по самостоятельному получению согласований и дополнительной информации, необходимой для подготовки и выдачи запрашиваемых документов заявителям^[38].

В рамках рассматриваемого вопроса актуальной представляется также проблема развития правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти.

В этой связи заслуживает внимания работа отдела мониторинга законодательства, который является составной частью центра правотворчества и анализа правовой практики Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации^[39].

В городе Москве такого рода деятельность осуществляется в соответствии c постановлением Правительства Москвы от 13 марта 2007 г. № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы». Данное постановление возлагает непосредственные функции по осуществлению такого мониторинга на отдел законопроектных работ Правительства Москвы и центр законотворчества Москвы. Постановлением также утверждено Положение об Ученом совете по вопросам законотворческой деятельности и правового мониторинга^[40].