Специальные гарантии местного самоуправления

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, установленные федеральными законами и актами представительных органов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать нормативные акты, которые содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, уставы и др.).

Специальные гарантии местного самоуправления могут быть разделены на подгруппы. Так, в зависимости от источника закрепления, специальные гарантии местного самоуправления делятся на конституционные и иные.

К конституционным гарантиям местного самоуправления относятся:

право на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ);

решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке (ст.ст. 12, 46, 133 Конституции РФ);

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);

право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ);

запрет на ограничение прав органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

На специальные (юридические) гарантии местного самоуправления обращает внимание Конституционный Суд РФ в ряде своих решений. К таковым, например, можно отнести:

применение к органам управления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона^[100];

возможность урегулирования отношения федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон^[101];

право органов местного самоуправления самостоятельно применять федеральные правовые акты в случае, когда субъекты федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону^[102];

право муниципального образования самостоятельно решать вопрос о стоимости выкупаемого арендаторами имущества^[103];

обязанность регионального законодателя в целях надлежащего обеспечения правового статуса муниципальных образований определять порядок их образования, упразднения и других изменений в системе^[104].

Иные специальные гарантии местного самоуправления более детально закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В зависимости от целевого назначения, специальные гарантии местного самоуправления могут быть разделены на три подгруппы:

1) гарантии, направленные на организационную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

2) гарантии, направленные на материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

3) гарантии, направленные на защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Рассмотрим указанные группы подробнее.

Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.

Специальными гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как звенья единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах). Развивая конституционные положения, Закон № 131-ФЗ устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности;

организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований. Закон запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом[105];

собственная компетенция органов местного самоуправления, которой они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач. Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления;

право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции;

учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ).

К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления следует отнести и контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления, который имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно в порядке и с соблюдением особой процедуры, установленные в базовом законе № 131-ФЗ.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов федерации.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления. Следовательно, важнейшей гарантией самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Специальные гарантии финансово-экономической самостоятельности местного управления выражаются в том, что:

органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8 Конституции РФ). Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет[106];

органы местного самоуправления вправе, в соответствии с законом, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;

соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации[107];

муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и уставом муниципального образования, организовывать лотереи, получать и выдавать кредиты.

Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений. Особую роль в системе специальных гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий, в частности, соответствующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно неисполнение решения соответствующего суда может являться основанием для рассмотрения соответствующим органом государственной власти вопроса о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Вместе с тем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не закрепляют право органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав. Однако защита прав местного самоуправления в Конституционном Суде РФ возможна, когда граждане обращаются с жалобами в Конституционный Суд РФ о нарушении их конституционных прав на местное самоуправление в случае, если их права нарушены законом. Возможно обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения прав местного самоуправления теми органами и должностными лицами, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами (ст. 125 Конституции Российской Федерации).

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Как правило, в таких обращениях, поднимаются вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социально-экономических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура РФ. Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции РФ. На него возложено проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов федерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового акта Конституции РФ или федеральному закону Министерство юстиции РФ представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти. Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Правовая защита местного самоуправления в целом гарантируется деятельностью государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.