История монополизма и антимонопольного регулирования в России в дореволюционный и советский периоды. Источники конкурентного законодательства в России в постсоветский период

Первый этап развития организационной и правовой системы регулирования конкурентных экономических отношений в постсоветской России приходится, как уже отмечалось, на конец 80-х – начало 90-х гг. Предпринимаются первые шаги, направленные на перестройку экономических отношений, диверсификацию форм собственности, создание рыночных структур, демонополизацию и развитие конкурентной среды.

В начале перестройки (1985) вопросы антимонопольной политики и формирования конкурентных отношений не были включены в стратегию экономических реформ.

Первые законы, которые можно отнести к регулированию конкурентных отношений – законодательные акты, способствовавшие развитию экономических отношений и конкуренции, в том числе через переход на хозрасчет государственных предприятий, а также через открытие возможностей для частной коммерческой инициативы. Закон СССР от 30 июня 1987 г. № 7824-ХI «О государственном предприятии (объединении)» регламентировал новые формы хозяйственного расчета, которые, в свою очередь, стимулировали освоение гибких форм арендных отношений, а Закон СССР от 19 ноября 1986 г. «Об индивидуальной трудовой деятельности» снимал ограничения на занятия народно-художественным промыслом, ремесленничеством, кустарничеством, извозом, ремонтом и т.д. Эти законы в целом разрушали государственную монополию на осуществление экономической деятельности, поскольку вводились и новые ее формы, создавались условия для индивидуальной трудовой деятельности, для частной кооперации.

Первые меры антимонопольного характера, направленные на демонополизацию государственного хозяйственного сектора, относятся к началу 90-х гг.

Попытка разработки антимонопольного закона и программы демонополизации советской экономики была обозначена постановлениями Совета министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства» и от 8 августа 1990 г. № 790 «О мерах по созданию и развитию малых предприятий».Эти документы предусматривали широкий комплекс мер по изменению существующих монопольных структур, демонополизации в сфере управления и планирования, по развитию конкуренции в промышленности, снабжении, торговле и других сферах экономики.

Предполагалось создать Антимонопольный комитет СССР. Но на союзном уровне этот орган так и не был создан. Первый отечественный антимонопольный орган появился на уровне РСФСР - Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.

Логическим завершением первого этапа стало принятие Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон о конкуренции 1991 г.), который:

- определил основные положения государственной конкурентной, в том числе антимонопольной, политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарных рынках, формы недобросовестной конкуренции, а также пределы допустимой экономической концентрации производства и сбыта.

- определял полномочия Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, совершенствовал правовую базу его деятельности.

Закон о конкуренции 1991 г., не распространялся на некоторые сферы хозяйственных отношений:

- на отношения, регулируемые нормами правовой охраны изобретений, промышленных образцов, товарных знаков и авторских прав, за исключением тех случаев, когда соответствующие права умышленно используются их обладателями в целях ограничения конкуренции.

- отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках финансовых услуг, включая услуги на рынках ценных бумаг.

Сфера действия данного Закона была ограничена областью товарных рынков. Статья 2 Закона устанавливала, что отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках финансовых услуг, включая услуги на рынках ценных бумаг, регулируются другими законодательными актами РСФСР.

В соответствии с данным положением до 1999 г. антимонопольное регулирование и в целом регламентация вопросов конкуренции и монополии на рынках финансовых услуг осуществлялась посредством внесения соответствующих положений в отраслевое законодательство, регулирующее отдельные сферы финансовых рынков, финансовых услуг, финансовой деятельности. Поэтому после принятия Закона о конкуренции 1991 г. первые шаги по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию в сфере финансовых услуг российскому законодателю и за ним практикам еще только предстояло сделать. В одной из сфер финансовых услуг такие шаги были сделаны довольно быстро, имеется ввиду сфера страховых услуг. Так, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в РФ» уже в своей первой редакции устанавливал конкурентные положения для регулирования рынка страхования. Согласно ст. 31 этого Закона предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в соответствии с антимонопольным законодательством РФ.

В 1992 г. принимается еще один закон, игравший поначалу важную роль в реализации конкурентной политики, – Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей». Полномочия по реализации государственной политики в области защиты прав потребителей были переданы антимонопольному органу России. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 августа 1992 г. № 915 «О Государственном комитете РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур является центральным органом исполнительной власти РФ в проведении государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей. Министерствам и ведомствам РФ было вменено в обязанность в трехмесячный срок по согласованию с Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур представить на утверждение Правительства РФ отраслевые программы демонополизации.

Таким образом, на первом этапе формирования системы правового регулирования конкуренции и монополии происходит развитие законодательных механизмов регулирования конкурентных отношений.

Первый этап характеризуется также становлением еще одного из направлений правового регулирования конкуренции и монополии – регулирования сфер естественных монополий. В 1992 г. был поставлен вопрос о введении ценового регулирования деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 августа 1992 г. № 576 «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию предприятий монополистов в 1992–1993 годах» государственное регулирование цен осуществлялось следующими способами:

- установление абсолютного верхнего предела (так называемая лимитная цена);

- установление предельного размера рентабельности (процентный лимит);

- установление предельных коэффицентов изменения цен;

- предварительное декларирование повышения свободных цен.

Попытки введения ценового регулирования продукции предприятий проблем не решили. Практика показала непригодность такого ценового регулирования – оно стимулировало рост издержек предприятий и сводило на нет их заинтересованность в развитии конкурентноспособности, подрывало базу налогообложения. Поэтому после окончания срока действия данного постановления в 1994 г. его действие не было возобновлено.

На первом этапе также изменяются уголовные антимонопольные механизмы вернулись в отечественное антимонопольное право после долгого перерыва, наступившего в 1932 г. Закон РФ от 1 июля 1993 г. № 5304-I ввел в УК РСФСР 1960 г. ст. 154.3, устанавливающую ответственность за незаконное повышение или поддержание цен. Данная статья устанавливала ответственность, в частности, за незаконное повышение или поддержание цен, совершенное в результате монополистической деятельности путем создания препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам, либо изъятия товаров из обращения, либо сдерживания их от реализации, либо другого устранения от потребителей.

На первом этапе также начинается процесс изменения и развития законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за различные нарушения законодательства в сфере конкуренции и монополии, который потом будет продолжаться на последующих этапах развития конкурентной политики и права.

В 1993 г. наступает следующий, второй этап формирования современной системы правового регулирования конкуренции и монополии в России. Он связан с принятием Конституции 1993 г. На этом этапе происходит формирование конституционных основ конкурентного законодательства. Новая Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). При этом понятие «поддержка конкуренции» трактуется в Конституции в соответствии с Законом о конкуренции 1991 г. достаточно широко: как определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Конституционная норма, гарантирующая единство экономического пространства и поддержку конкуренции, получила свое развитие в ч. 2 ст. 34 Конституции России, в соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Статья 74 закрепила, что 1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Таким образом, российская Конституция закрепила публично-правовые начала в регулировании конкуренции, заложила правовой фундамент для формирования цивилизованного рынка.

Третий этап формирования и развития системы правового регулирования конкурентных отношений связан с разработкой и принятием в 1994 г. первой части Гражданского кодекса России. Согласно п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Такое установление пределов осуществления гражданских прав согласуется с положением ч. 3 ст. 17 Конституции России о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Третий этап связан также с внесением назревших изменений в Закон о конкуренции 1991 г. В первой редакции этот Закон просуществовал до 30 мая 1995 г. Таким образом, изменение Закона о конкуренции 1991 г. пришлось на период после принятия новой Конституции и первой части Гражданского кодекса России, которые создавали уже новую правовую основу для развития и регулирования экономической деятельности. Новая редакция Закона (1995 г.) сохранила прежнюю концепцию, хотя изменениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи.

Следующий, четвертый этап характеризуется развитием нескольких направлений такого регулирования:

- формированием законодательства о естественных монополиях;

- правовым оформлением политики демонополизации;

- созданием специального законодательства, развивающего правила добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота (разработка и принятие Закона о рекламе).

К 1995 г. был разработан и принят первый российский закон, регулирующий деятельность субъектов естественных монополий, в том числе регулирование тарифов и цен на товары, услуги, работы субъектов естественных монополий, – ФЗ от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Этот Закон стал базовым актом регулирования в данной области.

Наряду с Законом о естественных монополиях правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется также на базе ряда специальных законов, регулирующих отдельные сферы естественных монополий, например, на основе ФЗ от 14 апреля 1995 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию». На этом этапе были приняты также и другие федеральные законы в области регулирования деятельности субъектов естественных монополий: ФЗ от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» (в дальнейшем замененный новым ФЗ от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»), от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте» (замененный впоследствии ФЗ от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ») и др.

На этом же этапе в процессе развития правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий, были созданы организационно-структурные условия для реализации законодательства о естественных монополиях. С этой целью на основании указов Президента РФ в 1996 г. начали работать федеральные службы по регулированию естественных монополий в области электроэнергетики, связи и транспорта. Закон о естественных монополиях и последующие указы не только устанавливали основные полномочия этих органов, но и определяли правовые механизмы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

Важным направлением развития системы правового регулирования конкуренции и монополии стало на этом этапе правовое оформление политики демонополизации.

В марте 1994 г. было принято постановление Правительства РФ № 191 «О государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках РФ (основные положения и первоочередные меры)». Необходимость такой программы была особенно очевидна на этапе перехода экономики от административно-командных методов управления к рыночным, экономическим. Результаты государственной программы свидетельствуют об устойчивой в целом тенденции роста числа хозяйствующих субъектов, многие из которых еще в 1994 г. занимали доминирующее положение на соответствующих товарных рынках. Как полагают ученые, в этот период были «практически исчерпаны возможности такого широко использовавшегося способа демонополизации, как разделение (выделение) хозяйствующих субъектов». Поэтому в дальнейшем, в соответствии «с новыми экономическими условиями, сложившимися по окончании массовой приватизации, механизмы демонополизации», которые применялись ранее, «претерпевают существенные изменения». Главный упор в политике демонополизации с этого времени «делается на стабилизацию экономики, оживление инвестиционной активности, привлечение импорта».

На этом этапе было разработано и принято специальное законодательство, регламентирующее рекламную деятельность, – область хозяйственной деятельности, неразрывно связанную с конкуренцией, а на практике, нередко, к сожалению, и с недобросовестной конкуренцией. Для защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести им вред, в июле 1995 г. был принят ФЗ «О рекламе». Закон о рекламе урегулировал особые правоотношения субъектов рекламной деятельности, «имея ввиду обеспечение сбалансированности их интересов с интересами государства, общества и отдельных потребителей»; в 2006 г. данный закон был заменен новым Законом о рекламе.

Кроме того, на данном этапе продолжало развиваться и конкурентное законодательство по отдельным видам финансовых услуг. В 1996 г. ФЗ от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Нормы конкурентного характера были установлены также в принятом ФЗ от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

Следует также отметить, что в 1996 г. в России принимается новый Уголовный кодекс, вступивший в силу с 1 января 1997 г. Уже в первоначальной редакции этот Кодекс содержал статью, предусматривающую уголовную ответственность за монополистические действия и ограничение конкуренции. Согласно первоначальной редакции ст. 178 устанавливалась уголовная ответственность за монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен. Впоследствии эта статья подвергалась некоторым изменениям. Новый Уголовный кодекс, действующий и поныне, содержит и некоторые другие статьи, соотносимые с нарушениями законодательства в области конкуренции и монополии, например, ст. 169, устанавливающую уголовную ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности.

Пятый этап связан с отменой монополии внешней торговли, либерализацией экспортно-импортной деятельности, которые потребовали обеспечения интересов российских товаропроизводителей в условиях конкуренции с импортерами. В апреле 1998 г. вступил в силу ФЗ от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами». Ранее в рассматриваемой области внешнеторговой деятельностью было закреплено только одно общее положение о защите отечественных экономических интересов – в ФЗ от 13 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Закон 1998 г. одной из основных целей определил «защиту отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от неблагоприятной экономической конкуренции». В дальнейшем во многом положения ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» были заменены нормами ФЗ от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». Принятие данного Закона было связано, в частности, со стремлением России вступить в ВТО (Всемирная торговая организация), подготовкой к этому вступлению и приведением с этой целью своего законодательства о защитных мерах по отношению к иностранным конкурентам в соответствие с требованиями указанной организации. Такое соответствие и было достигнуто с принятием данного Закона.

Шестой этап связан с разработкой и формированием комплексных механизмов и специального законодательства по защите конкуренции на рынках финансовых услуг. Как отмечалось ранее, Закон о конкуренции 1991 г. не распространялся на сферу финансовых услуг. Первые антимонопольные нормы появились в страховом законе, затем в банковском и др. К 1999 г. был разработан, принят, и в июне 1999 г. подписан Президентом РФ ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Основной целью этого Закона являлось обеспечение конкуренции на рынках финансовых услуг, достижение сбалансированности и устойчивости его развития и наиболее полное удовлетворение интересов потребителей.

Конкурентное законодательство активно развивается и дальше. После 1999 г. был принят ряд важных законов, направленных на качественное развитие конкурентного законодательства. Новый прорыв в развитии конкурентного законодательства пришелся на период 2005–2007 гг., когда были обновлены и усовершенствованы сразу несколько направлений конкурентного регулирования. В этот период принимаются ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который по сути создал принципиально новую, конкурентную, прозрачную систему размещения государственных и муниципальных заказов и ввел эффективный институт административно-юрисдикционного или квазисудебного контроля за законностью процедур размещения таких заказов; ФЗ от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», который уточнил понятийный аппарат рекламного законодательства, усовершенствовал и обновил его институты и механизмы, а также ФЗ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», устранивший дуализм конкурентного законодательства: с вступлением в силу этого Закона конкурентное регулирование и антимонопольный контроль как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг, стал осуществляться на основе единого конкурентного закона – ФЗ «О защите конкуренции». При этом данный Закон предусмотрел и установил специфику регулирования конкурентных отношений на рынках финансовых услуг. С вступлением в силу Закона о защите конкуренции ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» утратил силу. Практически утратил силу и Закон о конкуренции 1991 г., за исключением положений об аффилированных лицах. Закон о защите конкуренции, кроме того, ввел ряд других новелл, в том числе уточнил понятийный аппарат антимонопольного законодательства, внес ряд изменений в определение доминирования хозяйствующих субъектов, ввел институт контроля государственной и муниципальной помощи и другие изменения.

Существенным обновлениям подвергся и Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Была ужесточена ответственность за нарушения антимонопольного законодательства, введены новые составы за нарушения антимонопольного законодательства. В 2007 г. также был внесен целый ряд поправок в законодательство о размещении заказов, в том числе направленных на развитие добросовестной конкуренции в процессе организации и проведения процедур размещения заказов. Наконец, важным для правового регулирования отношений в сфере интеллектуальной собственности и противодействия недобросовестной конкуренции в данной сфере стало принятие и вступление в силу с 1 января 2008 г. части четвертой Гражданского кодекса РФ, кодифицировавшей правовые вопросы правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности. Такие нормативные правовые акты, как Закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3520-I «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», «Патентный закон РФ» от 23 сентября 1992 г. № 3517-I, Закон РФ от 9 июля 1993 г. № 5351-I «Об авторском праве и смежных правах», Положение о фирме, утвержденное постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза ССР от 22 июня 1927 г. «О введении в действие положения о фирме» и ряд других законов и актов, регламентировавшие прежде вопросы интеллектуальной собственности, утратили силу в соответствии с ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса РФ». Отдельные прежние акты и нормы актов в сфере интеллектуальной собственности действуют согласно Закону о введении в действие части четвертой ГК РФ ограниченно.

Эволюция антимонопольного органа:

В июле 1991 г. практически одновременно с принятием упомянутого закона был создан Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, позже - Государственный антимонопольный комитет,

1998 году комитет преобразован в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, в 2003 г. - министерство преобразовано в Федеральную антимонопольную службу РФ (ФАС России). Компетенция указанных антимонопольных органов напрямую определялись Законом РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".