Российской государственности 11 страница

Нелишним будет заметить, что в настоящее время по инициативе Президента РФ законодателем принято решение о поэтапном снижении минимальной численности членов политических партий: с 1 января 2010 г. - с 50 тыс. до 45 тыс. человек, а с 1 января 2012 г. - до 40 тыс. человек <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий" // СЗ РФ. 2009. N 18. Ч. I. Ст. 2155.

 

2. Возможность создания региональных партий. В зарубежной практике, как известно, такая возможность существует на уровне не только субфедеральных, но и муниципальных образований. Так, например, в Германии десятки партий действуют на уровне отдельных земель, в частности в Баварии; в Индии на несколько десятков общенациональных партий приходится около 300 партий, действующих в пределах нескольких штатов, на уровне отдельных штатов или на местном уровне; в Испании значительное число партий, действующих на региональном уровне, сосредоточено в основном в Каталонии и Стране басков; в Мексике существование региональных политических партий предусмотрено в ст. 41 Конституции; в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии имеются самостоятельные партии практически во всех составных частях Королевства (Шотландская национальная партия, Уэльская национальная партия, Юнионистская партия Ольстера и др.); во Франции различные партии Корсики и заморских департаментов наделены правом принимать участие в выборах в национальный Парламент; в Японии из 10 тыс. зарегистрированных партий подавляющее большинство действуют на местном уровне (в префектурах и единицах местного самоуправления).

В российском законодательстве данный вопрос был решен принципиально иным образом, что и стало предметом конституционного контроля.

Прежде всего Конституционный Суд РФ обратил внимание на тот факт, что Конституция РФ, закрепляя принцип многопартийности, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, установленное оспариваемым Законом ограничение правомерно только в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционных ценностей, как это предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

При этом деятельность политических партий, как отметил Конституционный Суд, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти: они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве каждого на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.

По смыслу Федерального закона "О политических партиях" политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.

В этом плане структурирование политического пространства посредством увязывания возможности получения статуса политической партии лишь теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории РФ, направлено против дробления политических сил, проявления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Учитывая эти обстоятельства, Конституционный Суд, принимая решение по соответствующему делу, исходил из того, что в современных условиях, притом что российское общество еще не приобрело прочного опыта демократического существования, когда имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. Кроме того, размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности.

В условиях сложносоставного характера Российской Федерации создание в каждом субъекте РФ региональных и местных политических партий могло бы привести также к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы страны в фактор ослабления развивающейся российской демократии, системы народовластия, федерализма, единства страны и тем самым ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории РФ.

В то же время данная позиция Конституционного Суда РФ, думается, не исключает возможности такой законодательной регламентации партийно-политических отношений, при которой даже в условиях существования обстоятельств, препятствующих, по мнению Конституционного Суда РФ, образованию региональных и местных политических партий, в настоящее время допускалось бы создание межрегиональных партийно-политических образований. При этом конкретные территориальные масштабы деятельности соответствующих партийных организаций могли бы быть установлены законодателем исходя из объективных критериев, связанных, в частности, как с учетом процессов укрупнения самих субъектов РФ, так и, например, с наличием семи федеральных округов как специфической территориально-политической основы создания и функционирования федеральных властно-управленческих структур в Российском государстве, и т.п. В рамках данного подхода вполне может учитываться конституционно значимая цель, связанная с обеспечением целостности Российской Федерации посредством консолидации политических интересов взаимосвязанных крупных территориальных общностей. Этим подходом не только не отрицается, но, напротив, в полной мере учитывается то обстоятельство, что политические партии, будучи активными участниками публично-властных отношений, являются одной из основных форм политико-правовой институционализации гражданского общества, самоорганизация которого непосредственным образом не связана с государственно-территориальными основами устройства публичной власти в государстве.

При этом введенное федеральным законодателем ограничение, как это следует из Постановления Конституционного Суда, носит временный характер и с отпадением лежащих в его основе обстоятельств может быть снято.

3. Приобретение партиями парламентского статуса. В частности, в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Конституционным Судом РФ были затронуты вопросы, касающиеся использования так называемого процентного барьера при формировании федерального парламента.

По мнению Конституционного Суда РФ, заградительный пункт (процентный барьер) представляет собой некоторое ограничение пропорциональности представительства, которое предусмотрено в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Оно позволяет избежать дробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.

Поскольку равенство применительно к избирательному праву не может означать равенство результатов, так как выборы - это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших, Конституционный Суд РФ указал, что введение правила о заградительном барьере как одинакового для всех участников выборов условия не может считаться нарушением Конституции РФ. Конституция РФ не исключает возможности для законодателя установить определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать на выборах в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, с тем чтобы избирательное объединение, избирательный блок имели право участвовать в распределении депутатских мандатов. Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал, что процентный барьер (на тот момент он составлял 5%) недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае, применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50% плюс один голос), принявших участие в голосовании. Кроме того, следует учесть, что по смыслу ст. ст. 1 и 13 Конституции РФ демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение пятипроцентной оговорки недопустимым. Для подобных случаев Федеральному Собранию надлежит определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации. Установление конкретных положений, закрепляющих такой механизм (введение "плавающего" барьера, анонсированное блокирование объединений и т.п.), является прерогативой законодателя.

4. Конституционность запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку. В Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П Конституционный Суд РФ признал такой запрет не противоречащим Конституции РФ.

Согласно этому решению политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и контроле за их деятельностью. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т.п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и Правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него - всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия.

В отличие от политических партий религиозные объединения, как следует из ст. ст. 28 и 30 Конституции РФ, создаются в целях реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозного обучения и воспитания, благотворительности, миссионерской, подвижнической и иной деятельности, определяемой соответствующим вероучением. Конституционно-правовой основой создания и деятельности религиозных объединений наряду со ст. 13 Конституции РФ, закрепляющей идеологический и организационный плюрализм, служит также ее ст. 14, согласно которой Российская Федерация - светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1); религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ч. 2).

В силу ст. 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 11 - 13 и в соответствии с конкретизирующими их положениями ст. 4 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" конституционные принципы светского государства и отделения религиозных объединений от государства означают, что государство, его органы и должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления, т.е. органы публичной (политической) власти, не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления; религиозные объединения, в свою очередь, не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и органов местного самоуправления, участвовать в деятельности политических партий и политических движений, оказывать им материальную и иную помощь, а также участвовать в выборах, в том числе путем агитации и публичной поддержки тех или иных политических партий или отдельных кандидатов. Это не препятствует приверженцам того или иного вероисповедания, в том числе священнослужителям, наравне с другими гражданами участвовать в народном волеизъявлении путем голосования. Сторонники той или иной религии имеют свободу выбора и выражения своих политических убеждений и политических интересов, принятия решений и осуществления соответствующей деятельности, но не в качестве членов религиозных объединений, а непосредственно в качестве граждан или членов политических партий.

Таким образом, в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае, партия исходя из ее политического предназначения создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов - в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах.

Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что, в свою очередь, повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым к нарушению установленного Конституцией РФ принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (ч. 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 19).

5. Внутреннее устройство политических партий. Так, в частности, в Постановлении от 3 апреля 1998 г. N 10-П Конституционным Судом РФ выражен его общий подход, согласно которому любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении <1>. Это означает невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. В соответствии с этим Федеральный закон "О политических партиях" предусматривает, что право граждан РФ на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий (ст. 2); политическая партия создается свободно (п. 1 ст. 11); членство в политической партии является добровольным и индивидуальным, оно не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства (п. п. 1 и 10 ст. 23).

--------------------------------

<1> См.: абз. 2 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. N 10-П.

 

Важное значение для обеспечения демократической организации партийной системы имеют решения Конституционного Суда РФ, в которых раскрываются принципы взаимоотношений политических партий с органами публичной власти и определяются пределы государственного вмешательства в партийные дела.

По мнению Конституционного Суда РФ, любая попытка со стороны исполнительной власти ограничить инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение <1>. Вместе с тем Конституционный Суд РФ исходит из того, что государство вправе устанавливать дополнительные требования к созданию, устройству и осуществлению уставной деятельности политических партий (Постановление от 1 февраля 2005 г. N 1-П), поскольку политические партии представляют собой особый вид общественных объединений, их деятельность непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти и они включены в процесс властных отношений.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. N 3-П.

 

5.5.5. О судебном контроле

над политико-партийной деятельностью,

равенстве партий перед законом

 

Особый правовой статус политических партий определяет и необходимость судебного контроля за законностью их организации и деятельности, что имеет значение для обеспечения соблюдения принципа внутрипартийной демократии.

Практика Конституционного Суда РФ основана на том, что граждане, чьи права оказались нарушенными в результате решений политической партии, могут обратиться в судебные органы за защитой своих прав <1>. Это касается в том числе вопросов, связанных с прекращением членства в политической партии. Конституционный Суд РФ исходит из того, что обязанность соблюдать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, возложена на общественные объединения (политические партии) и распространяется также на их отношения с гражданами - членами политических партий. Это означает кроме прочего недопустимость постановки граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности, а потому исключение членов партии из нее, оставаясь прерогативой партии, не может основываться на неопределенных основаниях, носить произвольный характер. Поэтому, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 5 февраля 2009 г. N 247-О-О, в условиях действующего правового регулирования не исключается возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) политических партий, в том числе решений и действий ее руководящих органов, как нарушающих права и свободы лиц, включая самих членов общественного объединения (партии).

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2007 г. N 506-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.Б. Дедегкаева на нарушение его конституционных прав положениями Федеральных законов "О политических партиях" и "Об общественных объединениях" // Архив Конституционного Суда РФ. 2007.

 

Вопросам равенства политических партий в решениях Конституционного Суда РФ уделяется особое внимание; данное требование вытекает из самого существа конституционно-правового статуса партий и их значения в демократическом обществе, служит важнейшей гарантией реального многопартийного устройства политической системы государства.

В своей практике Конституционный Суд РФ исходит из того, что равенство политических партий перед законом означает прежде всего равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов; правила, по которым проводятся выборы, и законодательные условия избрания должны быть для всех политических партий одинаковыми и известными заранее, каждый избиратель должен иметь возможность проголосовать за любой список кандидатов (Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2004 г. N 215-О). По этим причинам Конституционный Суд РФ не рассматривает как нарушение принципа равенства установление законодателем определенных последствий для политических партий, принявших участие в выборах, в зависимости от количества полученных ими голосов избирателей. Так, в частности, в упомянутом Определении Суд признал правомерным введение для всех политических партий, набравших менее 2% голосов избирателей, на равных основаниях обязанности возместить в полном объеме стоимость предоставленных им бесплатно эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации.

Вместе с тем принцип равенства в интерпретации Конституционного Суда РФ не сводится лишь к негативным (запретительным) аспектам, т.е. к запрету дискриминации, а предполагает и обеспечение для политических партий равных возможностей участия в политическом (для парламентских партий - также в парламентском) процессе, защиту прав меньшинства перед большинством. Так, в Определениях от 4 июня 2007 г. N 384-О-О и от 18 декабря 2007 г. N 963-О-О <1> Конституционный Суд РФ применительно к вопросу о порядке принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ решений об определении конкретного состава депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной постоянной основе, указал, что процедура принятия этих решений должна обеспечивать учет мнения депутатских объединений (фракций), которые включают в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, представляющих политические партии в законодательном (представительном) органе, в том числе относящихся к меньшинству, в целях реализации конституционных принципов политического плюрализма и равенства общественных объединений перед законом, а также обеспечения прав граждан, включая избирательные права.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2007 г. N 384-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина С.Н. Репяхова на нарушение его конституционных прав рядом положений Закона Ивановской области "О внесении изменений в Закон Ивановской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Ивановской области", Регламента Законодательного Собрания Ивановской области, Положения о фракциях в Ивановской областной Думе, Положения о депутатских группах в Ивановской областной Думе, а также распоряжением Председателя Законодательного Собрания Ивановской области от 16 декабря 2005 г. N 83-К и решением Законодательного Собрания Ивановской области от 28 декабря 2005 г." // Архив Конституционного Суда РФ. 2007; Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. N 963-О-О "По жалобе граждан А.Н. Белоногова, Г.Е. Гамзы и др. на нарушение их конституционных прав ч. 2 ст. 1 Закона Амурской области "О регулировании отдельных вопросов деятельности областного Совета народных депутатов" // ВКС РФ. 2008. N 2.

 

Эта позиция может рассматриваться как выражение общего подхода к пониманию демократической организации парламентской деятельности в условиях пропорциональной избирательной системы и, в частности, в полной мере применима к вопросам формирования парламентского руководства, определения внутренней структуры парламента (парламентских комитетов, комиссий) и т.д.

В условиях действующего правового регулирования равенство парламентских партий обеспечивается путем применения как геометрического, так и арифметического равенства. Так, например, согласно Регламенту Государственной Думы <1>, как правило, на основе принципа пропорциональности представительства фракций Государственная Дума образует комитеты (ст. 21), Комиссию Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (ст. 31), временную депутатскую рабочую группу, действующую до начала работы Государственной Думы нового созыва (ст. 32.1), которая, в свою очередь, также на началах пропорциональности готовит предложения по составу Счетной комиссии Государственной Думы, Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Временного секретариата Государственной Думы (ст. 32.2). В то же время Федеральный закон "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами" устанавливает, что освещение деятельности парламентских партий государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами осуществляется на основе принципа распространения информации о деятельности каждой парламентской партии в равном объеме (п. 1 ст. 3), т.е. безотносительно к их численному составу. Таким образом, даже малочисленная парламентская партия имеет право на освещение ее деятельности по государственным каналам теле- и радиовещания в одинаковом объеме со всеми другими парламентскими партиями, включая "правящую" партию.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

 

Эти апробированные на федеральном уровне подходы к обеспечению партийного равноправия сегодня предлагается распространить и на субъекты РФ, с тем чтобы существенно повысить уровень и качество народного представительства на региональном уровне. В своем Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г., а также в выступлении на заседании Государственного Совета по вопросам развития политической системы России 22 января 2010 г. Президент РФ Д.А. Медведев указал на необходимость укрепления демократических институтов на региональном уровне, и в частности признания за всеми партиями, представленными в региональных парламентах, возможности формировать фракции, иметь представителей, замещающих депутатские вакансии на постоянной основе и на руководящих постах; принятия во всех субъектах РФ законов о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах; установления для партий, не представленных в законодательных органах, возможности выступить хотя бы на одном в течение года заседании соответствующего законодательного органа с сообщениями и предложениями, а также гарантий их постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.

Кроме того, в целях исключения существующих "удивительных", по словам Президента РФ Д.А. Медведева, ситуаций, когда в региональном законодательном собрании зарегистрирована только одна фракция, что вызывает обоснованные сомнения с точки зрения соответствия партийного представительства запросам избирателей и, во всяком случае, для любого региона "слишком мало", предлагается ввести в законодательство субъектов РФ правило, согласно которому партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, получили бы гарантии представительства в законодательном органе субъекта РФ. Соответственно, речь идет о более последовательной реализации не только партийного равноправия, но и тесно связанных с ним принципов равенства избирательных прав граждан и равных гарантий их участия в управлении делами государства.

Таковы основные направления деятельности Конституционного Суда РФ по утверждению многопартийности в условиях российской государственности. Очевидно, что строительство в России реальной, устойчивой, эффективной многопартийной системы - задача долгая и многотрудная. Однако именно от качества ее решения во многом зависят будущее российской государственности, перспективы развития России как свободного демократического правового государства.