Управления

Органы государственной власти в современном обществе — это организующий и управляющий центр бесконечно многообразной жизнедеятельности миллионов людей. Это — мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность общества к самоорганизации и жизненной активности как самостоятельной материальной системы. Любую страну можно сравнить с великим кораблем, движимым работой многочисленных гребцов. У штурвала корабля-государства — выделившаяся из массы населения группа людей, взявших на себя труд вести судно безопасным курсом по океану человеческой истории. Корабль будет идти полным ходом, если энергия каждого из гребцов соединится в единую могущественную силу, преодолевающую силу встречных океанских волн и мирового ветра, если управляющие кораблем и работой команды гребцов будут следовать показаниям компаса, руководствоваться знанием правил общественно-исторической навигации.

Наш великий корабль по имени «Россия», к сожалению, в 90-х гг. прошлого века оказался в руках такой команды, которая начала вертеть штурвалом так, что вырулила на рифы, подставив борта корабля сокрушающим волнам ураганного кризиса. Капитаны оказались малоопытными и слабо знающими науку социально-исторической навигации. Эта наука есть теория государственного управления. Освоение ее и умелое применение людьми, занятыми государственными делами, — непременное условие их успешной деятельности, хотя и недостаточное. В государственном управлении, как ни в какой другой сфере деятельности, требуется оживлять теорию практическим опытом, обогащать государственной мудростью народа.

1. предметная область теории государственного управления

Деятельность государства — многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административным правом, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т.п. Например, политология рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти. Для теории социального управления деятельность государства — один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.

Важнейшая сфера деятельности государства — управление общественной жизнью людей — объект и предмет относительно самостоятельной научной дисциплины социального управления — теории государственного управления. Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть. В связи с этим теория государственного управления является, на наш взгляд, наукой политической и про-воведческой.

Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяйственного управления; б) государственное управление — это политическая наука.

Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления — это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального, как это воплощается, например, в основополагающей категории «государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее — высшую форму организации современного общества. Понятие «политическое управление» (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности, институтов гражданского общества).

Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.

Судя по опубликованным за последнее время немногим теоретическим работам по государственному управлению[1], рассматриваемая научная дисциплина в нашей стране еще полностью не сложилась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока трактуется неоднозначно. Так, одни авторы (например, А.И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в нашей стране. Многочисленные зарубежные научные исследования, проанализированные, в частности, в энциклопедической монографии американских авторов «Эффективность государственного управления» (М., 1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.

Другие отечественные авторы, характеризуя предмет интересующей нас научной дисциплины, не выясняют ее отношения к иным областям социального знания. Третьи исследователи (например, Г.В. Атаманчук) вообще не вдаются в дискуссию о предмете и статусе теории государственного управления, а, как говорится, сразу берут быка за рога: изложение начинают с основной проблематики науки. Такой подход тоже имеет основание. Научную теорию, находящуюся в процессе становления, лучше определять не по тому, что она уже представляет собой, а по тому, на что она нацелена, выделяя главное, из чего складывается теория (подходы, понятия, модели), или, по крайней мере, ее основные элементы [1]. Это замечание известного французского политолога

и социолога Р.-Ж. Шварценберга высказано по отношению к политической науке (политологии), но оно применимо и к рассматриваемой области политико-социального знания.

Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории государственного управления.

Знание основ теории позволит читателю применить ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства, осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту госслужащих в нынешней сложной ситуации. И, к сожалению, далеко не всегда успешно.

Теория государственного управления — комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно — относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.

Система понятий в научной литературе не сложилась. Тем не менее можно наметить некоторые блоки, составляющие категориальную сетку научного анализа специфической сферы деятельности государства и государственно-общественных отношений. В них читатель встретится с новыми понятиями, а также известными по изучению политической науки, социологии, теории социального управления. Однако здесь они рассматриваются в ином аспекте — как существенные стороны и элементы института государственного управления.

Первый блок — общие понятия, характеризующие управление как основную функцию государства: государственное управление, государство как субъект управления (государственные органы, аппараты, учреждения), объект государственного управления (социальные группы, общественные процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, административная, экономическая и др.); управленческая деятельность (политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование); управленческие отношения (организационно-экономические, социально-политические, нормативно-правовые).

Второй блок — понятия, описывающие государственное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности.

Третий блок — понятия, отражающие основные элементы управленческого процесса и его этапы: политический выбор, целе-полагание, политическая стратегия и т.д.; государственное решение и принятие решения.

Четвертый блок — понятия, характеризующие источники и движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений: национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности.

Пятый блок — понятия, описывающие государственное управление в целом: система государственного управления, система государственной власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация власти и управления и др.

Шестой блок — понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляется государственное управление: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени (этапы, периоды).

В теории государственного управления используются философ-ско-социологические и другие общетеоретические понятия, прежде всего науки социального управления.

2. методологическая основа теории государственного управления

Начнем с определения понятия методологии. Это не только совокупность методов познания, но и принципов — философско-социологических, политологических и других общенаучных — и обосновывающих их теорий. Методология — это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности.

В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в отечественной литературе по государственному управлению. И все же можно выделить некоторые типичные из них. Это: общефилософская диалектико-материалистическая методология, политолого-социологические типы анализа — системный и структурно-функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Несмотря на несовпадение мировоззренческих основ, отмеченные методологии ориентируют прежде всего на объективное отражение действительности, хотя и различных ее сторон и с различных научно-познавательных (гносеологических) точек зрения. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности (а иной цели у научного исследования нет) позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие типы анализа действительности.

В прошлом советским, а ныне российским авторам был и пока, к сожалению, остается свойствен стереотип мононаправленного социально-философского, политико-идеологического заангажиро-ванного мышления. Если в советское время марксистская диа-лектико-материалистическая методология считалась единственно научной, а все прочие антинаучными, то в настоящее время под влиянием политической конъюнктуры позиция многих бывших марксистов стала противоположной. Между тем, когда дело доходит до попыток объективного рассмотрения и оценок нынешних социально-экономических и политических процессов, то без обращения к марксистской методологии (обычно скрытого) не обходится. Постоянно приходится слышать и читать в прессе высказывания об объективных экономических законах и недопустимости их нарушения, об определенной роли политического курса правительства в преодолении экономического кризиса и т.д. Но ведь высказывания такого рода базируются на материалистической методологии.

Примечателен факт, что многие здравомыслящие предприниматели-олигархи открыто и без оговорок руководствуются ею при обосновании своей политики капитализации России. В той мере, в какой та или иная методология содержит объективную научную истину, она может быть использована любым историческим субъектом, любым классом. Наука не может являться собственностью какого-либо одного класса; она — достояние человечества. Тот или иной класс берет на вооружение определенные выводы, положения социальной науки, руководствуясь своими интересами. Последние определяют, как используется научная теория: во имя добра или во зло. Здесь наблюдается аналогия с использованием естественнонаучных открытий.

Применение диалектико-материалистической методологии (не путать с марксистско-ленинской политической идеологией, партийной коммунистической доктриной) к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую деятельность — лак один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как объективированную рациональную (сознательную) деятельность, т.е. как такую, которая опредмечивается в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода. Это означает в данном контексте признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления (обусловленности тем или иным типом социально-политического строя).

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где группы классовых интересов реально существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления по меньшей мере некорректно, равно как и абсолютизировать его. В ситуации, когда правящие круги усматривают свою социальную базу в формирующемся классе предпринимателей-капиталистов и среднего класса, когда в российском обществе нарастает социально-классовая дифференциация и глухо (пока) звучат угрозы классового конфликта, игнорировать классовый подход — значит отступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе заряд субъективизма. Однако он может быть нейтрализован методологиями, в которых классовый подход — лишь один из элементов, причем не основных.

Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсонса (США, 1951) и Д. Истона (1953-1965). Системная модель Д. Истона «представляет собой принципиальное применение общей теории систем к политическому анализу». В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: «политическая система», «устойчивость», «равновесие», «функция», «обратная связь» и др. Системный подход в теории государственного управления — это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении черт внутренних взаимосвязей, образующих единое целое.

Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия «структура» и «функция» вписываются в более универсальное — «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению

проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный подход, пишет Н. Мысин, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы — взаимодействия системы с внешней средой [2]. Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный ящик», открытая система, адаптация и др.

Каждую общественную систему можно представить в виде кибернетической модели, имеющей вход и выход. Управляющее воздействие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксируются на выходе. Скажем, на входе политической системы: требования со стороны общества и поддержка системы определенными общественными силами, на выходе — решения и действия — ответ на требования и реакция на поддержку. Анализ взаимодействия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет прогнозировать поведение системы в рамках определенных условий и управлять ею. Познавательная модель «черный ящик» может быть использована как для изучения субъекта государственного управления (любого государственного института), так и объекта управления (социальной группы, политической организации и пр.). И тот и другой, с точки зрения познавательной ситуации, выступают в виде «черного ящика» в том смысле, что характеризуются нераскрывшимися а рпоп свойствами внутренней структуры и механизмами функционирования элементов. Эффект модели «черный ящик» очевиден в познании и управлении поведением так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая черта диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение «социального порядка», стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И тем не менее Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая — функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа феномена государственного управления не исчерпывают всего методологического арсенала науки. В ходе дальнейшего изложения ее основ мы будем обращаться к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель: потребности-интересы—цели — вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Можно было бы упомянуть политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, — возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Отметим некоторые особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Иначе говоря, исследователь — не пушкинский летописец Пимен, который

Спокойно зрит на правых и виновных,

Добру и злу внимая равнодушно,

Не ведая ни жалости, ни гнева.

Объективная истина в политических науках более, чем в других, выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не может «перекочевывать» из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов [3]. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей политику (добавим: политику государственного управления) в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе [4]. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже нередко разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины современного российского государственного строительства и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически ангажированного подхода в понимании социальной функции теории — интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом и социологом Дж. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, — не обслуживание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами, социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Однако она имеет источник (еще раз подчеркиваем) в объекте познания — онтологической картине существующей в данной стране системы государственного управления. В этом трудность использования инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее (современность) — динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности. Остановимся на этом вопросе.

3. методы теории государственного управления Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенаучных, теоретических и эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего следует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления постоянно актуальной проблемой является проблема соотношения объективного и субъективного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: «...вопрос объективного и субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство обществоведов» [5]. Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.

Государственное управление, пишет проф. Г.В. Атаманчук, — субъективный фактор. Это определение верно, если рассматривать его в соотношении с общесоциальными объективными материальными основами. Но оно не полностью отражает реальную структуру последнего и как объекта, и как процесса деятельности. Ведь, как правильно отмечает автор, в государственном управлении слиты элементы сознания — представления, идеальные образы, логические конструкции — и деятельность, которые преобразуясь в управленческом процессе «в материальность», «приобретают соответствующую предметность». И это еще не все. В структуру государственного управления включены в качестве неотъемлемой его стороны некоторые материальные и объективированные символические элементы. Это орудия и многие средства управления, правовые нормы — объективированные формы выражения общей государственной воли и интересов, совокупность текстов — директивных, политических и пр. документов, иная управленческая информация, зафиксированная в объективной языковой символической форме. Сказанное в полной мере можно отнести к государственному управлению, поскольку в его структуре политический фактор — одна из составляющих. Словом, по своей природе и структуре государственное управление представляет собою единство субъективного и объективного аспектов. Причем субъективный аспект здесь определяющий, коль скоро государственное управление, говоря словами М. Вебера, суть целерацио-нальная деятельность и соответствующие отношения.

Двойственное бытие государственного управления как воплощения объективной и субъективной политико-социальной реальности определяет необходимость применения при его изучении объективных и субъективных методов. Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект — государство и его деятельность — извне, как бы со стороны. Это способ объяснения совокупности элементов и взаимосвязей, составляющих государственное управление, через анализ объективных результатов управленческой деятельности безотносительно к их оценке познающим субъектом. Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изнутрикак собственной организации людьми своей политико-социальной, экономической и других видов жизни как реальности, связанной с общественными интересами и ценностями. Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа — объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, точка зрения изучающего. Содержание субъективного метода составляет описание и объяснение политико-социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, позиций, интересов). Ценностно-нормативный подход — его существенная сторона. Примерами объективного метода служат: наблюдение, сравнение и обобщение явлений и процессов действительности, метод разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений, аналоговый метод и др. А субъективного — разнообразные социологические приемы изучения общественного мнения на предмет отношения и оценки конкретных управленческих действий государственных институтов, метод управленческого эксперимента и др. К этой группе субъективных методов можно отнести совокупность приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы управления в идеале (как он представляется субъекту).

Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-социальной реальности, воплощающей в себе объективную и субъективную стороны. Тем не менее при объединении неизбежны трудности, в частности, связанные с тем, что субъективный метод предполагает подбор объектов для изучения по усмотрению исследователя, с учетом его представлений об общественных приоритетах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию, подмеченную еще немецким социологом М. Вебером. Суть ее в том, что конструирование объекта исследования (подбор фактов) — субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же решение предложил М. Вебер? Результаты должны быть получены таким способом, который давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит научно-практический эксперимент. Это — способ получения информации об изменениях в поведении и деятельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент — метод опытной проверки обоснованности и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории. В практике государственного управления — это важный источник эмпирических данных для принятия эффективных решений.

Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований, установленных теорией социального познания. Отметим некоторые из них. Прежде всего — методологически выверенное определение экспериментального фактора — условия или совокупности условий, рассматриваемых в качестве причины изучаемых изменений управляющей системы, репрезентативность этого фактора. Необходим выбор конкретной экспериментальной ситуации — условий внешней среды, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально приближенными к естественным явлениям и процессам государственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется конкретными проблемами, требующими теоретического и практического решения. Главным образом — это проблемы эффективности государственного управления.

Государственное управление — это социальная (в широком смысле слова) деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного управления. Политико-социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержание задач, решаемых государственными органами. Социологические методы — основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В частности, выражающихся в отношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решениям государственных институтов. При помощи социологических методов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффективность государственной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного управления важны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индивидов, их групп и коллективов, их поведения и ориентации в сфере государственного управления. Ведь общая теория — это политическая наука макроуровня. Да иначе и быть не может, поскольку государственное управление не локализовано в какой-то отдельной сфере общества. Оно охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организации и регулирования жизнедеятельности людей. Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие проблемы госуправления возможно лишь на макроуровне, чему и служат охарактеризованные выше методологические основы теории. И действительно, сможет ли исследователь осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже политических лидеров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера в данный момент или к конкретным акциям государственной власти в отдельно взятой ситуации. Но такое исследование не даст нам научной информации о системе в целом, о ее направленности и т.д. О демократичности той или иной системы политического руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Все это так. Тем не менее общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочисленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Посему без изучения их эмпирическими методами невозможно составить общую картину деятельности государства. Следовательно, политико-социологический анализ на микроуровне, не имея доминирующего значения, служит инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного управления на макроуровне.

Отмечая важное значение эмпирических методов политико-социологического исследования, нельзя не учитывать возможность проявления субъективизма. Академик Г.В. Осипов в своей статье «Что происходит с социологией?» пишет: «...тревожной особенностью современного этапа развития социологии является то, что эта наука, а вернее псевдосоциология, нередко используется как средство манипуляции сознанием людей для принятия антинародных или квазидемократических решений». Псевдонаучная постановка вопроса на референдуме о суверенитете Украины («Вы за суверенитет Украины или против?») позволила националистическим лидерам республики получить желаемый для них результат. Но Украина была частью Советского Союза. И поэтому, продолжает автор, резонно было бы спросить: "Если Вы за суверенитет Украины, то в составе СССР или вне его?" Если бы вопросы были сформулированы таким образом, то мы получили бы на Украине те же данные, что и при проведении референдума о сохранении СССР» [6].

Отмеченные и множество других примеров, подчеркивает Г. Осипов, «доказывают, что социология в руках националистически и антидемократически настроенных политиков, расхитителей народного достояния России и коррупционеров может превратиться в мощное оружие порабощения сознания людей, превращения их в разновидность манкуртов. Поэтому сейчас, как никогда прежде, ответственность социологов, политологов, в целом обществоведов перед обществом и народом особенно велика».

литература

1. Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология. Ч. I. — М.,

1993. С. 8.

2. Мысин Н. Теория социального управления. — СПб., 1998.

С. 54.

3. Полис: Альманах. 1997. С. 15.

4. Там же. С. 17.

5. Монсон П. Лодка на аллеях парка. Введение в социологию.

— М., 1994.

6. Осипов Г.В.Что происходит с социологией? // Социс. 1997.

№ 5. С. 13.