Понятие и предмет административного права

Административное право является отдельной самостоятельной отраслью права. Как и любая другая отрасль права, административное право — это часть норм правовой системы Республики Беларусь, обладающая всеми ее признаками.

Административное право носит сугубо объективный характер, не имеет каких бы то ни было личных свойств, не принадлежит какому-либо отдельному субъекту. Ему присущи социальные свойства, направлено оно в конечном счете на людей и работает для людей. Следовательно, нормы административного права существуют не сами по себе, а предназначены для всех членов общества, их организаций, не исключая государство в целом и его органы. Административное право тесно связано с государством, с его деятельностью и служит установлению в обществе единого в рамках отрасли порядка. Более того, возникновение норм, приобретение ими юридического свойства сопряжено с официальными решениями государства, его органов. Правовые нормы не возникают и не приобретают государственную значимость сами по себе. Для этого требуются государственные воля и решения. Государство же и обеспечивает реализацию этих норм.

В целом право Республики Беларусь — это основной государственный регулятор социальных связей, это система правовых норм, которые получают свое выражение в официальной форме — государственных актах.

В законе Республики Беларусь от 4 января 2002 г. №81-3 «О внесении изменений и дополнений в закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"» дано определение права: «право — система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечива-

емых государством в целях регулирования общественных отношений»¹.

Административное право также представляет собой систему общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) государством, преимущественно органами государственного управления или судьями (судом) в целях регулирования не всяких общественных отношений, а только управленческих общественных отношений (отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления).

Отличительными чертами административного права являются:

1) специфический круг общественных отношений, регулируемых его нормами;

2) регулирование государственного управления, из которого возникают указанные общественные отношения;

3) особенность административно-правового регулирования;

4) динамичность;

5) элементы публичности в его характере;

6) охват всех отраслей государственного управления, включая межотраслевое управление и управление народным хозяйством, предприятиями, учреждениями и организациями;

7) регулирование внутриорганизационных управленческих отношений во всех государственных органах;

8) распространение его норм на сферы частного предпринимательства;

9) некодифицированность норм;

10) незаконодательный характер значительной части норм;

11) преимущественная направленность на администрацию, органы государственного управления.

Одни из указанных особенностей определяются объективными, отраслевыми свойствами административного права, другие — природой государства и социально-экономическим устройством общественной жизни в стране.

Обособление административного права в отрасль права, в самостоятельную группу норм происходит прежде всего благодаря наличию своеобразного предмета — особых общественных отношений. Такие отношения весьма специфичны, отличаются однородностью, целенаправленностью и имеют свое содержание и форму.

^{^[1]} Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 7, 2/830.

Административное право регулирует управленческие общественные отношения — отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственного управления, что свойственно исключительно данной правовой отрасли.

Управленческие отношения многообразны, как и само государственное управление. Но надо отметить, что не всякие управленческие отношения урегулированы нормами права; правда, от этого они не теряют своего управленческого характера. Те из них, которые получили правовое закрепление, становятся административно-правовыми, обязательными к воплощению в соответствующей форме.

Правовое регулирование осуществляется с целью упорядочения, придания общественным отношениям единого порядка и правового свойства. Таким образом проявляется функционирование исполнительной власти, осуществляется выражение государственной воли.

Нормами административного права регулируются уже существующие, установившиеся, но еще не получившие правового обеспечения управленческие отношения. Кроме того, нормами административного права устанавливаются новые управленческие отношения, т.е. осуществляется развитие управленческих отношений. Административное право способствует внедрению прогрессивных и наиболее эффективных начал в государственное управление. К сожалению, право может являться и тормозом, препятствием, затруднять развитие нового в управлении. Между тем одного принятия правовой нормы недостаточно для изменения уже существующей управленческой практики. Дело в том, что право применяется не всегда и не автоматически; нередко его нормы просто нарушаются, не исполняются. В целях обеспечения их реализации существуют надзор, контроль, различные виды государственного принуждения.

Таким образом, первая и главная характерная черта административного права состоит в том, что его нормы регулируют управленческие общественные отношения, составляющие предмет рассматриваемой отрасли права. Административное право без своего предмета всего лишь абстракция, отвлеченное понятие, реально не могущее существовать.

Между тем, ряд ученых, не отрицая того, что предметом административного права являются управленческие общественные отношения, несколько по-иному подходят к определению рассматриваемого предмета. Так, Б.Н. Габричидзе, "с одной стороны,

ограничивает его только сферой исполнительной власти (организацией и деятельностью исполнительной власти), с другой — расширяет область действия административного права и включает сюда внутриорганизационную деятельность руководителей других государственных органов, реализацию административной власти судьями и общественными организациями¹. Ю.М. Козлов полагает, что «...предмет административного права включает по существу две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т.е. реализацией исполнительной власти (главная, или основная группа), и иные отношения, в частности, внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа)»². Подобного взгляда придерживается и Б.М. Лазарев. Он пишет, что «...административное право в самой общей форме может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, т.е. те общественные отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами Советского государства исполнительной и распорядительной деятельности»³.

Ю.Н. Старилов, ссылаясь на мнение выдающегося русского ученого-административиста А.И. Елистратова, полагает, что административное право «регламентирует государственное управление, устанавливает в нем правовой порядок и соответствующие режимы при помощи юридических норм, правовых актов управления и административно-юрисдикционных положений»⁴.

Д.Н. Бахрах пишет, что «предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения,

^{^[1]} См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М„ 1998. С. 14.

² Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 23.

³ Советское административное право. М., 1990. С. 41—42.

⁴ Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 7.

возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан»¹,

Г. Брэбан утверждает, что предметом административного права является «...обширная часть управления». Он пишет: «Административное право включает в себя значительную часть норм о государственном управлении... Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления»². Аналогичное мнение и у другого французского ученого Ж. Веделя. Он полагает, что административное право — это «...совокупность норм, регулирующих деятельность администрации»³, т.е. органов, осуществляющих государственное управление.

Г.И. Никеров отмечает, что как американское административное право (administrative law), так и западногерманское административное право (Verwaltungsrecht) «...определяется в широком смысле как право, регулирующее всю государственную деятельность, за исключением законодательства и правосудия». Однако мнения англо-американских и «континентальных» ученых не всегда совпадают по объектам регулирования административного права. Представители континентальной системы всегда существенное место отводят вопросам структуры администрации. Далее Г.И. Никеров подчеркивает, что «...во французском «Элементарном курсе административного права» М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, персонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Крупнейший современный американский административист — профессор К.К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административного права: «Административное право представляет собой право, фиксирующее полномочия и порядок деятельности административных учреждений». Он и другие современные американские ученые полагают, что «структурой

^{^[1]} Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.

С. 20.

² Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С, 22—25.

³ Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.

административных учреждений должна заниматься наука государственного управления»¹.

Как видно, одни ученые, определяя сущность административного права и его предмет, отдают приоритет государственному управлению, другие — администрации, органам, реализующим государственное управление. Конечно, первые и вторые ученые одинаково правы, ибо государственное управление невозможно обособить от субъектов, его осуществляющих, а эти субъекты — от государственного управления.

Административно-правовые, управленческие отношения складываются в процессе государственного управления. Последнее является формой проявления общественных отношений, порождает их и придает специфический управленческий характер. Государственное управление неизбежно вызывает появление отношений между его субъектами. Нормы административного права определяют поведение этих субъектов во взаимоотношениях между собой в процессе управления, устанавливают их права и обязанности. Содержание и границы последних зависят от -социально-экономической обстановки в государстве и политических особенностей переживаемого страной исторического периода.

Государственное управление, как и любая другая государственная деятельность, нуждается в правовом обеспечении. Его регулирование осуществляется наравне с управленческими общественными отношениями.

Административным правом не только устанавливаются рамки и формы государственного управления, но определяются его содержание, цели и предусматриваются способы их достижения. Таким образом, государственное управление выступает в качестве объекта административного права.

Свое название данная отрасль права получила от латинского слова «administration, что означает «управление». Некоторые ученые в связи с этим предлагали отказаться от термина «административное право», заменив его термином «управленческое право».

Итак, административное право — это управленческое право, представляющее собой совокупность норм о государственном управлении. Поэтому можно утверждать, что действие норм административного права распространено там, где присутствует государственное управление. Последнее осуществляется не только органами государственного управления (исполнительной влас-

^{^[1]} Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 20—21.

ти, но и иными государственными органами (прокуратуры, суда, следствия, рабочими группами Национального собрания, а также в местных представительных органах). Преимущественно действие норм административного права проявляется в системе органов государственного управления. В иных системах это проявление ограниченно, ибо рассматриваемыми нормами регламентируются отношения, которые не являются главными в реализации основной деятельности органов прокуратуры, суда, следствия и т.д. Управленческая деятельность этих органов выступает в качестве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь способствует эффективному осуществлению ими своих основных функций: прокурорского надзора, правосудия, следствия и т.п. По этой причине административное право является в первую очередь правом администрации, т.е. органов осуществляющих государственному правление.

Таким образом, государственное управление — приоритет не только органов государственного управления. Его осуществляют и органы, выступающие при определенных ситуациях в качестве таковых. Например, вышестоящие органы прокуратуры по отношению к нижестоящим выступают не в качестве органов прокурорского надзора, а в роли администрации, органов управления. Однако только органы государственного управления (исполнительной власти) специально созданы для осуществления рассматриваемого управления.

Наиболее широк диапазон действия норм административного права в отношении органов государственного управления, государственной службы и такой области, как административное принуждение. Этими нормами регламентируется организация, порядок создания, реорганизации и ликвидации, перечень, структура, цели, задачи, компетенция и функционирование органов государственного управления. Однако следует иметь в виду, что нормы административного права имеют отношение не ко всякой деятельности таких органов, а лишь к той, которая носит управленческий характер.

Например, следственные органы Министерства внутренних дел, Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля, Комитет государственной безопасности при расследовании уголовных дел руководствуются нормами уголовного и уголовно-процессуального права. Комитет исполнения наказаний Министерства внутренних дел в своей деятельности использует нормы уголовно-исполнительного права, нотариат —

нормы гражданского процесса, ЗАГСы — нормы семейного права и т.д.

Административное пряно регулирует порядок поступления на государственную службу и порядок ее прохождения, служебные, личные права и обязанности государственных служащих, поощрение, их ответственность. Разумеется, отдельные стороны деятельности органов государственного управления, государственной службы регулируются нормами и других отраслей права (финансового, трудового, гражданского), однако такое регулирование не касается собственно государственного управления.

Широкой областью применения норм административного права является административное принуждение. Применение мер административного принуждения осуществляется преимущественно органами государственного управления. Ими нередко устанавливаются правила, в целях обеспечения выполнения которых применяется административное принуждение. Такие правила разнообразны, и их довольно много. Это правила дорожного движения, охоты и рыбной ловли, техники безопасности, стандартизации и качества продукции, торговли, поведения в общественных местах и многие другие. Кроме того, нормами административного права определяются порядок производства по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство.

Не имеет значения, какими органами осуществляется административное принуждение — органами государственного управления, судьями (судом) или представителями общественности. Их деятельность в рассматриваемой области регламентируется нормами административного права. Нормами административного права регламентируется также порядок разрешения обращений граждан, которые вытекают из административно-правовых отношений.

Административное право не находится в стороне и от регулирования определенных сторон деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций. Все они являются объектами управления соответствующих государственных органов, а их администрация осуществляет внутриорганизационную деятельность, хозяйственное управление, администрирование от имени и по поручению государства. Несколько иное положение с акционированными предприятиями. Однако и по отношению к ним государственные органы обладают определенными управленческими полномочиями.

Действие норм административного права не ограничивается только указанными сферами. Пределы их распространения значительно шире. Нормы административного права распространяются и на сферу частного предпринимательства. Однако здесь их применение существенно ограничено и сводится не к регулированию самой предпринимательской деятельности, а к регистрации, т.е. юридическому подтверждению факта предпринимательства, лицензированию — разрешению на осуществление определенного вида деятельности, государственному контролю в иных формах, наблюдению, контролю за правильным ведением бухгалтерской и статистической отчетности, занятием деятельностью в соответствии с полученной лицензией, ценообразованием, качеством выпускаемой продукции, работ, услуг, сохранением и защитой окружающей среды и здоровья граждан и т.п., применению административно-правовых мер принуждения, в том числе административной ответственности в целях обеспечения надлежащего выполнения предпринимателем соответствующих правовых норм. В сущности нет такой области общественной жизни, которая в определенной степени не регулировалась бы нормами административного права.

Из сказанного выше можно сделать следующие выводы:

1) административное право — это самостоятельная фундаментальная отрасль права Республики Беларусь, нормы которой регулируют отношения, складывающиеся в процессе государственного управления;

2) предметом административного права являются отношения, которые возникают при осуществлении государственного управления, т.е. государственно-управленческие отношения.

Административное право динамично, так как это право — живое, наиболее изменчивое, отражающее общественную жизнь, ее социально-экономический уклад.

Повышение самостоятельности государственных предприятий и учреждений, акционирование и приватизация государственных предприятий в Республике Беларусь значительно сокращает масштаб (объем) общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Если раньше указанные объекты находились под значительным воздействием административного права, то с изменением их статуса они стали преимущественно предметом гражданского, трудового и финансового права. С другой стороны, расширяется сфера государственного контроля, ибо увеличивается количество акционерных обществ, предпринимателей,

повышается роль органов государственного управления (исполнительной власти) в обеспечении прав и законных интересов граждан и их конституционных обязанностей, следовательно, расширяется и предмет административного права.