Происхождение, сущность, признаки и функции государства

Государство есть завоевание человеческой цивилизации, показатель ее зрелости. С этих позиций понятна общезначимая для всех граждан и властных структур проблема укрепления государства как социальной ценности, его авторитета внутри страны и на мировой арене.

Сущность государства - это государственная (политическая) власть. Государство по своей сущности является политическим властным суверенным институтом (организацией). К какому бы типу или какой исторической эпохи государству ни обратиться - мы всегда будем иметь дело с властной, властвующей организацией.

Любые варианты монархии или республики - это внешнее оформление властной сущности государства. Унитаризм или федерация - это внешнее оформление государственной власти. Демократический, авторитарный или тоталитарный государственные режимы - это наглядные способы проявления свойств сущности государства.

В отечественной юридической литературе нередко высказывается мысль, согласно которой в государстве необходимо выделять несколько сущностей. И при этом называются общечеловеческая сущность, общесоциальная сущность, классовая сущность. Теоретические корни такой позиции восходят к идее Маркса о классовой природе государства, которое, с одной стороны, выполняет так называемые общие дела, а с другой - реализует, прежде всего, интересы господствующего класса.

Выработанные политической мыслью многочисленные понятия и определения государства позволяют сделать следующие методологически значимые выводы:

1) государство - это продукт жизнедеятельности общества в целом (здесь не касаемся чисто теологических доктрин);

2) государство существует не в любом обществе, но только в том, в котором есть развитая и противоречивая структура на всех уровнях (экономика, собственность, формы сознания, личность, социальные классы, социальные группы и др.);

3) общество, в котором есть государство, - это государственно-организованное общество; для такого общества государство - это форма его существования;

4) на теоретическом, познавательном уровне государство и общество не совпадают друг с другом;

5) при любом определении государства речь идет и об определенных властных институтах, государственном аппарате, системе властных государственных органов, в деятельности которых заняты специфические социальные группы;

6) развитые, сложные, противоречивые объективные потребности общества в государстве определяют и само назначение, функции, цели, задачи, деятельность государства; при этом теоретически несущественно, о чем идет речь - достижение "лучшей жизни", "общей пользы", "общего блага" или же самоорганизации, самоуправления общества с помощью государства.

Данные выводы позволяют сформулировать такое определение государства: государство - это организация политической суверенной власти, осуществляющая управление экономическими, социальными, политическими, духовными процессами жизни общества.

Традиционно в литературе чаще всего выделяют следующие признаки государства - публичная власть, административно-территориальная организация населения, суверенитет, наличие силовых структур, монопольное право на законодательную деятельность и др. Эти признаки нередко включаются и в содержание самих понятий или определений государства.

Кроме названных признаков в теории выделяют формальные атрибуты, символику государства. К последним относят герб, флаг, гимн, столицу. Как показывает историческая практика многих государств, в том числе и российского государства, атрибутика подвижна, изменчива. Это происходит в силу различных причин и обстоятельств - мировоззренческих, идеологических, политических, религиозных, национальных, военных и др. Атрибуты, символика, конечно же, помогают полнее, тоньше осмыслить государство, его намерения, предпочтения; помогают выстроить развернутый образ государства в целом.

К числу функций, вытекающих из природы всякого общества, относятся все те основные направления деятельности государства, которые имеют своей целью обеспечение и поддержание естественных условий жизни общества. Это - общесоциальные (в противоположность преимущественно классовым) функции государства. Содержание их составляет деятельность государства, направленная на взвешенное, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, внедрение в производство новых, безотходных технологий и пр. Заметим, что реализация функций государства осуществляется в процессе непосредственного государственного управления.

Имеются различные основания классификации функций государства. Однако наиболее распространенными и широко признанными среди них являются такие критерии, в соответствии с которыми функции любого государства подразделяются на внутренние и внешние - в зависимости от направленности решаемых государством целей и задач, а также - на основные и неосновные - в зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства.

Внутренние функции государства представляют собой основные направления разнообразной внутренней деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. Задачи эти сколь многочисленны, столь и разнообразны. Они затрагивают практически все сферы жизни общества и самого государства: экономическую, социальную, политическую, духовную, финансовую и др. Кроме этого государство зачастую решает задачи, далеко выходящие за пределы одной, отдельно взятой сферы, охватывающие две и более сфер.

В силу этого при определении перечня внутренних функций государства в научной и учебной литературе нередко их не только напрямую связывают с различными сферами жизни общества, но и полностью отождествляют с ними. Таковой была, например, позиция ряда авторов, классифицировавших функции государства на функции политической охраны строя (политическая функция), а также на экономическую, социальную и идеологическую функции.

В настоящее время при рассмотрении функций государства также допускается иногда их отождествление со сферами жизни общества. Но оно имеет, как правило, не полный, а частичный характер. Дело заключается в том, что при классификации функций и выделении их из общей системы основных направлений деятельности государства наряду с такими функциями, как экономическая, социальная, политическая и другие, полностью совпадающими со сферами жизни общества, рассматриваются также и такие, которые не совпадают с ними.

Среди них, например, называются в различных источниках такие внутренние функции, как установление и охрана правопорядка в обществе; охрана права собственности, прав и свобод граждан; функция оказания социальных услуг; функция обеспечения народовластия; культурно-воспитательная; природоохранительная (экологическая); функция финансового контроля; другие функции. Перечень данных и иных, подобных им, направлений деятельности государства в большей степени соответствует сложившемуся в научной литературе представлению о его внутренних функциях, нежели полное или частичное отождествление функции государства с основными сферами жизни общества.

Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач.

Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режима и типов государств, от этапов развития одного и того же государства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств.

Глазунова, 2002: Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, ибо процесс государственного управления есть реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата.

На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. С появлением в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируются государство, государственный аппарат.

Функции государства — это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направления их деятельности или, иными словами, государственная политика — внутренняя и внешняя.

Среди функций государства целесообразно выделить прежде всего те, которые выражают его сущность во все времена, у всех народов. Ради этих видов деятельности люди и создали государство, аппарат управления и согласились поддерживать его материально, морально, обеспечивать ресурсами, выполнять его установления. Через эти функции государство выполняет свое главное предназначение — удовлетворять насущные потребности и интересы людей.

Потребности (от слав, потреба, треба — нужда, необходимость) категория, фиксирующая свойства, присущие людям: объективная нуждаемость во внешних и внутренних условиях, средствах для поддержания жизни, требующая удовлетворения.

Если принять за основу типологию потребностей, предложенную А.Маслоу, то можно различать пять уровней в иерархии потребностей.

На самом нижнем (первом) уровне — физиологические: в пище, жилище и т.д., что сегодня условно определяется как потребительская корзина. Задача государства — помочь человеку ее наполнить. Разумеется, сила и авторитет государства находятся в прямой зависимости от объема и содержания потребительской корзины, равно как и от степени удовлетворения более высокого уровня потребностей.

Следующий (второй) уровень в иерархии потребностей — необходимость безопасности (физической, социальной, экологической, психологической), связанной с уверенностью в наличии контроля за происходящими событиями.

Третий уровень — потребность в общении. Человек — существо социальное, он может жить и развиваться только среди себе подобных, а государство должно помочь каждому человеку, гражданину адаптироваться в обществе, усвоить культуру, традиции, нормы общежития, найти свое место, т.е. обеспечить условия для социализации личности.

Четвертый уровень — потребность в самоутверждении. Человек не просто ищет общения, а стремится к духовно близким людям, единомышленникам, любимым, чтобы рядом и вместе с ними утвердиться как личность. Идентификация с каким-либо социальным (политическим, религиозным и т.п.) сообществом помогает человеку снять психологическое напряжение от чувства неопределенности в житейских ситуациях, дает ощущение уверенности в себе и эмоционального подъема от принадлежности к активной группе единомышленников (чувство локтя).

Пятый уровень — потребность человека в творческой самореализации, чтобы весь имеющийся потенциал, способности человека были востребованы и реализованы.

Считается, что на каждом уровне поведение человека обусловлено потребностями данного уровня. Будучи удовлетворенными, они уступают место потребностям следующего уровня, рождают новые интересы. Интересы — это потребности, ожидания, надежды, адресованные какому-либо социальному институту, учреждению, способному их удовлетворить.

К сущностным (базовым) функциям государства относятся:

• Обеспечение (охрана) целостности и стабильности общества, его территории.

• Создание и обеспечение правовой системы как совокупности взаимосвязанных, согласованных и взаимодействующих юридических средств, с помощью которых регулируются общественные отношения.

• Создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятельности.

• Охрана правозаконности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина.

• Координация (согласование) потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии.

" • Обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе.

На рис. 5.1схематически приводятся основные функции государства и государственного управления.

Рис. 5.1. Базовые функции государства

Другой вид функций государства составляют те, которые обусловлены конкретно-временными условиями, обстоятельствами. Принимая вызов времени, государство вынуждено брать на себя дополнительные, новые задачи, виды деятельности, что Увеличивает нагрузку, напряжение на госаппарат, но что необходимо для сохранения стабильности и развития общества в изменившихся условиях.

Распад СССР, провозглашение независимости России означали для общества новый — переходный — период его жизнедеятельности.

Переходным периодом принято называть время, в течение Которого преодолевается дистанция от исходного качественного ^с°стояния общества к его новому качественному состоянию1.

Точка отсчета переходного периода — наличие кризиса общественно-политической системы, условие и показатель его окончания — стабилизация экономики, политических структур, тенденция к снижению всех негативных общественных явлений, связанных с уровнем материального обеспечения людей, продолжительностью жизни, детской рождаемостью, смертностью, преступностью и т.д.

В новых условиях у государства появляются новые проблемы и функции. В самом общем виде их можно определить так:

1. Завершение формирования государственности РФ со всеми необходимыми атрибутами (границы, гражданство, законы, финансы, деньги и т.д.).

2. Создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становления современной рыночной экономики.

3. Развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый и надежный демократизм общества и государства, формирование новой политической системы.

4. Создание социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих конституционно провозглашенный комплекс прав, свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту среды обитания и т.д.

Переход к рыночной экономике, либерализация и развитие рыночных отношений породили в сознании и практике правящей элиты первой «волны» переходного периода абсолютизацию стихийной саморегуляции рынка и, как следствие, негативное отношение к управлению, попыткам свести к минимуму объем государственного воздействия в экономической и социальной сферах. Жизнь не подтвердила справедливость такой установки. Разгосударствление, приватизация, акционирование, появление частной собственности, местное самоуправление — эти и другие общественные явления, свидетельствующие о начавшейся либерализации экономики, демократизации отношений, проявляются не сами по себе, не стихийно, они требуют государственной регуляции, поддержки, защиты, контроля. Роль государства как основного субъекта управления сохраняется.

В то же время многие трудности переходного периода вызваны слабой проработанностью правовых актов управления и недостаточной подготовленностью системы исполнительной власти для решения новых социальных задач на основе новых подходов. Дальнейшее продвижение общества от централизованной экономики к рыночной, от авторитарного режима к демократии требует от аппарата управления уже в ближайшее время решения непростых задач, выполнения дополнительных функций, таких как:

• найти и обеспечить баланс в отношениях с монополиями, частными фирмами, предпринимателями, общественными организациями, гражданами;

• законодательно обеспечить статус всех органов исполнительной власти как целостной системы управления в масштабах всей Федерации;

• законодательно урегулировать и обеспечить единый, в рамках всей страны публично-правовой институт государственной службы;

• наладить систему государственно-правового и гражданского контроля за реализацией Конституции РФ, прав граждан, обеспечить ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушение законодательства.

Среди функций и задач государства целесообразно выделить еще один их вид — дополнительно взятые государством обязательства и как следствие связанную с ними деятельность по компенсации социальных дефицитов и экономического дисбаланса в обществе.

В числе факторов, порождающих и расширенно воспроизводящих социальную напряженность, уже в первые годы перестройки проявился фактор политической нестабильности. Экономические и социальные проблемы приобрели в сознании людей ярко выраженную политическую направленность. Недовольство людей растущей стоимостью жизни трансформировалось в негативное отношение к существующим структурам власти. Разрешение и устранение конфликтов, нахождение компромисса в каждой конкретной ситуации стало важнейшим императивом государственной власти и во многом обусловило появление современней парадигмы развития Российского государства как социального.

Современное государство демократического типа берет на себя ответственность за социальное благополучие, консолидацию общества, развитие в нем человеческого потенциала, обеспечение равных стартовых возможностей всем гражданам для осуществления их экономических, политических, социальных, духовных интересов. Безусловно, что сильная социальная политика вполне соотносится с базовой целью государства — достижением равновесия, стабильности, целостности и динамизма общественного развития.

Уместно задаться вопросом: не приведет ли расширение государственной компетенции далеко за пределы базовых функций к «перенапряжению» государства? Может быть, растущие государственные расходы, увеличение управленческих задач чреваты риском для самого государства? Справится ли государственный аппарат, не зайдем ли в тупик, не создаст ли вместо «всеобщего благоденствия» состояние неуправляемости общества?

Очевидно, что социальное управление (ориентированное на общее благо) не может осуществляться государством автономно. Необходимо осмыслить, оценить материальные возможности и пределы государственного воздействия, найти способы «мягкого разгосударствления» многих сфер жизни, осознать роль, определить реальные возможности общественного потенциала, найти способы снижения планки требований, завышенных надежд общества, адресуемых государству.

Речь идет о модернизации административной системы, трансформации ее в политико-административную.

Напомним, что в понятии «политика» переплетаются два аспекта: аспект власти и аспект компромисса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому, согласованному распределению благ и ценностей методами альтернативного выбора, убеждения, согласования (компромисс). Задачей политической системы является выделение из всего комплекса общественных отношений тех проблем, которые требуют принятия обязательных решений. Политическая система охватывает государство и общество в их взаимодействии при проработке проблем на этапе политического процесса. Общество (политические партии, группы интересов, другие институты политического опосредования, а также граждане) участвует в рамках процесса формирования политической воли (ввод факторов), на государство (парламент, правительство, администрации и суды) возлагается задача нахождения решений (результат).

Политико-административная система реализует задачу управления экономической и социально-культурной сферами. Для этого она получает (ввод факторов) необходимые финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности и легитимные политические решения (требования), которые предстоит осуществить.

Понятие политико-административной системы указывает на сужение круга лиц, задействованных в процессе принятия решений: политика и администрация обозначают двух действующих субъектов. Задача парламента — обеспечить легитимацию Для принимаемых управленческих решений (политика), правительство и администрация отвечают за разработку и принятие обязательных решений (администрация).

Идеальное распределение ролей между субъектами политико-административной системы, другими словами, модель законодательного управления программами можно представить следующим образом: избранный народом парламент формулирует законы, необходимые для осуществления общественной деятельности, направленной на разрешение проблем, и для законной, имеющей обязательную силу, реализации предвыборной президентской и правительственной программы (законодательная власть); эти законы правительство реализует в виде политических решений, которые исполняются администрацией, т.е. исполнительной властью (рис. 5.2).

Рис. 5.2. Модель законодательного управления программами

Сегодня приходится видеть ограниченные возможности политико-административной системы в поиске адекватных решений актуальных проблем. Объясняется это по-разному. Одни критикуют слабую позицию правительства как «собственно инициативного центра», подчеркивают, что у правительства и администрации все больше работы, но все меньше возможности определять развитие. С этой точки зрения представляется необходимым усилить политическое руководство правительства за счет сбалансирования (уточнения, разделения) полномочий между президентом и правительством, а также за счет сокращения влияния на правительство господствующих общественных интересов и концентрации государственных функций на исполнении действительно государственных задач. Концепция улучшения активной политики правительства направлена на повышение управленческого потенциала за счет сокращения сферы ее деятельности, дальнейшей разработки методов планирования, реформирования организации политического руководства и руководства кадрами государственной службы.

В обществе существует и другая точка зрения — в пользу усиления президентского политического руководства и его расширенного контроля за деятельностью правительства. Эту точку зрения оправдывают, исходя из того, что окончательное решение проблем невозможно, а в переходный период реализуема лишь стратегия некоординированных «маленьких шагов», которая должна быть ориентирована на имеющиеся средства и расклад сил в обществе в каждой конкретной ситуации. Такой подход оставляет правительству возможность проводить политику инкрементализма — малых изменений методом «как-нибудь управимся». Оценку возможностей такой политики люди уже слышали: «Хотели, как лучше, а вышло, как всегда».