Такою була загальна схема (в ній, до речі, використовувалася відома конструкція Грушевського Рада—Управа), якій судилося лишитися на папері.

Судова система. Програмні цілі Центральної Ради стосовно реформи судової системи найбільш повно визначені в її Третьому Універсалі: "Суд на Україні повинен бути справедливий, відповідний духові народу. З цією метою приписуємо генеральному секретарству судових справ зробити всі заходи для упорядкування будівництва і привести до згоди з правними поняттями народу".

Дуже скоро Центральна Рада почала реалізовувати свої наміри. Зокрема, 23 листопада Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого "суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки". Пізніше, 12 грудня, Секретарство судових справ внесло на розгляд Центральної Ради законопроект про утворення (до скликання Установчих зборів) тимчасового Генерального Суду, а через три дні він був ухвалений Центральною Радою: "Генеральний Суд складається з трьох департаментів: цивільного, карного і адміністративного і виконує по цілій території України всі функції, належні досі Правительствующему Сенатові в справах судових і справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства" (ст. 1).

Відповідно до ст. З законопроекту члени Генерального Суду мали звання Генеральних Суддів, а їхні повноваження (до затвердження Генерального Суду на основі конституції) визначалися дореволюційним російським законодавством, зокрема "Учреждением Судебных Установлений".

Крім того, згідно зі ст. 8 Генеральний Суд після формування персонального складу мав зробити свій "докладний регламент" і через Секретарство судових справ подати його на затвердження Центральній Раді.

Генеральний секретар судових справ доручав керівництво канцелярією "роспорядною" і господарською частиною Генерального Суду одному з Генеральних суддів.

Фактично в подвійному підпорядкуванні опинилася "прокурато-рія". З одного боку, вона діяла при Генеральному Суді (власне кажучи, вона так і називалася — "Прокураторія Генерального Суду"), а з іншого — її регламент затверджувався Секретарством судових справ, і воно ж надавало одному з прокурорів звання старшого й доручало йому "провід над прокураторією". Через три тижні, на початку січня

Р., Центральна Рада ухвалила спеціальний закон "Про упорядження прокураторського нагляду на Україні".

Важливий крок на шляху формування власної судової системи Центральна Рада зробила 30 грудня 1917 р., коли спеціальним законом визнала "неправомочність київської, харківської й новочеркаської судових палат з 1 грудня 1917 року орудувати в справах, що постали на території України" й одночасно ухвалила ще один закон — "Про заведення апеляційних судів".

Необхідно згадати також закон "Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів" від 24 грудня 1917 р. (за ст. ст.), згідно з яким усі судді обиралися Центральною Радою більшістю в 3/5 голосів з числа осіб, які могли навіть не мати вищої освіти. Бажаючі мали подавати відповідні заяви через Секретарство судових справ.

Складні обставини, в яких опинилася УНР, змусили українську владу дедалі настійніше звертатися до "надзвичайного" правосуддя. Так, наприкінці квітня з'явилася "Інструкція Військовому революційному суду", який "улаштовувався в випадках убивства, підпалу, зґвалтування, грабіжництва і розбою владою губерніального коменданта".

Законодавча діяльність. Розвиток законодавчої діяльності Центральної Ради проходив у два етапи. Перший, що розпочався рішенням Національного з'їзду в квітні 1917 р., мав здебільшого політико-декларативний характер. Його основним здобутком стали широковідомі нині універсали, яким судилося відіграти таку саму роль, що й Декларації про державний суверенітет 1991 р. В. Винни-ченко назвав універсали "першими виразними словами української державності". Незважаючи на свою метафоричність, ця формула найбільш точно, зокрема з правової точки зору, відбиває їхнє значення.

Після проголошення Першого Універсалу лідери Центральної Ради одразу ж розпочали роботу над проектом Української Конституції, або ж "Статуту автономної України", як вона тоді називалася.

Вже 24 червня 1917 р. (за ст. ст.) Центральна Рада затвердила "Інструкцію, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України". Передбачалося, що комісія збереться не пізніше 10 липня 1917 р., але життя внесло свої корективи.

Здобутком першого етапу законотворення можна, безперечно, вважати й декларації Генерального Секретаріату, які були, власне, планами законопроектних робіт, розрахованими на широкий громадський розголос.

Отже, вся законотворча діяльність підпорядковувалася такому плану: робота над Конституцією і, паралельно, поступова розробка законів, необхідних для утворення в Україні "автономного ладу".

Жовтневі події в Петрограді й проголошення УНР докорінно міняють орієнтири, оскільки молода держава опиняється віч-на-віч з проблемою нагального законодавчого врегулювання важливих проблем життя країни. Починається новий етап законодавчої діяльності Центральної Ради.

Листопада (за ст. ст.) Центральна Рада ухвалила закон про порядок видання нових законів, згідно з яким "до сформування Федеративної Російської республіки і утворення її конституції виключне і неподільне право видавати закони для Української Народної Республіки належить Центральній Раді", а "право видавати розпорядження в обсягу урядування, на основі законів належить Генеральним Секретарям Української Народної Республіки". Разом з тим цей закон не припиняв дії "всіх законів і постанов", що мали чинність на території УНР до 27 жовтня (тобто російського законодавства) і не були скасовані універсалами, законами й постановами Центральної Ради та Генерального Секретаріату.

Водночас розпочався процес формування власної правової системи. В галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання Центральної Ради став закон "Про вибори до Установчих Зборів Української Народної Республіки". Цей найбільший за обсягом закон (183 статті) докладно регламентував порядок підготовки й проведення виборів.

Досить неоднозначно розвивалася законодавча діяльність Центральної Ради в економічній сфері. Тодішня ідеологія економічних перетворень визначалася проголошеними III Універсалом гаслами "упорядкування праці робітництва", "доброго упорядкування виробництва", "рівномірного розпреділення продуктів споживання". Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізації своєї концепції "соціально орієнтованої" й "керованої" економіки, однак знов-таки не змогла досягти цієї мети — насамперед через політичні причини, хоч було прийнято ряд важливих актів. Зокрема, в умовах кризи грошового обігу на початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР.

Справжнім каменем спотикання для Центральної Ради став державний бюджет, щодо якого так і не було прийнято основоположних рішень. 11 квітня 1918 р. вона ухвалила закон "Про тимчасові розписи видатків на 1918 рік". Поки буде "складений і ухвалений перший бюджет Української Народної Республіки, — зазначалося в

Цьому законі, — державні видатки переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні чотири місяці 1918 року і подаються через Міністерство фінансів на затвердження Центральної Ради".

Певні кроки встигла зробити Центральна Рада й у галузі соціального законодавства, ухваливши закон "Про 8-ми годинний робітничий день", причому він виходив за межі своєї назви, адже визначав не тільки тривалість "робітничого часу" (48 годин на тиждень), а й регламентував особливості найму жінок і неповнолітніх, "зверсточну" (понаднормову) і нічну працю, торкався "особливо шкідливих виробництв і робіт" та інших подібних питань. Наприклад, ст. 11 установлювала "число свят, коли працювати не належить", — крім церковних свят, ще й "національне державне свято III і IV Універсалу (7 листопада і 9 січня)".

Загалом же Центральна рада, хоч і поверхово, але торкнулася багатьох галузей права — від кримінального (Третім Універсалом було скасовано смертну кару; 19 листопада 1917 р. Центральна Рада прийняла закон про амністію) до міжнародного (26 квітня Генеральне писарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу, відповідно до ст. 1 якого міністерствам закордонних справ та пошт і телеграфів доручалося "ввійти в цій справі в зносини з Центральним Бюро Союзу в Берні і підписати відповідні конвенції").

Серед чинників, що негативно вплинули на законодавчу діяльність Центральної Ради, слід, звичайно, зазначити брак часу та професіоналізму. Проте найбільш дошкульно на ній позначилися політичні й ідеологічні пристрасті. Найхарактерніший приклад —проблема власності. Грушевський, зокрема, був рішучим противником самого поняття "святість прав власності". Третій Універсал скасував-таки право приватної власності на землю, а Четвертий Універсал це підтвердив. Та майже водночас, з інтервалом у тиждень, Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз'яснення до Універсалу, яким заборонив ^самочинні загарбання земель і всі подібні "революційні" акції.

Аналогічний принцип було покладено і в основу земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р. Незважаючи на те, що закон дозволяв "перехід права користування в спадщину", основна проблема — людини, землі й волі — так і лишилася неврегульова-ною, що, зрозуміло, врешті-решт призвело до фатальних наслідків. У вирі цих суперечностей Центральна Рада й зустріла свій останній день — 29 квітня. Більше того, одночасно з Конституцією, де взагалі нічого не сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалила поправку до земельного закону, відповідно до якої ділянки розміром до ЗО десятин не підлягали "соціалізації". Проте це вже нічого не могло змінити.

Такі самі політичні фактори визначили й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 р., де йшлося про право національних меншин на "самостійне устроєннє... національного життя в межах Української Народної Республіки", а також закону про громадянство від 2—4 березня 1918 р., які повною мірою відбивали всі ті проблеми, що характеризували перший етап становлення сучасної Української держави.

Паралельно тривала робота над проектом Конституції УНР. Про це свідчать окремі факти, які знаходимо на сторінках старих газет. Так, "Народна воля" повідомляла, що 12 листопада 1918 р. VII сесія Центральної Ради на своєму ранковому засіданні заслухала доповідь М. Грушевського про проект Конституції України. Згадує її й Четвертий Універсал, де сказано, що Установчі збори мають ухвалити Конституцію й закріпити в ній "свободу, порядок і добробут на тепер і на будучі часи".