Етапи створення територій природно-заповідного фонду

 

В системі державних пріоритетів природоохоронної діяльності особлива роль відводиться заповіданню територій та об’єктів, на яких повністю або частково забороняється традиційна виробничо-господарська діяльність. Частка територій природно-заповідного фонду (ПЗФ) на теперішній час складає 4,2% від загальної площі території України, а норма цього показника в країнах Західної Європи знаходиться у межах 8-10%. Усвідомлення екологічних наслідків такого відставання як на державному, так і на громадському рівні є досить високим. Отож, необхідність розширення площі та збільшення числа об’єктів ПЗФ нашої держави не викликає сумнівів і заперечень. Це завдання визнається за одне з пріоритетних напрямів екологічної політики держави, що й законодавчо затверджено загальнодержавними програмами в галузі розвитку екологічної мережі та заповідної справи (Програма “Заповідники”, Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України). Однак при цьому актуальним залишається питання пошуку компромісів між екологічними пріоритетами та станом навколишнього природного середовища з одного боку та нагальними суспільними, передусім економічними, інтересами держави й її фінансово-економічним потенціалом з іншого.

Одним із шляхів досягнення цього компромісу та реального забезпечення необхідних умов для кардинального зменшення антропогенних навантажень на цінні в природоохоронному відношенні території є коректне обґрунтування необхідності встановлення відповідного режиму їх збереження. Цей режим визначається юридичним статусом таких територій, відповідно до якого і регламентується природокористування. При створенні (оголошенні) об’єктів ПЗФ вибір їх категорії залежить від мети заповідання - збереження, запобігання знищенню або пошкодженню цінних природних комплексів і об’єктів.

Виходячи з цього, при підготовці матеріалів для створення об’єкта ПЗФ визначається, що саме необхідно зберігати на даній території і в який спосіб. Для цього проводиться оцінка наукової, екологічної, пізнавальної, рекреаційної, історико-культурної та іншої цінності об’єкта. Визначається стійкість природних комплексів до антропогенних навантажень та можливі загрози його існуванню від різних видів і режимів природокористування. Враховується також господарська цінність території та ті економічні та інші збитки, що можуть бути пов’язаними з її вилученням із господарського обігу. В результаті проведення такої комплексної оцінки визначається категорія, тип об’єкта та режим його охорони. Крім визначеної цінності, типовості або унікальності об’єкта ПЗФ важливе значення має обґрунтування його оптимальної площі та меж. Останні повинні узгоджуватися з фізичними (природними) межами природно-територіального комплексу. В науковому обґрунтуванні створення об’єкта можуть подаватися декілька варіантів визначення меж об’єкту ПЗФ, та при цьому площа заповідної території має забезпечувати самовідновлення природного комплексу та гарантувати його екологічну стабільність.

Як зазначалося в § 2.1.2, назаконодавчому рівні порядок створення об’єктів природно-заповідного фонду регламентується Законом України “Про природно-заповідний фонд України”. Статтею 51 цього Закону визначається порядок підготовки та подання клопотання, перелік матеріалів, які включає в себе цей документ. А, відповідно до статті 52 Закону, повноваження на розгляд клопотання щодо створення об’єктів загальнодержавного значення надається центральному органу виконавчої влади в галузі навколишнього природного середовища, а щодо об’єктів місцевого значення – його підрозділам в адміністративних областях. Термін розгляду клопотання складає один місяць. Після схвалення клопотання проводиться його узгодження із землевласниками та землекористувачами стосовно визначення меж та площі об’єкта, порядку використання природних ресурсів на його території після заповідання та отримання принципової згоди на заповідання.

Після узгодження клопотання центрального органу виконавчої влади в галузі навколишнього природного середовища забезпечує розроблення проектів створення об’єкта шляхом залучення спеціалізованих проектних та наукових установ. Відповідно до Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про природно-заповідний фонд України” проекти створення територій та об’єктів ПЗФ передаються центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища до відповідних органів виконавчої влади, уповноважених приймати рішення про створення об’єктів ПЗФ.

За результатами розгляду розробленого проекту створення та його відповідного узгодження готується проект рішення. Відповідно до статті 53 рішення про створення об’єктів загальнодержавного значення приймається Президентом України. Об’єкти місцевого значення створюються за рішенням обласної ради.

Порядок узгодження. Порядок відведення земельних ділянок установам ПЗФ, процедури узгодження включення в їх територію земель, як і будь-які інші питання, що відносять до сфери земельних відносин, визначаються Земельним кодексом України (від 25.10.2001 р. № 2768-ІІІ). Цим Кодексом регламентується також компетенція місцевих рад в галузі регулювання земельних відносин, порядок надання земель в користування та порядок погодження питань, пов’язаних із вилученням земель. Більш детально повноваження сільських, селищних, міських, районних і обласних рад щодо організації об’єктів природно-заповідного фонду (ст. 26, 43) визначені в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

При розробленні документації, пов’язаної зі створенням об’єктів ПЗФ у частині визначення складу, порядку розроблення та узгодження проектів територіального планування, мають бути врахованими основні положення законів “Про планування і забудову територій” (20.04.2000 р.), “Про основи містобудування” (від 16.11.1992 р.) а також вимоги містобудівних норм і правил.

Крім вищезазначених нормативно-правових документів, при створенні об’єктів природно-заповідного фонду враховуються також й інші закони, постанови та положення. Серед них важливе значення мають: Закон України “Про туризм” від 15 вересня 1995 р., Закон України “Про охорону культурної спадщини” від 8 червня 2000 р., Закон України “Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону” від 10 лютого 2000 р., Водний кодекс України від 6 червня 1995 р., Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 р., Постанова ВРУ “Про програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні” (“Заповідники”) від 22.09.1994 р № 177. Серед міжнародних конвенцій та угод при створенні об’єктів ПЗФ особливе значення мають: Конвенція про біологічне різноманіття (Ріо-де-Жанейро, 1992 р), Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовище існування водоплавних птахів (Рамсарська конвенція, 1971 р.), Конвенція про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція, 1979 р.), Конвенція про захист Чорного моря від забруднення (Бухарест, 1992 р.), Конвенція про охорону світової культурної та природної спадщини (Париж, 1972 р.).

Процедура створення об’єктів природно-заповідного фонду. Процедура створення об’єктів ПЗФ включає такі стадії (етапи):

1) Підготовка і подання клопотання щодо створення об’єкту ПЗФ.

2) Розгляд клопотання у місячний строк.

3) Погодження з власниками та користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання, а також погодження з місцевими органами влади і самоврядування всіх рівнів.

4) Розроблення проекту створення об’єкту ПЗФ.

5) Підготовка проекту указу Президента України або рішення обласної ради щодо створення об’єкту ПЗФ.

6) Узгодження проекту у відповідних міністерствах та відомствах.

7) Підготовка необхідного комплекту документів та подання проекту рішення про створення об’єкта ПЗФ до Кабінету Міністрів України або обласної ради.

8) Передача документів Кабінетом Міністрів України до Адміністрації Президента України.

9) Підписання указу Президентом України.

10) Створення дирекції установи.

11) Розроблення та затвердження Положення про об’єкт ПЗФ, оформлення охоронного зобов’язання.

12) Розроблення проекту відведення земельної ділянки для установ ПЗФ, оформлення державного акту на право користування землею, закріплення меж на місцевості.

13) Розроблення та затвердження проекту організації території.

Зазначені етапи створення об’єктів ПЗФ взаємопов’язані й вимагають проведення комплексу ретельно спланованих і якісно виконаних організаційних, наукових та інших заходів. Нижче зупинимось на найбільш відповідальних та складних етапах створення об’єктів ПЗФ.

Підготовка та подання клопотання про створення об’єкту ПЗФ. Клопотання включає в себе обґрунтування відповідності території, що пропонується для заповідання, природоохоронним, науковим, рекреаційним та іншим критеріям. Це обґрунтування має здійснюватися та оформлюватися на науковому рівні фахівцями відповідної кваліфікації.

Основу документального забезпечення клопотання складають його наукове обґрунтування, карта-схема майбутнього об’єкта, відомості про господарське використання території, землевласників та землекористувачів.. До клопотання можуть також додаватися інші матеріали, що підтверджують і доповнюють обґрунтування необхідності створення об’єкту ПЗФ. Такими матеріалами, зокрема, можуть бути: характеристика історико-культурної цінності території, його етнографічне значення, сучасний стан та перспективи розвитку рекреації та народних промислів, пропозиції щодо діяльності майбутньої природоохоронної установи. Підготовка клопотання – надзвичайно відповідальний етап створення об’єкту ПЗФ. Від того, наскільки глибоко, повно й обґрунтовано воно виконано та оформлено в чималій мірі залежить і кінцевий результат всього процесу створення об’єкту ПЗФ.

Клопотання щодо створення можуть подавати наукові установи, природоохоронні громадські організації, підрозділи центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, інші зацікавлені установи, організації та громадяни.

Клопотання щодо створення об’єктів загальнодержавного значення розглядається центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища у місячний термін, після чого про результати цього розгляду повідомляють ініціаторів клопотання, а також місцевий підрозділ цього центрального органу виконавчої влади, якому доручається погодження клопотання з землевласниками та землекористувачами.

Клопотання щодо створення об’єкту ПЗФ місцевого значення розглядають обласні підрозділи центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Погодження клопотання з власниками і користувачами земельних ділянок оформляється листами-погодженнями, в яких зазначається на яких умовах (з вилученням або без вилучення) землі включаються до складу майбутнього об’єкта ПЗФ.

Процес погодження клопотання також є складним етапом створення об’єкту ПЗФ і вимагає ретельного планування. Організацію цього процесу рекомендується розпочинати із проведення презентації клопотання за участю всіх зацікавлених сторін, ініціаторів створення, науковців, представників місцевої громади тощо. Під час презентації на розгляд виносяться ключові питання, пов’язані з природоохоронною, науковою, рекреаційною та іншими цінностями даної території, обговорюється можливість включення до території додаткових ділянок, визначаються межі та необхідність встановлення режиму використання території. Проводиться також ознайомлення з досвідом роботи як існуючих установ ПЗФ в Україні, так і за кордоном, роз’яснення специфіки діяльності, значення для економіки регіону, можливість міжнародної співпраці тощо.

Результати узгодження клопотання узагальнюються і подаються в спеціально уповноважений урядовий орган в галузі заповідної справи.

Узгодження з власниками та користувачами земельних ділянок, органами місцевого самоврядування та зацікавленими організаціями є копітким і відповідальним етапом створення об’єкту ПЗФ. Як зазначалося вище, для території, що включається в склад об’єкта ПЗФ із вилученням земель, це узгодження проводиться відповідно до Земельного кодексу України.

Матеріали погодження місця розташування об’єкта мають включати в себе наступні документи:

· відомість про землі, що передаються в користування в розрізі землекористувачів, землевласників, місцевих рад з розшифровкою за угіддями. Ця відомість має бути підписана головним землевпорядником адміністративного району й завірена печаткою,

· погодження землевласників та землекористувачів,

· рішення сільської (селищної чи міської ради),

· висновок районного органу містобудування та архітектури та охорони культурної спадщини,

· висновок районного органу земельних ресурсів,

· висновок районного санітарно-епідеміологічного органу,

· висновок районного природоохоронного органу,

· рішення районної ради,

· висновок районної державної адміністрації,

· погодження відповідних обласних управлінь зацікавлених міністерств та відомств,

· висновок обласного органу містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини,

· висновок обласного органу земельних ресурсів,

· висновок обласного санітарно-епідеміологічного органу,

· висновок обласного природоохоронного органу,

· висновок обласної державної адміністрації,

· рішення обласної ради про затвердження матеріалів погодження,

· карта території з підписами відповідальних осіб та печатками землевласників і землекористувачів, місцевих рад, районного органу земельних ресурсів.

Нарешті, завдання на розробку проектів створення об’єкту ПЗФ узгоджується зі спеціально уповноваженим підрозділом в галузі заповідної справи. На основі цього завдання й виконується власне проектування природно-заповідних територій.

Проектування природно-заповідних територій. Створення і функціонування природно-заповідних територій має здійснюватися на підставі затверджених в установленому порядку проектів. Фактично, розробка цих проектів розпочинається з моменту підготовки клопотань про їх створення чи оголошення. Необхідність створення природно-заповідних територій різних категорій обґрунтовується також в схемах і проектах районного планування областей, адміністративних районів. Комплексні оцінки територій цих областей і районів включають в себе як характеристики існуючих природно-заповідних територій, так і основні характеристики перспективних об’єктів ПЗФ. На загальнодержавному рівні створення об’єктів ПЗФ передбачається загальнодержавними програмами в галузі розвитку екологічної мережі та заповідної справи (Програма “Заповідники”, Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України).

Проект створення природно-заповідної території є об’єктивізованою підставою для прийняття рішення про її створення. Без такого проекту створювати новий об’єкт ПЗФ не дозволяється.

Проект складається з пояснювальної записки, картографічних матеріалів і матеріалів погодження. Як обов’язковий у складі проектів створення установ природно-заповідного фонду має бути розділ щодо функціонального зонування для національних природних парків, біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків. Таке зонування передбачає розподіл територій об’єкта ПЗФ відповідно до особливостей режимів охорони та використання природних комплексів. В разі необхідності визначаються межі та режим охоронної зони, яка створюється за межами заповідної території для запобігання можливим негативним впливам на неї.

Відповідно до ст. 52 Закону України “Про природно-заповідний фонд України”, розроблення проектів створення природно-заповідних територій загальнодержавного значення забезпечує центральний орган виконавчої влади в галузі навколишнього природного середовища, а місцевого значення – його органи на місцях. Розроблення проектів створення ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків може бути доручено зацікавленим державним органам чи установам.

Необхідним видом проектної документації, що розробляється для новостворених установ, є проект організації території. Цей проект відноситься до категорії проектної документації з планування територій, комплексного обґрунтування природоохоронних заходів та здійснення діяльності щодо виконання завдань, які покладаються на установи ПЗФ. Закон “Про природно-заповідний фонд України” вимагає обов’язкового розроблення проектів організації території для таких категорій ПЗФ як біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади, дендропарки, зоопарки, парки-пам’ятки садово-паркового мистецтва та регіональні ландшафтні парки.

Природно-заповідні території, особливо природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, займають досить великі площі (наприклад, національні природні парки Подільські Товтри – 26316 га, Карпатський – 50303 га, Синевир – 40400 га, Святі гори – 40448 га тощо). При цьому значна частка цих площ у тій чи іншій мірі задіяна у народногосподарському комплексі держави. Тому при розробленні проектів такого рівня необхідно узгоджувати ступінь режимних обмежень з вимогами програм економічного та соціального розвитку тих регіонів, де планується створення нових об’єктів ПЗФ.

На підставі затвердженого Проекту організації території, наприклад, національного природного парку, коригуються матеріали землеустрою, лісовпорядкування, генеральні плани поселень, проекти інженерних мереж та гідротехнічного будівництва тощо з метою обмеження негативних впливів на природні комплекси та об’єкти НПП.

Власне проект організації природно-заповідної території складається з аналітичної частини та обґрунтування природоохоронних заходів.

Аналітична частина проектумістить характеристику природно-кліматичних особливостей території, аналіз її ландшафтів, рослинності, тваринного світу, рекреаційних ресурсів, відомості про стан навколишнього природного середовища, про зони охорони джерел водопостачання, джерела та ареали забруднення. В ній дається оцінка архітектурно-планувальних особливостей територій, окремих поселень, зон лікування та відпочинку, наводиться характеристика транспортної мережі, інженерних комунікацій, оцінюється їх вплив на прилеглі природні комплекси та виконується аналіз конфліктних ситуацій територіального розвитку природно-заповідної території.

Комплексна оцінка природно-заповідної території включає природоохоронну оцінку території, оцінку природних рекреаційних ресурсів,, наявність природних об’єктів туризму, пейзажно-естетичну оцінку ландшафту, рекреаційну оцінку історичних, етнографічних, культурних та інших об’єктів тощо.

В Проектах організації території передбачається функціональне зонування територій та опис режиму використання природних комплексів, обґрунтування системи маршрутів для екскурсій та мандрівок, заходи щодо благоустрою місць для короткочасного та тривалого відпочинку, порядку організації відвідування території та відтворення природних ландшафтів. Важливою складовою проекту є пропозиції стосовно здійснення екологічно збалансованої господарської діяльності, щодо програм наукової діяльності та екологічного виховання, інженерної підготовки території (необхідність проведення протиерозійних, протизсувних заходів, рекультивації, берегоукріплення та інших). Виконується також оцінка транспортного забезпечення об’єкту ПЗФ і визначається вартість основних заходів щодо реалізації проекту.

Проекти організації територій ботанічних садів, дендропарків, парків-пам’яток садово-паркового мистецтва, розташованих здебільшого у містах і селах, розроблюється з урахуванням вимог місцевих органів архітектури та інженерних служб.

Якісна підготовка документів та чітке дотримання процедур на стадії створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду є необхідною передумовою для практичної реалізації управлінських функцій як у частині збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, так і недопущення соціальних конфліктів, пов’язаних із системою обмежень використання території.

 

Контрольні запитання:

1. Яким Законом України регламентується порядок створення територій та об’єктів ПЗФ?

2. Назвіть найважливіші міжнародні конвенції та угоди, які слід враховувати при створенні об’єктів ПЗФ.

1. Які етапи включає процедура створення об’єктів природно-заповідного фонду?