Финансирование сферы культуры

Бюджетное финансирование. Государство осуществляет прямое финансирование сферы культуры, преследуя цели сохранения существующего комплекса государственных и муниципальных учреждений культуры, обеспечения их доступности для населения, сохранения и воспроизводства творческих профессиональных сообществ, прежде всего в области исполнительского искусства и кинематографии, обеспечения сохранности и дальнейшего формирования архивного, библиотечного, музейного фондов России, сохранения различных форм народного творчества, поддержки некоммерческих изданий учебной, детской литературы, книг по искусству, периодических изданий, государственных и муниципальных телерадиокомпаний.

Функциональная классификация бюджетных расходов, принятая в нашей стране, различает два направления бюджетных расходов: "Культура и искусство" и " Средства массовой информации". Расходы на культуру и искусство включают расходы на поддержку художественного творчества, сохранение культурного наследия, деятельность культурно-досуговых учреждений и кинематограф. Они составили 0,4% ВВП в 2000 г. Затраты на поддержку средств массовой информации – 0,1 % ВВП. Совокупные бюджетные расходы на сферу культуры составили, таким образом, 0,5 % ВВП. Следует отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой доля государственных расходов на сферу культуры в ВВП выше в полтора-два раза.

Большинство массовых учреждений культуры находится в муниципальной собственности и финансируется из местных бюджетов. Музеи, организации исполнительских искусств, крупные библиотеки находятся в ведении региональных органов власти и финансируются из бюджетов субъектов Российской Федерации. В федеральном ведении находятся 124 учреждения культуры, получающие ассигнования из федерального бюджета. Помимо того, из федерального бюджета финансируются культурные проекты, включенные в Федеральную программу сохранения и развития культуры и искусства, а также расходы на поддержку драматургов, художников, композиторов. Соотношение вышеперечисленных направлений расходов федерального и субфедеральных бюджетов составило в 2000 г. 18: 82. Финансирование средств массовой информации осуществляется из бюджетов всех уровней, но доля федерального бюджета здесь другая: в 1999 г. она равнялась 38% и в 2000 г. – 50%.

Переход от экономики плана к экономике рынка сопровождался сокращением доходной части государственного бюджета и соответственно уменьшением возможностей финансирования сферы культуры. Кроме того, после краха коммунистической идеологии и советского государства в российском обществе не сформировались новые общенациональные цели и ценности. Соответственно размытыми оказались представления о значимости сферы культуры и важности ее поддержки государством. Все это обусловило значительное сокращение бюджетного финансирования сферы культуры в период 1992– 1999 гг. (табл. 4.6). Выделяемых государством средств было недостаточно для обеспечения полноценной работы созданных государством учреждений и прежнего уровня доступности их услуг для населения.

Таблица 4.6

Расходы государства на сферу культуры*

 

Год	Доля бюджетных расходов на сферу культуры в ВВП, %	Индекс бюджетных расходов на сферу культуры в реальном выражении, %
	0,5 0,6 0,6 0,8 0,6 0,5 0,6 0,5 0,5 0,6

 

* Расходы из государственного бюджета по разделам функциональной классификации бюджетных расходов "Культура и искусство" и "Средства массовой информации".

Источник: рассчитано по данным Госкомстата России с использованием индексов-дефляторов ВВП, публиковавшихся по истечении соответствующего года.

 

Отраслевые группы специальных интересов в сфере культуры, так же, как и работники других социальных отраслей, добивались установления в законодательстве гарантированного минимального уровня расходов государства на культуру. В 1992 г. были приняты "Основы законодательства о культуре", содержащие положение о том, что финансирование культуры должно составлять не менее 2% средств федерального бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов. Однако сил для борьбы за выполнение этой нормы при ежегодном принятии федерального и местных бюджетов у профессиональных сообществ и отраслевых органов управления оказалось недостаточно. Доля затрат на сферу культуры в расходах федерального бюджета уменьшалась вплоть до 1998 г. и начала несколько расти лишь в последние годы, но остается меньше, чем в год принятия вышеупомянутого закона (см. табл. 4.7). Доля затрат на сферу культуры в расходах региональных бюджетов увеличилась, но в среднем была значительно меньше рекомендованных 6%.

Таблица 4.7

Доля затрат на сферу культуры* в бюджетных расходах, %

 

Год	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов Российской Федерации
	1,5 1,0 1,1 1,0 0,6 0,6 0,5 0,7 1,2	2,4 2,6 2,7 2,7 3,1 2,9 2,7 2,8 2,9

 

* Расходы из государственного бюджета по разделам функциональной классификации бюджетных расходов "Культура и искусство" и "Средства массовой информации".

Источник: данные Госкомстата России.

 

Сокращение государственных расходов на сферу культуры сочетается с низкой эффективностью их использования. Широко распространена практика выделения бюджетных средств на поддержку организаций культуры без четких обязательств с их стороны и без контроля за результатами использования бюджетных ассигнований. Конкурсное распределение бюджетных средств применяется эпизодически, а его процедуры непрозрачны и вызывают справедливые нарекания. Почти не применяются хорошо зарекомендовавшие себя за рубежом методы долевого финансирования культурных проектов и программ из бюджетов разных уровней. Отвергаются любые предложения о создании перекрестных систем финансирования отдельных видов культурной деятельности, в то время как подобные системы применяются во многих странах и с развитой рыночной, и с переходной экономикой.

Внебюджетные доходы учреждений культуры. Уменьшение государственного финансирования учреждений культуры сопровождалось изменениями в структуре их деятельности и условиях предоставления населению профильных видов благ. В библиотеках и клубных учреждениях сократился перечень бесплатных услуг, уменьшилось количество массовых мероприятий для детей и жителей села, незначительными стали масштабы гастрольной деятельности театров и т.д. Учреждения культуры подталкивались к ведению активной предпринимательской деятельности и замещению бюджетных ассигнований внебюджетными доходами. Они получили право самостоятельно устанавливать цены на свои услуги, за исключением основных видов библиотечного обслуживания, так как федеральный закон "О библиотечном деле" (1994 г.) гарантирует их бесплатность в государственных и муниципальных общедоступных библиотеках. Поступления от основной деятельности, от реализации непрофильных видов товаров и услуг действительно увеличивались, но доля внебюджетных средств в общих доходах учреждений культуры оставалась невысокой (см. табл. 4.8).

Таблица 4.8

Доля внебюджетных доходов в общих поступлениях денежных средств в учреждения культуры, %

 

	1990 г.	1995 г.	2000 г.
Театры Концертные организации Музеи Библиотеки Клубные учреждения Парки культуры и отдыха

Источник: данные Министерства культуры Российской Федерации.

 

Учреждения культуры активно практикуют сдачу своих помещений в аренду, но значительная часть доходов имеет теневой характер. Архивы, музеи, киностудии имеют права монопольного распоряжения доходами, получаемыми от использования закрепленного за ними имущества, являющегося общегосударственным достоянием. Доходы от проведения выставок музейных экспонатов, от показа на телевидении старых кинолент также в существенной части являются теневыми и достаются посредникам и руководителям музеев и киностудий.

Финансирование отраслей индустрии культуры. В конце 1980-х и самом начале 1990-х гг. частные инвесторы охотно предоставляли средства на создание кинофильмов, безосновательно полагая, что такие вложения обязательно себя окупят. Многие использовали кинематограф как средство отмывания денег. Именно поэтому в 1991 г. количество снятых полнометражных фильмов достигло в нашей стране рекордной величины – 375. Для сравнения, в 1985 г. было создано 119 кинокартин. Между тем затраты, необходимые для создания фильма, увеличивались. В 1980-х гг. средний бюджет отечественного фильма составлял 50–70 тыс. долл. США, в 1995 г. – 300–500 тыс., в 1997 г. – 1000–1200 тыс. долл., в 2000 г. – 700–1000 тыс. дол. А доходы от его реализации могли принести кинокомпании в 1997 г. 300–500 тыс. долл., в том числе 80–100 тыс. долл. – от кинопрокатных организаций, 50–100 тыс. долл. от реализации прав на демонстрацию фильма по эфирному и кабельному телевидению, до 300 тыс. долл. – от его распространения на видеокассетах.

Почти полное отсутствие в течение последних десяти лет инвестиций в кинотеатры привело к тому, что их состояние уже отталкивает многих зрителей от посещения. За исключением нескольких десятков кинотеатров, зрительные залы некомфортабельны, а кинопроекционное оборудование устарело. Лишь около сотни кинотеатров из имеющихся полутора тысяч обеспечивают рентабельность основной деятельности. Для возмещения расходов на содержание зданий кинотеатры сдают свои помещения под автосалоны, мебельные магазины, кафе и т.п.

Производство и прокат отечественных кинофильмов стали невозможными без финансирования со стороны государства или частных субсидий. Но поток частных субсидий оскудел, в том числе и потому, что были освоены более эффективные схемы легализации доходов. С середины 1990-х гг. примерно две трети отечественных кинофильмов создается с привлечением государственного финансирования (см. табл. 4.5). Масштабы отечественного кинопроизводства оказались в прямой зависимости от размеров государственного финансирования кинематографа.

Экономические возможности рентабельного производства кинофильмов и другой видеопродукции ограничиваются из-за отсутствия эффективной системы защиты авторских прав. Пиратское копирование и реализация видеокассет получили широкое распространение, а соответствующие доходы остаются в теневой экономике. Аналогичное положение сложилось и с реализацией аудиопродукции: по экспертным оценкам, доля пиратской продукции составляет в настоящее время не менее 80% общего объема продаж аудиокассет и компакт-дисков.

Главной особенностью развития телевидения и радиовещания в переходный период стали высокие темпы замещения государственного финансирования внебюджетными средствами, прежде всего доходами от рекламы. До начала 1990-х гг. затраты на телевидение и радиовещание практически полностью покрывались государством. Объем коммерческой рекламы был незначителен, и реклама носила в основном скрытый характер. Затем правительство, испытывая трудности с формированием бюджета, разрешило использование эфирного времени на государственном телевидении и радио для коммерческой рекламы и направления полученной за это платы на финансирование основного вещания. Процесс замещения бюджетных ассигнований доходами от продажи эфирного времени для рекламы пошел очень быстро. По данным Федеральной службы по телевидению и радиовещанию, уже в 1994 г. средств, поступающих из федерального бюджета на финансирование вещания по первому каналу телевидения, хватало только на обеспечение пяти часов эфирного времени в сутки. В 1996 г., в год проведения президентских выборов, бюджетные ассигнования ВГТРК составили 29% ее доходов и обеспечивали менее шести часов вещания в сутки.

Печатные средства массовой информации, наоборот, столкнулись с недостаточностью спроса и доходов от размещения рекламы для покрытия растущих затрат на печатание газет и журналов. С 1992 г. из федерального бюджета ежегодно выделяются субсидии ряду изданий по перечню, утверждаемому парламентом.

Контроль властной элиты за средствами массовой информации и прежде всего за телевидением не только не ослаб, но стал более эффективным. Традиционные механизмы государственного регулирования, сочетающие бюджетное финансирование с административным управлением, трансформировались в механизмы влияния, присущие клановым отношениям. При этом для финансирования средств массовой информации характерны высокая доля теневых доходов и почти полная непрозрачность.

Налоговая политика. Неизменно декларировавшаяся государством в 1990-е гг. задача стимулирования поиска учреждениями культуры новых источников финансирования и поощрения развития негосударственного сектора находила определенное отражение в налоговой политике. В течение 1990-х гг. налоговые льготы предоставлялись организациям культуры в зависимости от вида их основной деятельности и от формы собственности. Налоговая политика не была дифференцирована, как это обычно делается в странах с рыночной экономикой, по отношению к организациям, различающимся по целям деятельности и типу хозяйствования, то есть по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям.

Согласно действовавшему до 2002 г. законодательству сумма налогооблагаемой прибыли уменьшалась на величину средств, перечисляемых предприятиями и банками на благотворительные цели, но в пределах всего лишь 3% общего размера прибыли. Если средства жертвовались государственным или муниципальным учреждениям культуры, то размер налоговой льготы повышался – до 5%. Определенные налоговые льготы были предоставлены самим организациям культуры, но предпочтение отдавалось государственным и муниципальным учреждениям. Полностью были освобождены от уплаты налога на прибыль государственные и муниципальные музеи и библиотеки, филармонические коллективы и государственные театры. Государственные и муниципальные клубные учреждения, цирки, зоопарки, парки культуры и отдыха и муниципальные театры были освобождены от налога на прибыль, полученную от их основной деятельности.

С 2002 г. все эти льготы упразднены, но одновременно изменен порядок налогообложения. Бюджетные ассигнования государственным и муниципальным учреждениям, гранты, полученные любыми организациями, целевые поступления на содержание некоммерческих организаций, благотворительные пожертвования не учитываются в качестве доходов при расчете величины налогооблагаемой прибыли. Таким образом, льготы по налогу на прибыль изменили свою форму, и их предоставление отныне не связано с видом основной деятельности организаций.

Организации культуры освобождены от уплаты налогов на землю и имущество. От налога на добавленную стоимость освобождены профильные виды услуг учреждений культуры, работы по ремонту и реставрации памятников истории культуры, охраняемых государством, работы и услуги по производству, прокату (включая реализацию прав на использование) и показу кинопродукции, получившей удостоверение национального фильма, издание и распространение печатной продукции (за исключением эротической). Ряд налоговых льгот установлен для лиц творческих профессий.