Чрезвычайное законодательство мирного времени (чрезвычайное положение и правовой режим проведения контртеррористической операции)

Правоотношения, возникающие в процессе действия чрезвычайного законодательства, регламентируются различными отраслями законодательства. Чрезвычайное законодательство имеет много общего с административным законодательством.

Независимо от наличия или отсутствия разработанного заблаговременно чрезвычайного законодательства любое государство имеет право на принятие адекватных угрозе мер по защите своего суверенитета. В истории СССР такие ситуации встречались неоднократно.

Например, чрезвычайное законодательство военного времени СССР, действовавшее в 1941 - 1945 гг., создавалось непосредственно в годы Великой отечественной войны. С 1945 г. и до начала 90-х годов XX столетия в связи с объявленной в стране перестройкой, повлекшей за собой вначале возникновение ряда зон вооруженных конфликтов, а затем и распад СССР, - в Советском Союзе также не было разработанного заранее чрезвычайного законодательства.

Несмотря на то что возможность введения в действие особых правовых режимов не предусматривалась, все равно в различных регионах распадающегося государства неоднократно объявлялись "особые положения", предусматривающие ограничение конституционных прав и свобод, а также силовой характер действий не только правоохранительных органов, но и подразделений Вооруженных Сил <1>.

--------------------------------

<1> По действующей на рассматриваемый период времени Конституции СССР (1977 г.) Вооруженные Силы страны предназначались только для отражения агрессии, исходящей со стороны других государств.

 

Наряду с другими признаками наличие законодательства, предусматривающего правовой характер действия в различных ситуациях в соответствии с требованиями норм международного права, является одним из основных признаков и одновременно принципов действия правового государства.

 

14.2. Основные черты чрезвычайного законодательства

Российской Федерации:

 

является составной частью законодательства Российской Федерации и базируется на нем;

обладает системностью, характерной для законодательства Российской Федерации;

его содержание имеет направленность на защиту не только государства, но личности и общества;

предусматривает более жесткие по отношению к обычному законодательству методы регулирования общественных отношений <1>;

--------------------------------

<1> КоАП РФ в обычных условиях устанавливает срок административного ареста до 15 суток, а в период действия режима чрезвычайного положения - до 30 суток. Такой же подход в усилении юридической ответственности наблюдается и в других государствах. Например, если в обычных условиях КоАП Республики Казахстан (часть 2 ст. 63) допускает при назначении наказаний за совершение нескольких правонарушений, рассматриваемых одним органом административной юрисдикции, максимальный размер административного ареста до 30 суток, то за нарушение требований режима чрезвычайного положения - 45 суток.

 

для обеспечения позитивного поведения субъектов права государством предпочтение отдается использованию мер запретительного характера и в меньшей степени - дозволениям <1>;

--------------------------------

<1> Поэтому принятие нормативных правовых актов, относящихся к системе чрезвычайного законодательства, вызывает неоднозначную реакцию со стороны гражданского общества (опасения по поводу возможности отсутствия надлежащего контроля со стороны институтов общества за законностью действий специальных служб или принятия ими неадекватных мер, ограничивающих конституционные права и свободы).

 

в процессе реализации должны быть предусмотрены возможности для того, чтобы степень вводимых ограничений, основания и продолжительность их действия контролировались не только самим государством, но и мировым сообществом;

при введении в действие предусматривает необходимость создания специальных органов управления или изменения полномочий у постоянно действующих органов государственной власти;

оперативные органы управления наделяются надведомственными полномочиями;

по времени действия чрезвычайное законодательство подразделяется на мирное и военное;

по продолжительности действия оно устанавливается на: ограниченный законом конкретный срок (режим чрезвычайного положения); срок окончания действия чрезвычайных обстоятельств, послуживших причиной введения в действие чрезвычайного законодательства (прекращение войны, достижение поставленных целей в ходе проводимой контртеррористической операции);

вводит ограничения, подразделяющиеся на комплексные (политические, идеологические, экономические, правовые и другие), системные (совокупность применяемых мер различными субъектами, наделенными официальными полномочиями) и отдельные.

Отличительной особенностью действующего чрезвычайного законодательства Российской Федерации, основывающейся на отечественном и зарубежном опыте правоприменительной деятельности, является его профилактическая направленность на возможность предотвращения совершения (наступления) чрезвычайной ситуации определенного вида.

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 года 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.

Конституция России является первичным внутригосударственным источником формирования чрезвычайного законодательства. Ее отдельные статьи, отражающие различные стороны проблем чрезвычайных ситуаций, расположены практически во всех главах Конституции. Содержащиеся в них правовые предписания в зависимости от адресата изложены различными способами:

императивными (например, запрет на создание чрезвычайных судов);

управомочивающими (полномочия в рассматриваемой сфере Президента, Федерального Собрания и Правительства России);

предписывающими (характер вводимых ограничений при ЧС).

Заблаговременный характер разработки чрезвычайного законодательства выполняет одновременно несколько функций: политическую; психологическую; организационную; экономическую и т.д. Кроме того, это позволяет создать не только основы механизма его реализации, но и минимизировать в рассматриваемых условиях случаи возникновения применения закона по аналогии. Исторический опыт свидетельствует, что это было характерно для норм административного и уголовного права, где аналогия закона запрещена.

Введение в действие чрезвычайного законодательства предполагает разработку механизма его реализации, содержащего процедурные и материальные гарантии. Он должен включать в себя следующие обязательные для исполнения критерии:

основания введения;

указание на должностное лицо, принявшее решение о введении чрезвычайного законодательства;

необходимость одобрения законодательным органом государственной власти принятого уполномоченным законом должностным лицом решения о введении чрезвычайного законодательства;

перечень подлежащих ограничению конституционных прав и свобод граждан и юридических лиц;

перечень дополнительных обязанностей, возлагаемых на физических и юридических лиц;

применительно к государствам с федеративным устройством - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Реализуя конституционный принцип правового государства о взаимной ответственности между государством и гражданами, в современной России принимаются соответствующие виды нормативных правовых актов. Одним из них является Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 545, утвердившее Правила компенсации убытков, понесенных владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и (или) перевозчиками в результате осуществления отдельных перевозок железнодорожным транспортом в случае возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях <1>. Эти Правила устанавливают порядок компенсации убытков, понесенных указанными лицами при выполнении не предусмотренных мобилизационными планами и заданиями (заказами) отдельных перевозок в следующих случаях:

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 545 "Об утверждении Правил компенсации убытков, понесенных владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и (или) перевозчиками в результате осуществления отдельных перевозок железнодорожным транспортом в случае возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях" // Российская газета. 2008. 23 июля.

 

при попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, массовых беспорядках, террористических актах, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и осуществлении деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями, создающих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

при эпидемиях и эпизоотиях, которые повлекли (могли повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требуют проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, и в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях.

"Компенсация убытков осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусматриваемых в федеральном бюджете на финансовый год, следующий за отчетным, в форме субсидий" (пункт 3 Правил), которые перечисляют с Федеральным агентством железнодорожного транспорта в установленном порядке на расчетный счет получателя, открытый в кредитной организации (пункт 9 Правил).

 

14.3. Административно-правовая характеристика чрезвычайных

(кризисных) ситуаций

 

В законодательных актах, научной и специальной литературе отсутствует единство мнений в отношении различных понятий, характеризующих условия, при которых наступает возможность реализации чрезвычайного законодательства, а именно: "опасность", "особые условия", "особый период", "чрезвычайные происшествия", "экстремальные условия", "чрезвычайные ситуации", "чрезвычайные или особые обстоятельства" и т.д.

Подобная проблема характерна и для других государств. Например, в США есть три различных определения понятия "терроризм": в военных уставах; у Министерства юстиции и у государственного департамента. В международно-правовых документах содержится около 10 формулировок понятия "терроризм".

Нормативные правовые акты понятие "чрезвычайная ситуация" связывают с различными явлениями материального мира:

с ликвидацией последствий аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотий <1>;

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.

 

с массовыми беспорядками, стихийными бедствиями, пожарами, крупными производственными авариями, катастрофами, эпидемиями и эпизоотиями <1>;

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 18 января 1993 г. N 17 "О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции".

 

с обстановкой, требующей дополнительного привлечения сил и средств для тушения пожара <1>;

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 5 июля 1995 г. N 257, утвердивший Устав службы пожарной охраны.

 

с реакцией государства на происходящие события, выражающиеся в возможности введения ограничений на конституционные права и свободы граждан, а также юридических лиц <1>;

--------------------------------

<1> См.: ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и ФКЗ "О военном положении" (2002 г.).

 

с реакцией органов государственной власти более высокого управленческого уровня на ненадлежащее осуществление полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере.

Федеральное законодательство Российской Федерации понятие " чрезвычайная ситуация" формулирует следующим образом: "обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей" <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

 

В Положении о Российской системе предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС) особо подчеркнуто, что в компетенцию РСЧС предупреждение социально-политических, межнациональных конфликтов и массовых беспорядков и действия по ликвидации их последствий не входят. РСЧС предназначена лишь для предупреждения чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, а в случае их возникновения - для ликвидации их последствий, обеспечения безопасности населения, защиты окружающей среды и уменьшения ущерба народному хозяйству.

В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" используется несколько иное понятие - "чрезвычайная экологическая ситуация". Употребление этой дефиниции создает предпосылки для многообразного толкования причин экологических чрезвычайных ситуаций.

В статьях этого Закона, определяющих функции Совета безопасности Российской Федерации, указаны вопросы прогнозирования, предотвращения и преодоления чрезвычайных ситуаций, способных повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, организации их ликвидации (ст. ст. 13, 15 Закона). Это позволяет исследователям применять комплексный подход к пониманию чрезвычайных ситуаций, выделяя следующие виды: социальные, природные и техногенные.

Ранее были случаи, когда руководители исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации объявляли режим чрезвычайной ситуации в целях противодействия угрожающей общественной безопасности обстановки или выхода из создавшейся критической ситуации <1>. Прежним законодательством Российской Федерации <2> не были определены процедурные вопросы, связанные с порядком введения административно-правового режима чрезвычайной ситуации, а также объемом и сроками действия вводимых ограничений. Сейчас эти проблемы решены <3>.

--------------------------------

<1> Подобный практический опыт действий уже накоплен. В основном он был связан с необходимостью ликвидации стихийных сил природы: наводнение в г. Ленске (2001 г.), ливневые дожди и ураганы на Северном Кавказе (лето 2002 г.); массовые лесные пожары в Московской области (лето 2002 г.) и т.д.

<2> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 46. Ст. 4459), которое было отменено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Российская газета. 2004. 20 января.

<3> См.: статьи 24 - 25 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Российская газета. 2004. 20 января.

 

Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования.

Для эффективного функционирования РСЧС в зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей ЧС устанавливается один из следующих режимов функционирования РСЧС:

- режим повседневной деятельности устанавливается при нормальной производственной, промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке при получении прогноза возможности возникновения чрезвычайных ситуаций;

- режим повышенной готовности устанавливается при ухудшении промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановки при получении прогноза возможности возникновения чрезвычайных ситуаций;

- режим чрезвычайной ситуации устанавливается при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Основными мероприятиями, осуществляемыми в этих режимах, являются:

а) в режиме повседневной деятельности:

- осуществление наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях;

- планирование и выполнение целевых и научно-технических программ по предупреждению чрезвычайных ситуаций, обеспечению безопасности населения, сокращению возможных потерь и ущерба, а также по повышению устойчивости функционирования промышленных объектов и отраслей экономики в чрезвычайных ситуациях;

- совершенствование подготовки органов управления, сил и средств к действиям при чрезвычайных ситуациях, организация обучения населения способам защиты и действиям при чрезвычайных ситуациях;

- создание и восполнение резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- осуществление целевых видов страхования;

б) в режиме повышенной готовности:

- принятие на себя соответствующими комиссиями по чрезвычайным ситуациям непосредственного руководства функционированием подсистем и звеньев ЕГСЧС, формирование при необходимости оперативных групп для выявления причин ухудшения обстановки непосредственно в районе возможного бедствия, выработка предложений по ее нормализации;

- усиление дежурно-диспетчерской службы;

- усиление наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях, прогнозирование возможности возникновения чрезвычайных ситуаций и их масштабов;

- принятие мер по защите населения и окружающей природной среды по обеспечению устойчивого функционирования объектов;

- приведение в состояние готовности сил и средств, уточнение планов их действий и выдвижение при необходимости в предполагаемый район чрезвычайной ситуации;

в) в режиме чрезвычайной ситуации:

- организация защиты населения;

- выдвижение оперативных групп в район чрезвычайной ситуации; определение границ зоны и организация ликвидации чрезвычайной ситуации;

- организация работ по обеспечению устойчивого функционирования отраслей экономики и объектов, первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения;

- осуществление непрерывного контроля за состоянием окружающей природной среды в районе чрезвычайной ситуации, за обстановкой на аварийных объектах и на прилегающей к ним территории.

В зависимости от обстановки подсистемы и звенья РСЧС могут функционировать одновременно в различных режимах. Такое построение системы управления позволяет:

- сократить время реагирования;

- иметь (путем постановки в готовность более высоких эшелонов сил) значительные резервы уже в начальных стадиях развития кризиса;

- реагировать "через уровень" (то есть степень готовности);

- сегментировать систему управления;

- учитывать инвариантность развития кризиса;

- повышать эффективность (в том числе и экономическую);

- снизить человеческие потери и материальный ущерб.

Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;

б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы чрезвычайной ситуации;

в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;

г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;

д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения.

По своим сущностным характеристикам чрезвычайная ситуация представляет собой разновидность типов ситуаций, способных повлечь за собой наступление чрезвычайных последствий для личности, общества и государства.

Существуют различные критерии, применяемые при классификации ЧС. Например, по масштабам и размерам вредоносных последствий они делятся на местные, территориальные, региональные и национальные. Степень и масштабы опасности определяются размерами явления, организованностью и силой участников конфликта.

По этому пути пошли некоторые министерства и ведомства. Например, в системе МВД России ведомственным нормативным актом чрезвычайные ситуации предусмотрено классифицировать на: локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Сложившаяся практика нашла свое отражение и в постановлениях Правительства Российской Федерации.

Вначале Постановление Правительства "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" подразделило их по масштабу распространения опасного явления на трансграничные, федеральные, региональные, территориальные, местные и локальные <1>. В последующем новым Постановлением Правительства Российской Федерации <2> чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера было предписано подразделять на:

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4563.

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 2007. 26 мая.

 

1) ЧС локального характера - если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта, количество пострадавших людей (погибших или получивших ущерб здоровью) не превышает 10 человек, а размер материального ущерба составляет не более 100 тысяч рублей;

2) ЧС муниципального характера - если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

3) ЧС межмуниципального характера - если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или "межселенную территорию", количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба - не более 5 млн. рублей;

4) ЧС регионального характера - зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, количество пострадавших более 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба свыше 5 млн. рублей (но не более 500 млн. руб.);

5) ЧС межрегионального характера - зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, количество пострадавших составляет свыше 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей (но не более 500 млн. руб.);

6) ЧС федерального характера - количество пострадавших составляет более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.

В основе такого подхода к определению видов чрезвычайных ситуаций лежат: количество людей, пострадавших в этих ситуациях и у которых были нарушены условия жизнедеятельности; размер нанесенного материального ущерба; границы зон распространения; силы, осуществляющие ликвидацию последствий ЧС; привлекаемые силы к ликвидации последствий ЧС; завершение ликвидации последствий ЧС.

Наличие опасностей и риска еще не означает, что обстановка может быть чрезвычайной, кризисной. Наиболее часто под риском понимают произведение величины события (например ущерба от чрезвычайных ситуаций) на меру возможности наступления этого события. Риск рассматривается как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций <1>, или количественной мерой уровня опасности <2>.

--------------------------------

<1> Вангородский С.Н., Калинин О.В. Развитие федерального законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М.: ВИНИТИ, 1998. Вып. 5. С. 4.

<2> Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994. С. 19.

 

Под кризисом (с греческого "кризис" означает "решение") <1> понимается тяжелое переходное состояние, затруднительное положение, угрожающее суверенитету и основам конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующее принятия от общества и государства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационно-правовых мер по их устранению.

--------------------------------

<1> Кризис - перелом, переворот, решительная пора переходного состояния. См.: Даль В. Указ. соч. Т. 3. С. 194. Это резкий, крутой переворот в чем-либо. Затруднительное тяжелое положение. См. Ожегов С.И. Указ. соч. С. 307.

 

Кризисы, как и катастрофы, бывают различного вида. По своим сущностным характеристикам и негативному воздействию на общественные отношения они имеют ряд общих черт. Часто катастрофы предшествуют кризисам, иногда бывают кризисы без катастроф. Известны случаи, когда катастрофы переходят в кризис.

Существует международно-правовая классификация кризисов, основывающаяся на нормах четырех Женевских конвенций 1949 г. и двух Дополнительных протоколах к ним 1977 г. <1>. Их действие распространяется и на Россию. С учетом степени применяемого насилия и допускаемых государством пределов силового воздействия выделяют следующие четыре вида кризисов <2>, роль международного права в урегулировании которых пропорционально возрастает.

--------------------------------

<1> Женевские конвенции: "Об улучшении участи раненых и больных в действующей армии", "Об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море", "Об обращении с военнопленными", "О защите гражданского населения во время войны" от 12 августа 1949 года. Первый и Второй дополнительные протоколы к Женевским конвенциям 1949 года, касающиеся защиты жертв международных вооруженных конфликтов и вооруженных конфликтов немеждународного характера от 8 июня 1977 года.

<2> Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. N 10. С. 65 - 72.

 

1. Внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня вооруженного конфликта. Характеризуются всплеском конфронтации и насилия в обществе. Это приводит к резкому увеличению показателей насильственной преступности. Органы власти с трудом удерживают ситуацию под контролем, а иногда и утрачивают его. Специалисты выделяют четыре этапа развития насилия в этой ситуации: возникновение напряженности; нарастание напряженности; ужесточение напряженности; открытое насилие и массовые беспорядки. Такой вид кризисов в первую очередь регулируется нормами внутреннего законодательства. Международное право выделяет эту стадию с целью отграничения массовых беспорядков, бунтов и отдельных актов насилия от вооруженных конфликтов.

2. Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) низкой интенсивности. Характеризуется тем, что участники массовых выступлений организуются в антиправительственные вооруженные формирования с использованием оружия. Международное гуманитарное право не запрещает государству применять различные варианты силового воздействия на лиц, отказывающихся сложить оружие, вплоть до их физического уничтожения.

Таким образом, государство реализует свое право на защиту суверенитета и обеспечение территориальной целостности. В то же время нормы международного права гарантируют определенные гуманитарные права лицам, не участвующим в боевых действиях или по различным причинам прекратившим участие в них посредством установления запретов на определенные действия со стороны властных структур: убийство, как способ внесудебной расправы; жестокое обращение (применение пыток и истязаний); оскорбительное или унижающее человеческое достоинство обращение; использование в качестве заложников и т.д.

3. Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) высокой интенсивности. Ему присущи следующие признаки: наличие командования антиправительственными вооруженными формированиями и установление ими такого контроля над определенной территорией, который позволяет вести скоординированные и продолжительные военные действия. Нормы международного права определяют права и обязанности участников конфликта: ограничиваются некоторые средства ведения боевых действий; гарантируется защита от расправ и самосудов в отношении раненых, больных и лиц, прекративших принимать участие в боевых действиях, а также женщин, детей и медработников; определяются принципы преследования и наказания за уголовные преступления, прямо или косвенно связанные с конфликтом, и т.д. Большинство современных государств разработало законодательство, подробно регламентирующее основания и порядок применения вооруженных сил как во внутренних, так и в международных конфликтах. Основной задачей вооруженных сил во внутреннем вооруженном конфликте является дезорганизация, а затем и уничтожение антиправительственных вооруженных группировок. С понижением уровня интенсивности сопротивления армию заменяют внутренние войска и структуры, им подобные, имеющие специальные навыки по действию в условиях такого вида вооруженных конфликтов.

4. Международный вооруженный конфликт. Происходит между двумя или несколькими государствами. Боевые действия могут быть различными: интенсивными, очень незначительными или не вестись вообще.

Критериями классификации ЧС, которые могут рассматриваться как основания для их типологии, являются негативные последствия тех или иных явлений и способы реагирования на них. Более широко их можно представить следующим образом: многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью; ущерб (угроза) окружающей природной среде; значительные материальные потери; нарушение условий жизнедеятельности людей <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094 к основным критериям ЧС природного и техногенного характера относятся: количество людей, пострадавших в этих ситуациях; количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности; размеры материального ущерба; зона распространения поражающих факторов.

 

Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности, для ликвидации которых требуются особые правовые, организационные, тактические, финансовые и иные способы. По принятым в МЧС России критериям все ЧС делятся на следующие виды: техногенные, природные и биолого-социальные <1>.

--------------------------------

<1> В своем очередном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин крушение Советского Союза назвал "крупнейшей геополитической катастрофой века" // Российская газета. 2005. 26 апреля.

 

14.4. Государственное управление при чрезвычайных ситуациях

 

Для обеспечения государственной безопасности Россия (как и любое современное государство) имеет систему государственных структур, обладающих специфическими полномочиями, основными отличительными чертами которых являются:

1. Их создание не должно противоречить законодательству Российской Федерации и может предусматриваться: Конституцией Российской Федерации; федеральными конституционными законами; федеральными законами; подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными (если речь идет о создании в министерстве или ведомстве специального структурного подразделения).

2. В зависимости от предназначения они могут действовать на постоянной (комиссии) или временной основе (оперативные штабы).

3. Объем и характер их полномочий может определяться федеральными законами или подзаконными нормативными правовыми актами.

4. Постоянно действующие органы исполнительной власти могут наделяться дополнительными властными полномочиями.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (часть 3 статьи 5). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77).

Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (пункт "н" части 1 статьи 72; часть 1 статьи 77), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта Российской Федерации, должен основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации (пункт "м" статьи 71) определила, что оборона (в том числе и гражданская оборона) находится в ведении Российской Федерации. Определяя круг обязанностей, возлагаемых в этой сфере на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 31 мая 1996 года "Об обороне" устанавливает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны (подпункт 1 пункта 1 статьи 7).

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт "з" части 1 статья 72). Содержание данного предмета ведения и характер разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Его положения закрепляют общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и устанавливают соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации и организационные формы их реализации. В частности, согласно статье 11 названного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Действующее правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как они установлены статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов, а закрепленные им порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий.

Права и обязанности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации, определяются в соответствии с находящимися в системном единстве Федеральными законами "О гражданской обороне" и "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также вытекают из Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидацию их последствий (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).

Установленный федеральными законами и изданными на их основе подзаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации порядок формирования комплектования и определения статуса органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не исключает участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных федеральными органами государственной власти пределах в определении статуса руководителей этих органов.

Формы и способы такого участия могут быть различны и предопределяются разграничением предметов ведения, закрепленным Конституцией Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции самостоятельно осуществлять регулирование соответствующих отношений только в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации не препятствует в установленных федеральным законом пределах участию субъекта Российской Федерации в регулировании статуса органа, специально уполномоченного на осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя.

Функциями действующей системы безопасности Российской Федерации, впрочем, как и любого другого государства, являются:

выявление видов и реальности угроз объектам безопасности;

разработка и осуществление комплекса мер по их предупреждению и нейтрализации;

подготовка населения к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного вида;

создание и поддержание в готовности сил и средств специализированных функциональных систем и подсистем;

управление ими в повседневных условиях и при ЧС;

осуществление мер по восстановлению функционирования объектов безопасности, пострадавших от ЧС;

периодическая проверка реальности планов действия сил и средств, составляемых на случай возникновения ЧС конкретного вида, посредством проведения различных учений и тренировок;

участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами.

Государственное управление при чрезвычайных ситуациях осуществляется в рамках единой системы управления ЧС. Органы государственной власти всех ветвей власти и в первую очередь исполнительной власти, являясь субъектами системы управления, в силу своего основного предназначения выполняют соответствующие задачи. Уполномоченным государственным органом в рассматриваемых условиях является МЧС России.

Гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" с последующими изменениями и дополнениями (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

 

Как специальная система государственного управления в ЧС она построена по административно-производственному принципу. Основными задачами в области гражданской обороны являются:

обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасности для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;

восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

срочное захоронение трупов в военное время;

разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны.

Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.

Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.

Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, т.е. МЧС России;

территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.

Территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом.

Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала;

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Силы гражданской обороны - воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для решения задач в области гражданской обороны воинские части и подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определенном Президентом Российской Федерации.

Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования привлекаются для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Деятельность войск гражданской обороны, комплектование их военнослужащими войск гражданской обороны и гражданским персоналом, социальная защита военнослужащих войск гражданской обороны и членов их семей, а также финансирование деятельности войск гражданской обороны осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Их деятельность начинает осуществляться при наступлении чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, а именно с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; в мирное время - при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В управленческой деятельности в условиях чрезвычайной ситуации выделяются три основные стадии: 1) оперативное реагирование; 2) чрезвычайное управление; 3) ликвидация чрезвычайных ситуаций.

На каждой из этих стадий выполняются различные задачи. На первой стадии происходит подготовка сил и средств к выполнению задач по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Вторая стадия включает в себя работу органов управления и системы управления в целом, с учетом создания в ее структуре дополнительных звеньев по руководству оперативно-служебной деятельностью собственных подразделений, оперативно-следственных групп, иных приданных сил и средств в районе выполнения задач.

Третья стадия охватывает выполнение органами управления мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе чрезвычайных ситуаций, оказание помощи территориальным органам государственной власти.

Накопленный опыт в межнациональных конфликтах, во время землетрясений в Спитаке и Нефтегорске, взрыва на Чернобыльской АЭС и др. свидетельствует о том, что первый этап управленческой деятельности является во многом определяющим для всех последующих. Именно на данном этапе вырабатывается решение на подготовку и применение сил и средств, осуществляется предварительное планирование их использования, организуется целенаправленная подготовка личного состава, органов управления и всех видов обеспечения. От степени готовности и способности сил и средств министерств и ведомств зависит эффективность их действий на втором и третьем этапах.

Система управления при разнотипных чрезвычайных ситуациях должна соответствовать характеру ситуации, предполагаемой схеме ее развития, способной адекватно и быстро реагировать на различные изменения.

Организационно обеспечивают и управляют действиями сил при чрезвычайных ситуациях специально создаваемые органы оперативного управления - оперативные штабы. При объявлении чрезвычайного положения органам МВД, ФСБ, МО может быть поручено создание совместного оперативного штаба.

В состав оперативного штаба должны входить руководитель оперативного штаба - он же одновременно является и старшим оперативным начальником, заместители и члены штаба.

Руководитель оперативного штаба организует работу штаба, осуществляет подготовку сил и средств к действиям и управляет ими. При введении режима чрезвычайного положения руководитель совместного оперативного штаба назначается лицом (органом), который вводит такой режим.

Членами оперативного штаба могут быть руководители отраслевых служб структур, личный состав которых привлекается для выполнения задач при чрезвычайных ситуациях, руководители других ведомств, личный состав которых также выполняет поставленные задачи.

По решению органов государственной власти и органов местного самоуправления в состав оперативного штаба могут быть включены их полномочные представители. В состав оперативного штаба могут быть включены представители любых органов государственной власти.

Основными задачами оперативного штаба при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера являются: обеспечение готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям и управление ими.

Для решения этих задач оперативный штаб выполняет следующие функции:

а) по обеспечению готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях: разработку и совершенствование планов действий, организацию обучения личного состава выполнению задач, организацию психологической подготовки личного состава, разработку и проведение тренировок и учений личного состава, осуществление контроля за состоянием готовности сил и средств к действиям, разработку и организацию выполнения мероприятий по повышению готовности, совершенствование системы управления силами и средствами, развитие систем оповещения и сбора личного состава по тревоге, материально-техническое обеспечение, изучение и внедрение передового опыта действий сил и средств, организацию управления и всестороннего обеспечения;

б) по управлению силами и средствами в чрезвычайных ситуациях:

введение в действие соответствующего специального плана, сбор и приведение в готовность сил и средств, развертывание пунктов управления и организацию связи, сбор и анализ информации об обстановке, принятие решений на развертывание и действия сил и средств (в том числе и на проведение операций), информацию об обстановке и принятом решении руководителей соответствующих органов администрации, правоохранительных структур, вышестоящих органов внутренних дел, объявление решения, постановку задач руководителям сил и средств, привлекаемых к действиям в соответствии с планом, организацию взаимодействия, транспортировки (перевозки) сил и средств к местам действий, тыловое и техническое обеспечение личного состава, контроль за исполнением отданных распоряжений, оказание помощи в выполнении поставленных задач и поддержание взаимодействия, обеспечение проведения мероприятий по ликвидации последствий, создавшихся в результате сложившихся ситуаций, проведение разбора выполнения задач, внесение изменений (дополнений) в план действий, разработку мероприятий по совершенствованию подготовки сил и средств.

Во Франции организация и осуществление государственного управления в кризисных ситуациях базируются на основе сложившегося исторического опыта и двух основных законов:

1. Закон от 18 марта 2003 года "О внутренней безопасности", и я медленно зачитаю вам первую статью, которая лучше всяких комментариев резюмирует основы. Статья 1 этого Закона определяет, что "безопасность является одним из основных прав и одним из условий осуществления личных или коллективных свобод".

2. Закон "О гражданской обороне", предусмотренный ордонансом N 59-147 от 7 января 1959 года об общей организации обороны в стране.

В целом управление всеми кризисами (природными, промышленными, санитарными и другими) возложено на Правительство Франции. Предусмотрено несколько уровней государственного управления: административно-территориальные образования:

на муниципальном уровне - мэры (которые избираются) и муниципальные советы;

на департаментском уровне - председатели Генеральных советов (т.е. департаментских советов) и префекты департаментов;

на региональном уровне - префекты региона; на уровне зон -региональные советы.

Между префектами департаментов, регионов и зон нет иерархического подчинения. У каждого из них есть свои иерархические функциональные полномочия.

Префекты различных уровней отвечают за общее положение дел на вверенной территории. В этом просматривается их определенное сходство с институтом губернаторов в царской России. В частности, префекты: координируют предупреждение преступности и регулируют деятельность (за исключением судебной полиции) всех сил государства для обеспечения внутренней безопасности; руководят силами жандармерии и полиции в поддержании общественного порядка, а также силами административной полиции; занимаются проблемами таможни, сбора налогов, следят за обеспечением добросовестной конкуренции; занимаются текущими вопросами найма, морского и речного рыболовства и т.д.

 

14.5. Временное осуществление полномочий органов публичной

власти другого уровня

 

Широко распространенный в мире институт временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) предусмотрен в правовой системе Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации предусматривает три случая использования данного института, а именно: возложение осуществления полномочий на органы публичной власти другого уровня в связи с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации, в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций, а также введение временной финансовой администрации.

Временное осуществление полномочий в связи с невозможностью их исполнения. Основанием введения является пункт 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Он предусматривает, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 части 1 и части 4 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Принципиальное различие между особыми правовыми режимами чрезвычайного и военного положений, а также временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в следующем. В первом случае предполагается возможность ограничения конституционных прав и свобод. Во втором случае речь может идти только о передаче властных полномочий органу государственного управления более высокого уровня в иерархической системе государства с федеративным устройством, необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении, либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны - применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны - рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий.

Временная финансовая администрация. В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.

В соответствии с пунктом 2 части 1 и части 4 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится в том случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации, который принимает соответствующее решение.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российско