Отличительные признаки республиканских органов государственного управления

Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 вышеупомянутого Закона.

В соответствии с частью 6 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» председатели государственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отождествлять с министерствами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами.

Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что, во-первых, у комитетов более низкий правовой статус; во-вторых, меньший объем задач; в-третьих, комитеты находятся при Совете Министров; в-четвертых, преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.

Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значительно выше. Предлог «при» указывает на подчиненное, т.е. вспомогательное (не главное), назначение комитетов. Исключением, вероятно, является Комитет лесного хозяйства. Вряд ли о нем можно говорить как о вспомогательном органе государственного

управления, поэтому вызывает определенное непонимание постоянное преобразование его из министерства в комитет.

В Указе Президента «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» дается определение министерства, государственного комитета и комитета.

Определение министерства и государственного комитета общее, что вряд ли можно считать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республиканских органов государственного управления К

Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере) иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь».

По существу идентичное определение министерства содержалось в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в части 3 статьи 12 вышеупомянутого Закона.

В приведенном определении перечислены основные признаки министерства и государственного комитета: они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми, призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.

Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточнений. Безусловно, министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления и призваны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что министерство является в первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе — отраслевой.) Такой подход подчеркивает, что большинство министерств является функциональными.

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.2002. № 65, 1/373

Однако в действительности из существующих 24 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в определении на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем более в самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью.

Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятельства. В определении министерства, государственного комитета подчеркивается, что они предназначены для осуществления регулирования, управления и координации. С одной стороны, подобный подход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственного комитета, с другой — отнестись к нему критически, так как отдельные функции управления — регулирование и координация — отождествляются с управлением как видом государственной деятельности либо здесь управление рассматривается в качестве также отдельной функции деятельности указанных органов.

В том и в другом варианте допускается, по мнению автора, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему признанию, отдельными функциями управления, а по причине ненадлежащей формулировки, определения министерства, государственного комитета, т.е. стилистической погрешности.

В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет — республиканский орган государственного управления Республики Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий государственную политику, осуществляющий управление или отдельные его функции (регулирование, координацию) в соответствующей отрасли (сфере) деятельности».

Комитеты при Совете Министров по характеру своей деятельности ничем не отличаются от министерств и тем более от приравненных к ним государственных комитетов, хотя комитет имеет иное, чем министерство определение. Оно содержится в части 5 пункта 1 вышеназванного Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (с учетом внесенных изменений): «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления, проводя-

щий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности».

Из определения следует, что комитет — республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.

Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наиболее важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.

В определении комитета подчеркивается, что он предназначен для реализации функции государственного регулирования в конкретной сфере деятельности, т.е. комитеты осуществляют только одну функцию государственного управления — регулирование. Однако это не отражает сущность комитета, его фактический правовой статус. Не существует и не может быть органов государственного управления, которые создавались бы только для регулирования.

Регулирование — это функция управленческой деятельности, заключающаяся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством (нормотворчеством)¹. Если комитеты наделены одной указанной функцией, то они похожи на Национальное собрание, которое предназначено только для законотворчества, т.е. регулирования.

Определение комитета, которое содержится в части 5 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», более точно отражает его суть и назначение.

^{^[1]} Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 122.

Некоторые комитеты являются отраслевыми (например, Комитет лесного хозяйства). В определении же эта черта не нашла отражения.

С учетом изложенного определение комитета может быть следующим: «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий отдельные функции управления или управление в специальной сфере деятельности».

Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руководители назначаются также Президентом.

В настоящее время функционируют 24 министерства. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» их было 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Государственных комитетов насчитывается 4 (из них 3 отраслевых и 1 функциональный) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).

Государственные комитеты по существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управления отсутствует.

Государственные комитеты возможно следовало бы преобразовать в соответствующие министерства: Комитет государственной безопасности — в Министерство государственной безопасности; Государственный комитет по авиации — в Министерство авиации; Государственный комитет пограничных войск — в Министерство пограничных войск; Государственный таможенный комитет — в Таможенное министерство.

Существование в настоящее время четырех государственных комитетов должно иметь обоснование.

В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты необходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться «...выполнением преимущественно такой функции государственного управления, как координация»¹.

^{^[1]} Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 147

Ныне действуют 10 комитетов. Ранее их насчитывалось 26 (по названному Указу Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. N° 516 было образовано 8). Они находились при министерствах (государственных комитетах) и являлись республиканскими органами государственного управления, подчиненными как соответствующему министерству (государственному комитету), так и Совету Министров, т.е. находились в двойном подчинении. Теперь комитеты находятся при Совете Министров и подчиняются только ему.

Упразднение комитетов в указанном выше статусе оправдано, и о такой целесообразности говорилось в научной литературе¹.

В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции.

Для сравнения: в Российской Федерации насчитывается также 24 федеральных министерства.

В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации: Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет.

В Российской Федерации существует шесть государственных комитетов, и только один из них аналогичен нашему — Государственный таможенный комитет.

При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроиз-

^{^[1]} КрамникА.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управленческой системы Республики Беларусь // Система права и законодательства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. Гродно, 1999. С. 161-162.

водству; Комитет по земельным ресурсам; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям (см. п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки»¹); Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности; Комитет по делам религий и национальностей (создан Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 2001 г. № 707 «О Комитете по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь»²). Он был Государственным комитетом, который Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 ликвидирован, и предполагалось на его базе создать в Аппарате Совета Министров структурное подразделение по делам религий и национальностей; Комитет по архивам и делопроизводству.

Из ранее действовавших комитетов сохранился один — Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции.

Комитет лесного хозяйства образован из бывшего Министерства лесного хозяйства. Шесть ныне действующих комитетов образованы из бывших государственных комитетов.