Правовая информатика теория. Информатизация

Учебное пособие

Екатеринбург
2007

УДК
ББК

Учебное издание

Правовая информатика. Теория. Информатизация.: Учебное пособие/ Волков Ю.В., Кузнецов П.У., Соколов Ю.Н. – Екатеринбург, Издательство Уральской государственной юридической академии. 2007. 58 с.

Учебно-методическое пособие подготовлено с учетом опыта преподавания правовой информатики в Уральской государственной юридической академии. Содержит основные материалы для подготовки к проведения занятий по учебной дисциплине «Правовая информатика».
Адресовано студентам всех форм обучения, обучающихся по специальности «Юриспруденция», а также преподавателям юридических вузов и факультетов.

ISBN

© Волков Ю.В., Кузнецов П.У., Соколов Ю.Н., 2007.
© Издательство Уральской государственной юридической академии, 2007.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ЛЕКЦИЯ 3. ИНФОРМАЦИОННО-СПРАВОЧНЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ

1. Справочные правовые системы и их место в правовой сфере

Наиболее важным направлением профессиональной деятельности юриста является справочная информационная работа. С появлением на рабочем столе компьютера изменился ее характер и содержание.
Нельзя сказать, что теперь остался только один источник правовой информации - его электронная версия. Нет, конечно, бумажные носители, по-прежнему, занимают свое обычное место - особенно официальные тексты, которые будут всегда, как бы не компьютеризирована будет наша жизнь.
Тем не менее, в оперативном отношении электронная правовая информация всегда будет иметь преимущества.
Концепцией правовой информатизации, утвержденной Указом Президента РФ от 28 июня 1993 года, была поставлена задача создания Общенациональной системы правовой информации, которая должна была автоматизировать доступ к правовой информации. Работа по ее созданию велась давно, еще со времен больших ЭВМ (в 70-х годах), когда создавались первые проекты информатизации страны в рамках общегосударственной системы ОГАС (Общегосударственной автоматизированной системы).
Проект создания аналогичной системы так и назывался Общегосударственная автоматизированная система правовой информации (ОГАСПИ).
Указами Президента РФ предусмотрено было создание крупнейшего информационно-коммуникационного комплекса «Российская автоматизированная система информации о правовых актах».
Она должна была опираться на систему эталонных банков нормативной правовой информации различных иерархических уровней.
Российская автоматизированная система информации о нормативных правовых актах представлялась разработчиками сетью:
-эталонных банков нормативных правовых актов федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации;
-эталонных банков общеобязательных правовых актов высших судебных органов: Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
-эталонных банков ведомственных нормативных правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и другими органами федеральной исполнительной власти;
-единого интегрированного банка Российского центра правовой информации.
В составе Системы предусмотрено также создание Российского Центра правовой информации. Его основные задачи:
-информационно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций и граждан;
-ведение интегрированного банка правовой информации;
-формирование и распространение в машиночитаемом виде Собрания законодательства Российской Федерации и других электронных сборников официальных текстов правовых актов;
-формирование Свода законов Российской Федерации в машиночитаемом виде.
Более подробно об этой системе вы можете ознакомиться в учебниках В. А. Копылова «Информационное право» и О. А. Гаврилова «Курс правовой информатики».

2.Государственные и негосударственные справочные правовые системы. Основные негосударственные справочные правовые системы "Консультант Плюс", "Гарант", "Кодекс", ЮСИС, «Эталон» их структура и характеристика, сравнительный анализ.

К сожалению, проекты создания крупных государственных автоматизированных правовых систем оказались незавершенными в силу разных причин. Одними из таких причин являются их громоздкость, зависимость от телекоммуникационных систем, дороговизна и неповоротливость.
К примеру, работа над справочной правовой системой (СПС) «Эталон» Министерства юстиции РФ велась около 10 лет и она близка к своему завершению, но до сих пор все еще в таком незавершенном состоянии находится уже несколько лет. Основной причиной не использования ее во всех государственных органах заключается в недостаточной согласованности со стороны министерств и ведомств в части порядка обмена официальными нормативными документами и регулярной их актуализации (обновления).
вочная правовая база "Эталон" представляет собой полнотекстовую базу данных с действующими официальными редакциями текстов нормативных актов. Информация, содержащаяся в базе данных системы "Эталон", обновляется дважды в неделю. Законодательные акты не позже чем через неделю со дня принятия вводятся в базу данных "Эталон", включаются в систему и немедленно становятся доступными пользователям, работающим в удаленном режиме.
Преимуществом СПС «Эталон» является наличие большого массива информации о деятельности судебных органов и Министерства юстиции РФ. Наличие оперативной информации о деятельности правоохранительной судебной деятельности значительно расширяет возможности для повышения эффективности их деятельности по укреплению правопорядка и законности.
начала 90-х годов велась аналогичная работа по созданию негосударственных (СПС).
Первой негосударственной СПС «Гарант» (была создана в 1990 году) в компании «ГАРАНТ-СЕРВИС».
Среди негосударственных (частных) компьютерных фирм лидирующее место занимает Научно-производственное предприятие "Гарант-Сервис" (создано в 1990 г.). Сегодня это высокотехнологическое и наукоемкое производство различных информационных продуктов и широкой сетью представительств в России и за рубежом. Общее число работников предприятия – свыше двух тысяч. В практической и научной деятельности "Гаранта" неразрывно соединены данные юридической науки и информатики. Фирма активно сотрудничает с Государственно-правовым управлением Аппарата Государственной Думы, рядом других федеральных учреждений и организаций.
Нормативные акты поступают в "Гарант" непосредственно из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка Российской Федерации, Федеральной таможенной службы РФ, Государственной налоговой службы РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и других официальных органов. По заказу этих организаций компания «ГАРАНТ-СЕРВИС» производит различные автоматизированные базы данных. С помощью Интернет-технологии компания проводит видеоконференции на правовую тематику. Активно занимается образовательными программами. Как известно, в нашей академии уже несколько лет силами работников кампании «Гарант» проводятся студенческие олимпиады на знание справочной правовой системы и использование ее для решения правовых ситуаций.
Правовые базы и Справочники составляют справочную правовую систему "Гарант". Федеральное законодательство представлено в универсальных и специализированных правовых базах. Универсальная база – "Законодательство России".
Такой порядок дает возможность не только просто и эффективно обновлять информационный банк пользователя, но и проводить эту операцию практически с любой необходимой периодичностью.
Система "Гарант" формирует подборки основных документов по всем разделам законодательства. В системе представлено банковское, таможенное, жилищное, земельное законодательство, уголовное и административное право, международное право (Россия – СНГ), судебная и арбитражная практика. Российское законодательство представлено в сети Интернет. По заказу Государственной Думы НПП "Гарант-Сервис" разрабатывает компьютерные средства для законотворческой и законопроектной деятельности.
Основным ее достоинством является ориентированность на экономическую тематику профессиональной деятельности, поэтому она пользуется наибольшим спросом у организаций реального сектора экономики.
В последнее время в СПС «Гарант» включен большой массив неофициальной информации правового характера: комментарии юристов и других специалистов, публикуются электронные версии монографий и других изданий известных юристов, дореволюционных юридических книг, юридических журналов и др. Это, несомненно, дополняет достоинства названной справочной системы.
СПС «Консультант Плюс» создана в середине 1994 году и занимает сегодня ведущее место среди пользователей, особенно в государственном секторе. Однако и реальный сектор экономики является крупным заказчиком этой системы.
Сеть этой справочной системы объединяет более 300 региональных информационных центров, производящих поставку справочных правовых систем, сервисное обслуживание и передачу информации пользователям Информационные правовые ресурсы "Консультант Плюс" - самые крупные из всех существующих СПС. Объединение обслуживает более 100 тысяч пользователей, из них — более 20 тыс. в органах государственной власти. В его составе работает до 10 тыс. сотрудников.
Технология "Консультант Плюс" позволяет обновлять информационный банк пользователя без его полной замены, требующей больших материальных и временных затрат. Этим она выгодно отличается от других СПС.
В пополнение включаются только новые документы и изменения уже находящихся в эталонном банке документов.
Региональные информационные центры ежедневно получают текущие дополнения и изменения из эталонного банка Координационного Центра Сети по системе электронных телекоммуникаций. Пользователю пополнение доставляется либо по модему, либо курьером регионального центра.
В результате процедуры обновления, занимающей несколько минут, информационный банк пользователя становится идентичным эталонному информационному банку.
Одним из приоритетных направлений работы Сети "Консультант Плюс" является сотрудничество с правотворческими органами. На настоящий момент в государственных учреждениях используется более 6 тысяч систем. Эффективность и надежность сервиса и технологии "Консультанта Плюс" позволяет обслуживать органы власти и управления вплоть до местного уровня, в том числе в самых удаленных регионах России. Объединение создает центры правовой информации в каждом регионе страны. Кроме того, установлены коммерческие и научные связи с рядом аналогичных зарубежных фирм и организаций.
В середине 90-х годов создана еще одна СПС – «Кодекс», которая содержит в своей базе данных более 25 тысяч нормативных актов России. Каждая отрасль права представлена: основными документами; множеством инструкций; приложениями и комментариями, подробно разъясняющими тот или иной законодательный акт. Все содержащиеся в базе документы получены по официальной рассылке из органов государственной власти, причем большая часть документов передается в электронном виде.
Имеется база данных "Правовое регулирование бизнеса в России" на английском языке.
Помимо законодательных актов в правовой системе "Кодекс" содержится также консультационная информация, разъяснения отдельных положений законов, практика их применения; ответы на некоторые вопросы, возникающие в работе юриста. Собранная в этой базе информация в основном была опубликована в периодических изданиях, таких, как "Экономика и жизнь", "Финансовая газета" и др. Все материалы, содержащиеся в базе, были получены в электронном виде непосредственно от их авторов и благодаря специальной технологии обработки документов не содержат ошибок.
У каждой из названных СПС имеются свои преимущества и недостатки. В целом все они друг друга в чем-то дополняют.
Компьютерные фирмы работают в тесном контакте с правотворческими органами, вследствие чего повышается их влияние на эффективность правотворческих решений.
Информационными продуктами являются компьютерные технологии, информационные ресурсы и информационные услуги. Формируется мировой рынок информационных технологий. Законы конкуренции и рынка обеспечивают неуклонное повышение качества информационных продуктов.
В нашу с вами задачу будет входить ознакомление со всеми СПС и овладение практическими навыками работы.
На практических занятиях нам предстоит изучить основные характеристики наиболее распространенных государственных и негосударственных справочных правовых систем, провести их сравнительный анализ, а также особенности обращения, поиска и получения информации при использовании этих систем.
Необходимо иметь представление об условиях их приобретения и применения. На практических занятиях вам будет предоставлена возможность работать по специально разработанному учебному пособию «Компьютерный практикум».

ЛЕКЦИЯ 4. ИНФОРМАТИЗАЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1. Задачи и функции информатизации правотворческих органов

Как известно под правотворчеством понимается деятельность государства по разработке, подготовке и, принятию нормативных правовых актов.
Но чтобы быть более точным в изложении проблем нормотворчества, следует включить в предмет изучения и проблемы разработки и создания нормативных актов локального регулирования, действующих исключительно только в тех, организациях, орган управления которых их принимает (уставы, положения, приказы и инструкции и др.).
Правотворчество, таким образом, представляет собой процесс, состоящий из нескольких стадий, совокупности относительно самостоятельных действий, объединенных одной целью.
На стадии разработки необходимо изучить:
- актуальность правового регулирования общественных отношений;
- практику применения действующего законодательства;
- историю правового регулирования;
- зарубежный опыт нормотворчества по аналогичным проблемам.
Как видите, для решения всех этих вопросов нужно собрать и проанализировать много информации по актуальным проблемам общественных отношений, входящим в предмет будущего закона или иного нормативного правового акта, а также собрать и обобщить в плане сравнительного правоведения исторические и зарубежные аналоги.
На основе собранной информации разрабатывается законопроект.
На второй стадии необходимо организовать всестороннее предварительное обсуждение законопроекта, провести его экспертизу и подготовить к окончательному обсуждению субъектом правотворчества.
Здесь также требуется кропотливая работа по сбору, обработке и анализу большого объема информации, ее размножению и вновь сбору, обработке и анализу. Итак, до тех пор, пока не будет разработан и согласован окончательный вариант законопроекта.
На третьей стадии предстоит работа по детальному обсуждению законопроекта непосредственно в нескольких чтениях, его принятию (возможно, несколькими органами) и опубликованию.
Как видите, для того, чтобы был принят законопроект, необходимо провести много работы, связанной со сбором, обработкой и анализом огромного массива различной информации.
Для того, чтобы выполнить эту работу, необходимы вычислительная техника, надежные каналы связи для передачи информации, а также современные информационные технологии (способы сбора, обработки и передачи информации).
Таким образом, целью информатизации правотворческой деятельност и является оказание помощи в деятельности государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов путем формирования ресурсов правовой информации, применения информационных средств и технологий.
Основными задачами информатизации являются:
-формирование массива информационных ресурсов;
-оснащение правотворческих органов современной вычислительной и другой техникой обработки и передачи информации;
-внедрение информационных технологий;
-обучение персонала навыкам работы с информационными средствами.
В предмет курса входит изучение структуры и содержания деятельности по информатизации (информационному обеспечению) Федерального Собрания Российской Федерации и его палат -Государственной Думы и Совета Федерации.
более подробно современное состояние информатизации законотворчества в Федеральном Собрании описаны в специальной литературе. Можно воспользоваться и кратким описанием О. А. Гаврилова в его учебнике «Курс правовой информатики».

2.Информационное обеспечение разработки и принятия нормативных правовых актов в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Информатизация деятельности Государственной Думы РФ

В Аппарате Государственной Думы РФ функционирует несколько структурных подразделений, обеспечивающих информатизацию.
Управление документационного обеспечения обеспечивает документооборот в Государственной Думе, главным образом, в печатном виде: размножение и доставку депутатам всех документов в печатном виде. Работники этого же управления обеспечивают стенографирование заседаний Думы и ее распечатывание.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы обеспечивает координацию всей законотворческой работы. Работники этого управления взаимодействуют со всеми комитетами и комиссиями законодательного органа в части плановой подготовки законопроектов, организуют с ними вместе подготовку парламентских слушаний по отдельным проблемам правотворческой работы, проводят экспертизу законопроектов, в том числе лингвистическую, то есть проверку текста законопроекта с точки зрения языкознания и правил грамматики. В силу названных функций Правовое управление обеспечивается в автоматическом режиме всеми необходимыми информационно-технологическими средствами.
Управление информационно-технологического обеспечения Аппарата Государственной Думы организует функционирование и развитие компьютерной сети Государственной Думы, позволяющей депутатам и структурным подразделениям аппарата оперативно получать необходимую правовую и иную информацию.
Информатизация нормотворческого процесса в Думе включает следующие этапы:
-информационное обеспечение процесса разработки, подготовки и формирования текстов законопроектов и необходимыми к ним приложениями;
-автоматизированный контроль за соблюдением всех необходимых для прохождения документа условий;
-информационное обеспечение процесса обсуждения законопроекта до его рассмотрения на пленарном заседании;
-распространение текстов правовой и иной информации среди депутатов;
-информационное обеспечение работы пленарного заседания Думы, в том числе компьютерно-техническое;
-электронно-техническое и технологическое обеспечение пленарных заседаний и голосования;
-подготовка текста принятого закона для передачи его в Совет Федерации.
В аппарате Государственной Думы функционируют различные прикладные компьютерные программы и интеллектуальные информационные системы.
Например, для лингвистической работы с текстами законопроектов работают различные тезаурусы (вспомогательные лингвистические системы), различные словари терминов и определений, алфавитные указатели к важнейшим законам и др. В сетевом режиме все депутаты и ответственные работники Аппарата Государственной Думы РФ обеспечены различными базами данных, с помощью которых ведется непосредственная подготовка над законопроектами, электронные справочники, аналитические информационные системы («Планирование», «Статистика», «Законопроект», «Законодательство», «Регион», «Контроль» и др.).
Законотворческая практика постоянно выдвигает новые формы применения ЭВМ в законопроектной деятельности. К их числу относится компьютерный мониторинг (процедура слежения) законодательного процесса.
Компьютерный мониторинг применяется с целью получить оперативную информацию о состоянии и динамике всей массы законопроектов, о соблюдении установленных Конституцией РФ сроков выполнения тех или иных действий.
В базе системы находятся:
исходный вариант законопроекта, все остальные варианты вплоть до окончательного, этапы движения законопроекта во всех государственных органах;
сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта, а также о лицах и органах (министерство, комитет), давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложения.
Кроме того, в память ЭВМ введены некоторые иные параметры - контрольные сроки, результаты рассмотрения законопроекта в первом и втором чтениях, в Совете Федерации, а также информация о реализации Президентом РФ права вето.
Система выполняет следующие операции: ввод информации в базу данных, поиск и отбор информации о динамике законопроекта, ведение справочной информации.
В базе данных помещаются сведения об источнике опубликования и о месте хранения подлинника правового документа. Когда подлинник документа отличается от официально опубликованного текста или несет на себе важные дополнительные элементы, об этом сообщается в научно-вспомогательном комментарии либо путем подключения фотокопии подлинного текста.
Электронная система информационного обеспечения заседаний Государственной Думы использует для:
а) регистрации депутатов Государственной Думы;
б) записи депутатов на выступления, регистрации, внесения ими предложений и поправок;
в) подсчета голосов и определения результатов голосования.
В Комитете по регламенту и организации работы Государственной Думы создана группа, которая осуществляет контроль за использованием электронной системы (в частности, в ходе голосования). Группа контроля обязана до начала тайного голосования проверить исправность электронной системы. Результаты работы электронной системы оформляется протоколом.
Автоматическую обработку всех документов Госдумы обеспечивает электронная система документооборота (система управления электронным документооборотом), которая представляет собой совокупность программных устройств, с помощью которых организована процедура оборота документов в электронном виде.
Она обеспечивает:
- ввод правовых и иных текстов документов;
- поиск документов по различным реквизитам;
- обработку и распечатывание;
- доступ пользователей к документам;
- и т.д.
стема дает возможность пользователю создавать, хранить, обрабатывать и распространять документы в электронном и бумажном виде, контролировать исполнение поручений со стороны руководителей.

Информатизация деятельности Совета Федерации

Информационное обеспечение работы Совета Федерации возглавляет информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации.
Информационно-коммуникационной система (ИКС) Совета Федерации предназначена для обеспечения индивидуальной и коллективной деятельности депутатов и Аппарата Совета Федерации.
Она обеспечивает решение двух задач:
-централизованное информационное обеспечение Совета, его аппарата, а также внешних пользователей;
-информационное обслуживание конкретных комитетов, комиссий, депутатов, структурных подразделений Аппарата.
Cтруктура ИКС состоит из следующих элементов:
-информационно-справочный центр;
-информационно-коммуникационный центр;
-информационно-аналитический центр;
-ситуационный центр;
-автоматизированная информационная система документооборота и делопроизводства;
-информационные системы подразделений, установленные в комитетах и комиссиях;
-электронные офисы руководства и депутатов;
-мобильные информационные системы;
-систему технологического обеспечения заседаний Совета Федерации.
В основе ИКС находится совокупность самых различных баз правовой и иной социально-политической информации. Каталог информационных ресурсов Совета Федерации содержит 4 раздела:
а) нормативно-правовая информация;
б) экономическая информация;
в) общественно-политическая информация;
г) справочная информация.
Всего система информационных ресурсов объединяет более чем 150 баз данных.
Работники и специалисты Информационно-аналитического управления обеспечивают:
-справочно-аналитическое сопровождение законодательной работы комитетов и комиссий Совета Федерации;
-анализ принятых нормативных правовых текстов и прогнозирование возможных последствий их введения в действие;
-выработка предложений для законодателей;
-подготовка различных аналитических докладов, записок и других материалов по наиболее актуальным вопросам общественно-политической жизни.
Как правило, руководители информационных и аналитических подразделений возглавляют крупные специалисты в области информатики.
мер, информационно-аналитическое управление возглавлял до недавнего времени профессор Е.И.Орлов, известный специалист в области разработки и принятия управленческих решений.
Руководитель Аппарата Совета Федерации В.А.Никитов подготовил и опубликовал Словарь терминов и определений по информатике.
В предмет курса входит изучение проблем информатизации деятельности Администрации Президента РФ.
В соответствии с Конституцией РФ именно Президент РФ ставит окончательную точку перед выходом в свет закона.
Бывают случаи, когда он не ставит свою подпись и возвращает закон в Федеральное Собрание. Для того, чтобы преодолеть вето Президента, Государственной Думе необходимо вновь рассматривать закон на пленарном заседании и вновь принимать квалифицированным большинством голосов.
Одним словом, Президент РФ завершает законотворческий процесс, поэтому в Аппарате Администрации Президента предусмотрены структурные подразделения, которые участвуют в нормотворческой деятельности.
Например, Государственно-правовое управление, в обязанность которого входит подготовка заключений на принятые законы и другие нормативные правовые акты, в том числе на проекты Указов Президента РФ. Информационным обеспечением Администрации Президента РФ занимаются несколько структурных подразделений, которые по своему характеру аналогичны структурам Федерального Собрания.
Их объединяют общие функции по обеспечению информатизации:
-формирование информационных ресурсов;
-компьютеризация рабочих мест;
-наладка сетей передачи информации;
-использование высоких информационных технологий.
В ходе изучения курса студенты должны иметь представление о проблемах информационного обеспечения деятельности правотворческих органов и усвоить содержание деятельности информационной системы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.