Вопрос 45. Модели бюджетного федерализма

Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом (Hughes, Smith, 1991), которым на основании отличительных признаков – схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенностей исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношению ролей центральных и субнациональных властей – удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением стран с малой численностью населения – Ирландии, Люксембурга и Новой Зеландии, к четырем классификационным группам:

− 1 группа: три федеративных государства – Австралия, Канада и США и два унитарных государства – Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;

− 2 группа: страны Северной Европы – Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;

− 3 группа: западноевропейские федерации – Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;

− 4 группа: юг и запад Европы – Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

Поскольку главным критерием выделения типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).

Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных органов власти в решении социально-экономических задач, наивысшей степенью централизации управления, тотальным контролем территориальных бюджетов федеральным центром, максимально возможным ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства регионов через систему бюджетных трансфертов. Для стран с данной моделью межбюджетных отношений разграничение полномочий между уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождает необходимость финансирования территориальных программ за счет перераспределения сосредоточенных в федеральном бюджете денежных средств. Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов власти, способствующее сохранению единства государства.

К недостаткам этих моделей, прежде всего, следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев бюджетной системы на самостоятельной основе из-за отсутствия собственных источников доходов и возможности самостоятельного осуществления бюджетного процесса. Для децентрализованных моделей характерна приоритетность федерального налогово- бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует соблюдение общегосударственных интересов страны. Финансовая независимость и самостоятельность региональных властей подкрепляется здесь использованием "непересекающихся" налогов по принципу "один налог – один бюджет", предоставлением права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, отсутствием текущего контроля со стороны федерального центра за бюджетной деятельностью региональных органов власти, дистанцированием от проблемы горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, и, как следствие, отсутствием ответственности федерального центра по долгам региональных бюджетов. В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения.

Достоинством децентрализованных моделей является относительная независимость регионов от центра и минимизация перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе. К главным их недостаткам относят избыточную самостоятельность, которая может привести к нарушению единства государства вследствие укрепления позиций ряда региональных лидеров; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности и изоляции, высокую вероятность потери контроля центральной власти над бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти.

Децентрализованные конкурентные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности региональных властей. Они требуют высокого уровня развития национальной экономики, относительно небольшой территории и наличия более или менее равномерно развитых регионов. Концепция конкурентного бюджетного федерализма предполагает наличие в стране уникальной системы правил отношений между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес статичной системе распределения полномочий и налогообложения. Теория конкурентного бюджетного федерализма исходит из возможности формирования альтернативных конкурентных моделей развития регионов. При этом одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие – на использовании фактических разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. По мнению идеологов децентрализованного конкурентного бюджетного федерализма, вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.

Смешанные (кооперативные) модели представляют собой определенный симбиоз элементов централизованных и децентрализованных моделей2. Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных органов власти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. Для этих моделей межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов.

Кооперативные модели, ориентированные на бюджетное выравнивание региональных диспропорций (территориальную справедливость), подразумевают активное скоординированное сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного государства в осуществлении крупных социально-экономических программ. Они характеризуются централизованной политикой выравнивания диспропорций в развитии различных регионов при значительном участии центральных властей, широким привлечением региональных властей к перераспределению национального дохода, обеспечению макроэкономической стабильности, а также большей ролью регионов в распределении налоговых доходов, активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов.

Вопрос 56. http://referat.yabotanik.ru/jekonomika/analiz-regionalnoj-politiki-v-rf/28092/28035/page4.html

Вопрос 47. Программно-целевой метод. Этот метод направлен на решение сложных. проблем, связан с разработкой долгосрочных прогнозов социально-экономического развития страны и ее регионов. Он основан на формировании целей социально-экономического развития, их разделении на подцели все более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Рис. 5. Направления развития методологии разработки и реализации региональных программ

Логика программно-целевого метода выстраивается в такую последовательность: проблема —цель — ресурсы — организация — решение (реализация). В совокупности элементы приведенной последовательности решения проблемы представляют собой целевую комплексную программу. В соответствии с этой логикой направления развития методологии программно-целевых региональных решений можно представить в виде блок-схемы (рис.5).

Как видим, выявление путей решения проблемы связано с необходимостью анализа причин ее возникновения. В первую очередь выявляется наличие проблемной ситуации, то есть такого состояния объекта (явления), которое характеризуется определенной напряженностью, нарушением равновесия между отдельными его элементами или между объектом и внешней средой. Фрагмент элиминирования проблемной ситуации в обеспечении региона природным сырьем показан на рис. 6.

Наиболее ответственный и сложный этап —разработка целевой части программы. Для формирования целей используют аппарат теории графов, а именно: построение графов дерева целей. Такое название возникло потому, что процесс формирования целей напоминает собой перевернутое дерево. Ствол — это главная (генеральная) цель.

Рис. 6. Фрагмент элиминирования проблемной ситуации в обеспечении региона природным сырьем

Каждая ветвь, отходящая от ствола, — цель второго порядка. Ветвь, отходящая от главной ветви, — цель третьего порядка и т. д. Чем сложнее путь к достижению цели, тем раскидистее "крона". На конечных уровнях "дерева целей" даются исчерпывающие ответы на вопросы о том, кто, что и в какие сроки должен сделать, чтобы проблема была решена.

На следующем этапе определяются все виды ресурсов, необходимые для достижения целей. Эту стадию разработки программы называют ресурсной. Она отводится определению потребности в научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработках, в инвестициях и рабочей силе.

Необходимый этап разработки целевых комплексных программ — организационный. На первых порах в качестве ведущего выступает заказчик. Он, заказчик, выбирает (согласовывает) головного разработчика, который в свою очередь может привлечь соисполнителей. В результате их совместной деятельности формируется проект программы, а после всех согласований и экспертиз он, проект, становится программой.

Каждый из рассмотренных методов региональных исследований применяется при решении конкретных задач региональной политики. При рассмотрении путей их решения области применения методов будут конкретизированы.