Понятие и особенности административной ответственности

Административная ответственность – вид юридической ответственности, которая выражается в применении в рамках административной юрисдикции (во внесудебном порядке) уполномоченным органом административного взыскания к лицу, совершившему административное правонарушение.

Это разновидность административного принуждения и особое охранительное административное правоотношение

Административная ответственность рассматривается в отечественном административном праве как вид, определенная форма административного принуждения. Именно поэтому сначала мы рассмотрели все прочие виды и формы административного принуждения и только потом дошли до административной ответственности – тоже разновидности принуждения, но достаточно специфической разновидности, имеющей целый ряд особенностей.

Собственно ответственность как таковую тоже можно рассматриваться как форму государственного принуждения. Наряду с административной ответственностью можно говорить о том, что уголовная ответственность в конечном счете тоже мера принуждения, которая обеспечивает исполнение обязательных предписаний и т. д.

Но в отличие от административной ответственности уголовная ответственность реализуется с участием судов и в этом отношении механизм привлечения к уголовной ответственности предполагает не исключительно административные отношения, но и появление неких процессуальных отношений, связанных с рассмотрением уголовных дел, органы исполнительной власти же могут лишь инициировать возбуждение дела, но они не могут окончательно принимать решение о привлечении к ответственности.

Административная же ответственность в большей степени остается специфическим видом именно административного принуждения в связи с тем, что она по природе своей реализуется в рамках административных правоотношений, т. е. в рамках отношений между органами исполнительной власти и частными лицами. Можно говорить о том, что административная ответственность обладает сразу признаками и вида юридической ответственности (наряду с гражданской, уголовной, дисциплинарной), и одновременно является мерой административного принуждения. Конечно, глядеть на административную ответственность можно под разным углом зрения: можно выделять тот или иной аспект, составляющую и считать ее главной, рассматривать в качестве наиболее существенного элемента природы соответствующего явления – одни делают акцент на том, что административная ответственность должна быть вписана в общую систему административного принуждения и это было характерно для советского административного права, где административная ответственность мало чем отличалась от мер, связанных с принудительной реализацией требований закона органами государственного управления. Тогда административная ответственность была определенным инструментом реализации функций органа государственного управления, одним из инструментов достижения поставленных перед органами государственного управления целей и задач.

Сегодня делать акцент именно в этом ключе, наверное, будет неправильно – сегодня административная ответственность в результате определенной эволюции, которую она претерпела с начала 60-х годов, может рассматриваться в контексте неких общих стандартных представлений о мерах юридической ответственности и не столько как инструмент реализации полномочий органов исполнительной власти, выполнения ими своих функций, сколько как более общий комплексный правовой институт, система мер, направленных на обеспечение действия правовых норм, а не на обеспечение реализации полномочий органов исполнительной власти.

Об административной ответственности принято говорить выделяя некоторые ее особенности и отличия от определенных смежных явлений, в т. ч. отличия от уголовной ответственности, которая имеет с административной ответственностью много общего:

Как административная, так и уголовная ответственность – это ответственность публично-правового характера,, наступающая перед государством, связанная с неисполнением норм действующего законодательства и направленная на установление неблагоприятных последствий, санкций, размер которых напрямую не связан с размером причиненного вреда, т. е. имеющая не компенсационный, а карательный характер, другими словами сопряженная не с возмещением причиненного вреда, а с негативной оценкой и стимулированием правонарушителя больше не совершать правонарушений. Соответственно, и в АО, и УО присутствует целый ряд специфических особенностей, причем если до законодательного закрепления административной ответственности и появления судей в числе должностных лиц, осуществляющих привлечение к административной ответственности, она рассматривалась больше в рамках принудительной реализации полномочий государственных органов, то с законодательным развитием данного института она все больше стала напоминать уголовную ответственность.

Для многих само по себе сравнение АО и УО покажется странным, потому что речь идет об ответственности за совершенно несоизмеримые по общественной опасности деяния, однако с юридической точки зрения, условий механизма, принципов реализации АО, у нее очень много общего с УО.

История развития института административной ответственности. Примерно с середины 20-х годов стали появляться нормативные акты, которые предусматривали полномочия органов государственного управления, причем речь шла, например, о местных исполкомах, по установлению и применению штрафов, налагаемых в административном порядке. Причем в тех актах установление штрафа было привязано к возможности в принципе издать какое-то нормативное предписание. Если, например, местный исполком издавал какую-нибудь инструкцию, устанавливаемые в ней обязанности должны были подкрепляться санкцией за их неисполнение. С точки зрения логики управления это было очень разумно, правильно и обосновано, потому что никакая правовая норма в нашей стране не вызывает уважения до тех пор, пока за ее неисполнение не будет предусмотрена какая-нибудь санкция. Соответственно, местные исполкомы, получая возможность издавать нормативные акты, одновременно получали полномочия в них же устанавливать ответственность за несоблюдение этих нормативных актов, более того, это было вменено им в обязанность и никакой нормативный акт в соответствии с декретами, издаваемыми Совнаркомом в середине 20-х годов, не должен был оставаться без раздела об установлении ответственности за неисполнение этого нормативного акта.

С тех самых 20-30 годов административная ответственность продолжала рассматриваться как обеспечительная часть любой административной деятельности, как разновидность принудительных норм, обеспечивающих исполнение административных предписаний.

К началу 60-х годов руководство советского государства стало осознавать, что передача возможностей устанавливать меры административной ответственности на местный уровень или уровень отдельных регионов государства потенциально несет большую угрозу для граждан (тогда с организациями было сложнее, административная ответственность в советском варианте существовала для граждан, в лучшем случае – должностных лиц, но никогда – для организаций, поскольку все они имели характер государственных и наказать их было практически невозможно, потому что единственное наказание, которое способно эффективно воздействовать на организацию – это имущественные санкции, налагать же на государственную организацию имущественные санкции совершенно бессмысленно, это будет перекладывание из одного государственного кармана в другой)

Соответственно, в результате осознания того, что меры административной ответственности в отношении граждан должны быть как-то систематизированы и упорядочены, в 1961 году был принят указ Президиума Верховного совета СССР об ограничении установления штрафов, налагаемых в административном порядке – его смысл заключался в том, чтобы создать на общегосударственном уровне систему санкций и определить условия, при которых эти санкции могут устанавливаться.

С 1961 года это установление административной ответственности как неотъемлемая часть административного регулирования, реализации функций органов исполнительной власти понемногу стало преодолеваться, и постепенно административная ответственность стала отрываться от тех актов, в которых содержались нормы, неисполнение которых должно было повлечь наступление административной ответственности.

И эта тенденция продолжилась, когда в 1981 году появились основы законодательства СССР об административных правонарушениях, а вслед за ними – кодексы республик об административных правонарушениях. В РСФСР такой кодекс был принят в 1984 году и просуществовал до принятия ныне действующего кодекса 2001 году, выполняя функцию акта, систематизировавшего административную ответственность, все санкции, которые могут рассматриваться как меры административной ответственности.

Когда происходило это общее системное закрепление механизмов административной ответственности, последнюю оторвали от собственно актов исполнительной власти и тем самым способствовали изменению теоретического взгляда на природу этой ответственности. Административную ответственность в том варианте, в котором она существовала до 60-х годов, можно было считать исключительно мерами административного принуждения. В том виде, в котором она стала существовать после 60-х годов, она стала рассматриваться как вид ответственности, наступающей за совершение правонарушений необязательно административного характера.

Как известно, правоотношения могут быть регулятивными и охранительными. Цель охранительных правоотношений – обеспечить реализацию прав и обязанностей сторон в регулятивном правоотношении. Административная ответственность до тех пор, пока ее не оторвали и не вывели на самостоятельный уровень законодательного регулирования, была охранительной системой, действовавшей для обеспечения реализации именно регулятивных административных правоотношений. После того, как она оторвалась от административных актов, она стала обеспечивать реализацию прав и обязанностей гражданских, трудовых, конституционных и всех прочих видов правоотношений, ее предмет стал расти, и она постепенно превратилась в «малую уголовную» ответственность. Как уголовная ответственность не ограничена охраной какой-то отдельной группы норм, а обеспечивает охрану любых правоотношений, если их нарушение сопряжено с существенной общественной опасностью, также и административная ответственность стала обеспечивать реализацию мер защиты разнообразных по отраслевой принадлежности регулятивных правоотношений

В советском праве на эту тему мало у кого возникали размышления, потому что деятельность практически любых государственных органов и государственных учреждений так или иначе попадала в сферу административно-правового регулирования. Ситуация, которая у Белова вызывала вопросы и недоумение очень давно: Когда в общественном транспорте устанавливается ответственность – штраф за безбилетный проезд. Какова природа этой ответственности? До кодекса 2001 года ответственность была установлена в кодексе об административных правонарушениях. Если считать административные меры реализацией и обеспечением только административных актов, то в этом случае возникает вполне закономерный вопрос – причем здесь административная ответственность, если речь идет о неисполнении обязательств по договору перевозки? В этом случае отношения носят чисто гражданско-правовой характер и почему здесь вмешивается административное право и устанавливается административная санкция – малообъяснимо. Были попытки в этом случае сослаться на то, что существуют правила пользования общественным транспортом. Правила пользования могут рассматриваться как административный акт, но примерно такой же административный акт как правила продажи отдельных видов товаров – сам по себе этот административный акт не меняет природы тех отношений, на упорядочение которых он направлен. То, что в правилах пользования написано, что каждый пассажир обязан оплатить проезд, не превращает эту обязанность в административную, потому что она никак не связана с реализацией функций управления, а связана с оказанием услуг и эта обязанность, хотя и предусмотренная административным актом, все равно по природе своей остается гражданско-правовой. Сегодня КоАП санкции за безбилетный проезд в наземном общественном транспорте, кроме междугородного и международного сообщения не устанавливает – это отдано субъектам федерации.

Этот пример демонстрирует, что в этом случае объектом охраны становится не административное регулятивное правоотношение, а правоотношение гражданско-правовое. Если рассматривать административную ответственность в координатах административного принуждения, то возникнет закономерный вопрос – почему административное принуждение вмешивается в сферу гражданско-правовое регулирования? Ответить на этот вопрос можно только обозначив предмет административной ответственности более широко, нежели это делали до 60-х годов. Меры административной ответственности – это система мер, обеспечивающих юридическими средствами реализацию положений правовых актов, которые необязательно связаны с регулированием именно административных правоотношений. Именно по этому административную ответственность сегодня нет оснований рассматривать в качестве средства реализации функций органов исполнительной власти.

Но это законодательное развитие института административной ответственности не отменяет целого ряда родовых признаков, которые остались у административной ответственности, в т. ч. реализации ответственности в административном порядке, который упрощен по сравнению с порядком привлечения к уголовной ответственности. Этот порядок касается, во-первых, того, кто осуществляет привлечение к ответственности – это не суд, а орган административной юрисдикции, в основном это именно органы исполнительной власти, в редких случаях – судьи, но все равно не суды, Во-вторых процедуры привлечения к ответственности, которая упрощена по сравнению с механизмом состязательного уголовного процесса, в том виде, в котором он реализован при привлечении к уголовной ответственности

Административная ответственность конечно может вызывать вопросы с точки зрения ее конституционно-правового образования и в этом отношении довольно часто возникает вопрос – следует ли считать административную ответственность ограничением прав и можно ли такое ограничение прав считать допустимым именно в административном порядке с точки зрения конституционности.

КС РФ рассматривал эту проблему применительно к некоторым видам административных санкций (в частности, применительно к конфискации имущества в административном порядке) и пришел к выводу, что некоторые санкции в административном порядке не могут реализовываться в принципе, потому что Конституция прямо требует ограничения права собственности только в судебном порядке (ст. 35), но другие меры ответственности, в т.ч. например административный штраф, могут реализовываться в административном порядке и хотя это ограничение прав, оно может рассматриваться как реализуемое с правовой точки зрения в рамках именно административных правоотношений. Соответственно, можно обосновывать, почему именно, например, административные штрафы могут применяться в административном порядке, а никакие более суровые меры ответственности (например, штрафы, предусмотренные уголовным законодательством) в административном порядке, вне состязательной судебной процедуры, применяться не могут. Обычно в обоснование приводится два основных аргумента

1) Санкции, которые реализуются в рамках административной ответственности не столь значительны и не представляют собой слишком серьезного ограничения прав.

2) Реализация мер административной ответственности именно в административной порядке необходима как элемент оперативной, требующей постоянного достаточно быстрого реагирования со стороны органов исполнительной власти реализации их полномочий и в этом отношении когда речь идет о привлечении к административной ответственности, она должна быть реализована быстро в виду необходимости обеспечить, например, безопасность.

В начале 90-х годов обсуждался вопрос об обоснованности существования ее как таковой. Некоторые горячие головы говорили о том, что в демократическом государстве органы исполнительной власти не должны обладать юрисдикционными полномочиями, а любе санкции должны применяться только судом.

Сегодня достаточно очевидно, что административная ответственность, даже если она таковой не называется, как явление существует практически во всех странах мира и ничего недемократического в самой природе административной ответственности, в самом факте ее существования и механизме ее реализации нет (За нарушение правил парковки полицейский может выписать штраф практически в любом государстве мира и это не требует предварительного судебного рассмотрения).