Цели использования государственного имущества

В гражданском обороте государство обладает специальной, а не общей правоспособностью. Это накладывает ограничения в том числе и на состав государственного имущества и цели его использования. Такие ограничения не предусмотрены гражданским законодательством, однако они достаточно определенно сформулированы в нормах публичного права.

Общими положениями законодательства об управлении государственным имуществом – приведенными выше нормами Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, ст. 26.11 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ и ст. 154 (п.11) Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предусмотрено, что в государственной собственности может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления полномочий государственных органов. К нему относится имущество, непосредственно связанное с обеспечением деятельности государственных органов (например, здание, в котором размещен этот орган), а также имущество, необходимое для выполнения функций государственных органов, например, для оказания государственных услуг.

Ограничены законом и условия создания государственных унитарных предприятий: п. 4 ст.8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ определяет исчерпывающий перечень таких условий.

Исходя из положений п.11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ имущество, которое не требуется государству для выполнения его государственных функций должно быть передано в собственность другого публично-правового образования (например, из федеральной собственности – в собственность субъектов РФ или муниципальных образований), если это необходимо для выполнения функций его органов. Если это не требуется, в частности, в связи с отсутствием имущественно необеспеченных функций, такое имущество должно быть в обязательном порядке приватизировано.

Самой большой проблемой реализации этих правовых принципов остается то, что сам публичный субъект принимает решения о необходимости сохранения в его собственности того или иного объекта имущества. В судебном порядке передачу имущества потребовать нельзя, во всяком случае закон возможности рассмотрения таких дел в суде не предусматривает. Если бы даже это было предусмотрено, то публичный субъект мог бы только потребовать передачи объекта в свою собственность, ссылаясь на наличие необходимых имущественно не обеспеченных функций, а потребовать приватизации не смог бы в любом случае. Частные лица также не могут потребовать приватизации, так как для обращения в суд у них не имеется необходимого юридически значимого субъективного интереса, а следовательно – и права потребовать приватизации.

В результате в государственной собственности находится большое количество имущества (а) «про запас» – на случай, если это имущество окажется необходимым в связи с расширением государственного аппарата, и (б) которое используется для извлечения прибыли путем, например, сдачи этого имущества в аренду.

Наполнение государственного бюджета за счет таких платежей возможно только в случае, если одновременно выполняются какие-то социально значимые функции. Например, если нежилое помещение сдается в аренду лицам творческих профессий для устройства мастерских, учреждениям культуры или образования для оказания государственных услуг населению и т.д. Стремление государства извлекать хозяйственную выгоду из использования его имущества игнорирует социальную природу государства и недопустимо.

Практика последних лет показывает, что Российская Федерация в целом стремится к сокращению находящегося в её собственности имущества. Для примера можно привести количество федеральных государственных унитарных предприятий. В 1999 году их было почти 14 тысяч (см. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 "О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации"), к 2005 году сохранилось только 9 тысяч, и в течение нескольких лет предполагалось дальнейшее сокращение более трети (37,2%) от оставшихся.

Правда, приватизация ГУПов иногда может носить формальный характер: в результате акционирования сохранение в руках государства всех 100% акций считается приватизацией имущества ГУПа, поскольку государство утрачивает право собственности на него, однако сохраняет при этом полный контроль за хозяйственной деятельностью приватизированного предприятия.

//function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); }); § 7. Разграничение сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования

Сложно провести четкую границу между административными и гражданско-правовыми отношения в сфере управления государственным имуществом. Право собственности по гражданскому законодательству предоставляется государству на основании ст. 124 ГК РФ как участнику гражданского оборота, и с частно-правовой точки зрения государство может быть представлено как обычный собственник, обладающий правом владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в его собственности.

Однако в отличие от иных участников гражданского оборота, реализация правомочий собственника государством считается одним из видов его публично-правовой деятельности, так как государство подчиняется особому режиму правового регулирования в целях обеспечения выполнения им своих социальных функций. Полномочия органов, реализующих правомочия собственника от имени государства, и порядок их осуществления определяются нормами публичного права и носят публично-правовой характер.

Разумеется, можно, как предлагают иногда цивилисты, считать государство обычным собственником для целей реализации его права собственности вовне, т.е. в отношениях с другими участниками гражданского оборота, а приватизацию можно считать куплей-продажей.

quest5Однако принятие государством решения о приватизации и отношения в процессе реализации этого решения до стадии заключения гражданско-правового договора носят характер административных. Реализация правомочий государства по использованию имущества также носит административно-правовой характер: административные отношения складываются, в частности, между государственным органом и подведомственным ему учреждением при передаче учреждению необходимого имущества и установлении режима его использования.

Независимо от того, имеет ли место гражданско-правовой договор (например, при приватизации имущества) или речь идет о реализации правомочий собственника без такого договора, в любом случае издается административный правовой акт, властным решением уполномоченного органа решающий судьбу имущества. В случае, если речь идет о намерении приватизировать имущество (издание плана приватизации), реализация правомочий собственника обретает форму сложного юридического состава, в случае наделения имуществом государственного учреждения гражданское вещное право оперативного управления возникает непосредственно из акта государственного органа, а не сделки. Такая ситуация учитывается и гражданским законодательством, которое предусматривает сделки и акты государственных органов как самостоятельные основания возникновения гражданских прав (ст.8 ГК РФ).

§ 8. Органы, осуществляющие управление госимуществом Управление государственным имуществом («государственной собственностью») относится к компетенции органов исполнительной власти. На федеральном уровне эти полномочия закреплены за Правительством РФ в статье 114 (пункт "г" части 1) Конституции РФ и в статье 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Органы законодательной власти вправе лишь устанавливать порядок и условия управления государственным имуществом, т.е. принимать нормативные акты в отношении всех или индивидуально не определенной части объектов государственного имущества, и осуществлять контроль за их соблюдением. Однако органам законодательной власти не предоставляется права принятия распорядительных решений в отношении отдельных объектов государственного имущества. Такие решения вправе принимать только органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией. Разграничение полномочий органов законодательной и исполнительной власти было предметом спора, который рассматривался в 1999 году Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 20.07.1999 N 12-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3989) пришел к следующим выводам. Из положений Конституции РФ следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения, основания и порядок отчуждения. При этом законодатель вправе предусмотреть критерии и порядок отнесения отдельных объектов к особо важным, отчуждение которых возможно на основе принятия специального федерального закона. Аналогичным образом строится и распределение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. Согласно положениям Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта. Законодательный орган вправе осуществлять контроль за распоряжением собственностью (ст.5), а непосредственное управление и распоряжение собственностью осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ (ст.21). На Правительство РФ возлагается общее полномочие по управлению федеральной собственностью. В целях реализации своих полномочий Правительство РФ как высший орган исполнительной власти вправе передавать иным федеральным органам исполнительной власти свои полномочия, кроме прямо закрепленных за ним в федеральном законодательстве. В частности, ст.12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ предусматривает полномочия Правительства по распределению функций между федеральными органами исполнительной власти. В результате Правительство РФ определяет общие правила и порядок реализации прав собственника в отношении федерального имущества, распределяет полномочия по осуществлению этих прав между федеральными органами исполнительной власти. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 3.12.2004 N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" (СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074) и Постановление Правительства РФ от 10.02.2004 N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" (СЗ РФ. 2004, N 7, ст. 537). Существующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти предполагает распределение функций по управлению федеральным государственным имуществом между федеральными агентствами и государственными комитетами, осуществляющими функции по управлению государственным имуществом в различных отраслях, и специализированным органом – Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. В отдельных сферах осуществления исполнительной власти функции федеральных агентств сводятся к реализации полномочий собственника в отношении находящихся в их ведении государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Специализированный орган – Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом – действует на основании Постановления Правительства РФ от 27.11.2004 N 691 (СЗ РФ.2004. N 49. Ст. 4897). К его функциям относится: · координация деятельности других федеральных органов власти, осуществление общего учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества (на основании Постановления Правительства РФ от 3.07.1998 №696 // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3354), принятие решение о реорганизации ГУПов; · осуществление прав собственника в отношении имущества, не закрепленного за организациями, находящимися в ведении других федеральных агентств, и образующего государственную казну Российской Федерации (земельные участки); · реализация прав Российской федерации на участие в управлении хозяйственными обществами на основании владения акциями и долями в их уставном капитале, в том числе с использованием права «золотой акции» и выступая их учредителями от имени РФ; · контроль за осуществлением прав собственника иными федеральными агентствами, сохранностью и целевым использованием федерального имущества, организация проверок (ревизий) их деятельности, согласование сделок с недвижимым имуществом ГУПов; · выполнение функций по приобретению в федеральную собственность и оформлению прав Российской Федерации на полученное имущество; · распоряжение федеральным имуществом (подготовка проекта прогнозного плана приватизации, организация продажи государственного имущества), в том числе и наделение государственных учреждений и унитарных предприятий имуществом на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Кроме того, деятельность по организации продаж государственного имущества федеральное агентство осуществляет с помощью специально созданного для этих целей государственного учреждения – Российского фонда федерального имущества, действующего на основании Постановления Правительства РФ от 25.12.2002 N 925 (СЗ РФ.2002, N 52 (2 ч.), ст. 5229). //function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); });