Форма правления и государственный режим

Действующая Конституция Казахстана в отличие от подавляющего большинства конституций содержит характеристику формы правления. Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции республика является государством с президентской формой правления. Однако анализ содержания Конституции, в частности системы государственных органов, показывает, что с точки зрения принятой классификации форм правления Казахстан представляет собой не президентскую, а смешанную республику, функционирующую по президентскому типу.

Как известно, в классических президентских республиках отсутствует институт политической ответственности Правительства перед Парламентом, а Президент не вправе распускать Парламент. В Конституции же Казахстана мы находим и возможность (хотя и усеченную) выражения Парламентом вотума недоверия Правительству (п. 6 и 7 ст. 53) и возможность роспуска Парламента Президентом (ст. 63).

Что же касается государственного режима, то мы его можем охарактеризовать как суперпрезидентский, ибо полномочия Президента по Конституции выходят за рамки общепринятых в демократическом государстве полномочий главы государства. Содержание его компетенции показывает, что в данном случае прокламированная в ч. 4 ст. 3 Конституции система сдержек и противовесов последовательного применения не находит: в отношении Президента сдержки и противовесы если и существуют, то весьма и весьма слабые. Поэтому мы не можем говорить о существовании в Казахстане дуалистического государственного режима, характерного для классических президентских республик и даже такой смешанной республики, функционирующей по президентскому типу, как Франция.

Впрочем, для общества, переживающего переходный период от тоталитаризма к демократии и не имеющего демократических традиций политической жизни, авторитарный политический режим и суперпрезидентский государственный режим, видимо, на какое-то время неизбежны. Опыт России также свидетельствует об этом.

Президент республики

Развитие этого института в Республике Казахстан происходило весьма энергично и противоречиво. В Законе Казахской ССР "Об учреждении поста Президента Казахской ССР" от 24 апреля 1990 г. Президент впервые был назван главой республики. В этом же месяце Верховный Совет избрал Нурсултана Назарбаева Президентом Республики Казахстан. В Законе Казахской ССР "О совершенствовании структуры государственной власти" от 20 ноября 1990 г. он уже назван главой Казахской ССР, ее высшей исполнительной и распорядительной власти. 1 декабря 1991 г. Н. Назарбаев был переизбран всенародным голосованием на безальтернативной основе на эту должность, набрав 95,5% голосов избирателей. В ст. 75 Конституции 1993 г. Президент назван главой государства, возглавляющим единую систему исполнительной власти, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов республики.

В соответствии с Указом Президента Республики "О взаимодействии Президента Республики Казахстан с государственными органами Республики" от 12 сентября 1994 г. на Премьер-министра была возложена обязанность систематически информировать главу государства о работе правительства, на председателя Верховного суда — о работе судов по защите прав и свобод граждан, обеспечению верховенства Конституции, законности и справедливости, на Генерального прокурора — о работе по надзору за исполнением законов.

В 1996 г. должны были состояться очередные президентские выборы. Однако на 29 апреля 1995 г. Н. Назарбаев назначил референдум, который продлил его полномочия до декабря 2000 г. Напомним, что через месяц была принята нынешняя Конституция. Затем в конце 1998 г. после конституционной реформы он инициировал досрочные президентские выборы, которые прошли 10 января 1999 г. на альтернативной основе. Помимо Н. Назарбаева баллотировались: С. Абдильдин, лидер Коммунистической партии и бывший председатель Верховного совета (до 1994 г.), Э. Габбасов, член комиссии Верховного совета по международным отношениям, обороне и безопасности, рассчитывавший на демократический электорат, и генерал Г. Касымов, председатель Таможенного комитета, выдвинувший "патриотическую" программу и призывавший к "наведению порядка". В выборах приняли участие 86,28% зарегистрированных избирателей. Из них за Н. Назарбаева проголосовали 81,08%, за С. Абдильдина — 12,08%, за Г. Касымова— 4,72% и за Э. Габбасова — 0,78%. Можно сказать, что переход к президентским выборам на альтернативной основе свидетельствует о стабилизации политической ситуации в республике и укреплении личного авторитета Н. Назарбаева.

Задачи и компетенция. В соответствии со ст. 40 Конституции Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Он— символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти и ответственность органов власти перед народом. Таковы его конституционные задачи и функции, которые как бы выводят его из системы разделения властей. Он представляет собой центральное звено в системе государственных органов и возглавляет их иерархию. В то же время Конституция рассматривает Президента и как непосредственного лидера народа, о чем свидетельствует положение п. 1 ст. 44, согласно которому Президент обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики республики. В ст. 46 Конституция установила, что Президент, его честь и достоинство неприкосновенны, обеспечение, обслуживание и охрана Президента и его семьи осуществляются за счет государства, причем эти положения распространяются и на экс-Президентов.

Компетенция Президента установлена Конституцией и Указом Президента, имеющим силу конституционного закона, "О Президенте Республики Казахстан" от 26 декабря 1995 г. Закрепленные в главе 2 Указа полномочия Президента подразделяются на: внешнеполитические, в области обороноспособности и безопасности государства, в отношении Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов и судей, органов прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, Национального банка, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, республиканского референдума, акимов, иные полномочия.

В соответствии с положениями ст. 44 Конституции полномочия Президента могут быть разделены на две группы: 1) осуществляемые единолично; 2) осуществляемые при участии других государственных органов.

Обратимся сначала к полномочиям Президента по отношению к Парламенту. В этой сфере Президент в соответствии с п. 2 ст. 44 и ч. 2 ст. 45 Конституции назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент республики, созывает первую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана, созывает внеочередные совместные заседания палат Парламента, подписывает представленные Сенатом законы и обнародует их либо возвращает для повторного обсуждения и голосования, издает на основании парламентского делегирования полномочий законы, действующие в течение не более одного года.

Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

На основании ст. 63 Конституции Президент вправе распустить Парламент в случаях:

— выражения Парламентом вотума недоверия Правительству,

— двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-министра,

— политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

Парламент не может быть распущен в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска.

Следует отметить, что реализация данных полномочий Президента зависит не только от конституционных положений, но от целого ряда других факторов. Одним из них является расстановка политических сил в Парламенте и предшествующая партийная принадлежность Президента (в соответствии с ч. 2 ст. 43 Конституции на период осуществления своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии).

Например, 15 июня 1999 г. Н. Назарбаев после пятидневных острых парламентских дискуссий и демарша со стороны председателя Мажилиса и оппозиционных партий вынужден был отозвать свой запрос Мажилису в отношении расширения своих законодательных полномочий на период предстоявших парламентских каникул (с 1 июля по 1 сентября). Президент аргументировал свою позицию тем, что указанные полномочия ему необходимы вследствие скопления не рассмотренных в Парламенте проектов законодательных актов и ввиду предстоящего перерыва в работе Парламента в связи с выборами, тогда как стимулирование экономики страны требует принятия нормативных актов. Председатель Мажилиса М. Оспанов отклонил запрос на том основании, что законодательный "затор" явился результатом несвоевременного представления Правительством законопроектов в порядке законодательной инициативы, а также в связи с тем, что он и другие депутаты согласны перенести свой отпуск ради одобрения указанных законопроектов. Кроме того, президентский запрос был сделан на фоне подписанного и опубликованного в конце мая группой лидеров оппозиционных партий и общественных объединений в еженедельной газете "XXI век" меморандума. Они призывали к выдвижению совместных кандидатов от оппозиционных партий на предстоящих парламентских выборах в нижнюю палату Парламента и обвиняли Назарбаева в "незаконном расширении своих полномочий в результате референдума, проведенного в 1995 г., упразднении Конституционного суда и нарушении принципа разделения властей"*. После октябрьских выборов 1999 г. расстановка политических сил в Парламенте изменилась в пользу Президента, и такие демарши вряд ли теперь возможны.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1999. Vol. 45. No. 6. P. 43000.

В компетенцию Президента входит также принятие решения о проведении республиканского референдума (п. 10 ст. 44 Конституции).

В сфере исполнительной власти в соответствии с п. 3 ст. 44 Конституции Президент назначает на должность Премьер-министра республики с согласия Парламента, но освобождает его от должности по собственному усмотрению. По представлению Премьер-министра Президент определяет структуру
Правительства республики, назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы республики, не входящие в состав Правительства. Президент принимает присягу членов Правительства, председательствует на его заседаниях по особо важным вопросам, поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис. Кроме того, Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы республики. Он
утверждает государственные" программы республики, а также по представлению Премьер-министра единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов,
содержащихся за счет государственного бюджета республики (п. 8 и 9 ст. 44).

Кроме того, Президент республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства. При отклонении отставки Правительства или его члена Президент поручает ему дальнейшее осуществление его обязанностей (ч. 6, 7 ст. 70 Конституции).

Президент участвует в формировании также некоторых других государственных органов, осуществляющих преимущественно или частично функции исполнительного характера. С согласия Парламента Президент назначает председателя Национального банка, с согласия Сената — Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности и по своему усмотрению освобождает их от должности (п. 4 и 5 ст. 44 Конституции). Согласно п. 6 и 7 ст. 44 он назначает и отзывает глав дипломатических представительств и назначает председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением государственного бюджета.

Согласно п. 19 и 20 ст. 44 Конституции Президент назначает и освобождает от должности Государственного секретаря республики, определяет его статус и полномочия, формирует Администрацию Президента. Он образует Совет безопасности, Высший судебный совет и иные консультативно-совещательные органы.

Президент наделен рядом важных полномочий в области внешних сношений, обороны и безопасности, предусмотренных п. 11, 12, 16—18 ст. 44 Конституции.

Он ведет переговоры и подписывает международные договоры республики, подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств.

Президент — по должности Верховный главнокомандующий Вооруженными силами, назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил, в случае агрессии против республики либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит военное положение на всей или части территории страны, объявляет частичную или общую мобилизацию, незамедлительно информируя об этом Парламент.

Когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, то после официальных консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента Президент принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных сил, с незамедлительным информированием об этом Парламента.

Президент также формирует подчиненные ему Службу охраны Президента республики и Республиканскую гвардию.

Пунктами 13—15 ст. 44 Конституции урегулированы полномочия Президента в сфере личного статуса — награждение государственными наградами, присвоение почетных, высших воинских и иных званий, классных чинов, дипломатических рангов, квалификационных классов, решение вопросов гражданства республики и предоставления политического убежища, помилование граждан.

Конституция в п. 21 ст. 44 предусмотрела, что Президент осуществляет и другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами.

Обычные акты Президента — это издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законов указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики (ч. 1 ст. 45). Однако, как отмечалось, Президент может издавать временные законы на основании делегации Парламента, а в случае нерассмотрения Парламентом в течение месяца законопроекта, который Президент объявил срочным, Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом соответствующего закона. На практике Президент издает и указы, имеющие силу конституционного закона. Например, мы уже упоминали, что осуществление избирательных прав урегулировано имеющим силу конституционного закона Указом Президента Республики Казахстан "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентября 1995 т. То же относится и к осуществлению права участвовать в референдуме, которое урегулировано Указом Президента, имеющим силу конституционного закона, "О республиканском референдуме" от 25 марта 1995 г. Правовой статус иностранных граждан установлен Указом Президента, имеющим силу закона, "О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан" от 19 июня 1995 г.

Иногда Президент вносит изменения в действующие законы. Например, Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 3 октября 1995 г. были внесены изменения в Закон "О гражданстве Республики Казахстан" от 20 декабря 1991 г.

Акты Парламента, подписываемые Президентом, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-министра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов (ч. 3 ст. 45).

Избрание, срок полномочий, несовместимость и замещение. Порядок избрания Президента определен ст. 41 Конституции и Указом Президента Республики, имеющим силу конституционного закона, "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентября 1995 г., положения которых мы рассмотрели выше — в п. 4 § 4 настоящей главы. Конституция не требует, чтобы выборы проводились на альтернативной основе. Этот принцип записан в упомянутом Указе о выборах. Как отмечалось, срок полномочий Президента — семь лет. Конституция не допускает избрания на должность Президента республики одного лица более двух раз подряд. 27 июня 2000 г. Парламент принял Закон "О первом Президенте Республики Казахстан", согласно которому Н. Назарбаеву после того, как в 2006 г. истечет второй срок его полномочий, будут предоставлены пожизненно следующие полномочия:

— обращаться к народу, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам развития казахстанского общества;

— выступать перед Парламентом и на заседаниях Правительства, когда там обсуждаются наиболее существенные вопросы, возглавлять Ассамблею народов Казахстана, входить в состав Совета безопасности;

— ежегодно присуждать премии мира и прогресса;

— давать рекомендации действующему Президенту по вопросам кадровой политики, введения

чрезвычайного положения и объявления войны*.

* См.: Известия. 2000. 17 и 28 июня.

Президент вступает в должность с момента принесения народу присяги. Присяга приносится в точно обозначенную дату — во вторую среду января в присутствии депутатов Парламента, членов Конституционного совета, судей Верховного суда, а также всех бывших президентов республики. Полномочия Президента прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента, а также в случае досрочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины. Экс-президентами считаются все бывшие президенты, кроме отрешенных от должности. Если Президент выбыл досрочно, лицо, принявшее на себя его полномочия, приносит присягу в течение месяца (ст. 42 Конституции).

Согласно ст. 43 Президент не вправе быть депутатом представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности и осуществлять предпринимательскую деятельность. На период своих полномочий он приостанавливает деятельность в политической партии.

На основании ч. 1 ст. 47 Конституции Президент может быть досрочно освобожден от должности в силу стойкой неспособности исполнять обязанности вследствие болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании палат большинством не менее ³/₄ от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного совета о соблюдении установленных конституционных процедур.

В случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента, а также его кончины исполнение его обязанностей на оставшийся срок переходит к председателю Сената. При невозможности для него принять на себя обязанности Президента они переходят к председателю Мажилиса, а в случае невозможности и для него — к Премьер-министру республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента, покидает свою прежнюю должность, которая замещается в установленном порядке. Оно, однако, не вправе инициировать изменения и дополнения Конституции (ст. 48 Конституции).

Ответственность. Как указано в ч. 2 ст. 47 Конституции, Президент республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем ¹/₃ его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат большинством не менее ³/₄ от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента отклоненным. Отклонение обвинения на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Согласно ч. 3 указанной статьи вопрос об отрешении Президента от должности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.

Парламент

Согласно ч. 1 ст. 50 Конституции Парламент состоит из двух палат; Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. В Конституции особо выделен принцип представительности этого органа. Мажилис представляет интересы народа Казахстана. Сенат представляет отдельные административно-территориальные образования и выражает региональные интересы и мнения, а также мнение Президента как главы государства, что находит свое выражение в способах формирования этой палаты, описанных выше в п. 3 § 4 настоящей главы. Вместе с тем Сенат — государственный орган всей республики. Депутат каждой из палат Парламента приносит присягу народу Казахстана.

Компетенция. Конституция в ч. 1 ст. 49 определяет Парламент Республики Казахстан как высший представительный орган республики, осуществляющий законодательные функции. По сравнению с парламентами демократических стран эта характеристика весьма узка, ибо сводит компетенцию Парламента только к законодательной деятельности. В действительности же компетенция казахстанского Парламента, как свидетельствуют другие положения Конституции, не ограничивается законодательствованием.

В Конституции выделены четыре труппы вопросов, составляющих компетенцию Парламента: компетенция Парламента, осуществляемая на совместном заседании палат (ст. 53);
компетенция Парламента, реализуемая посредством раздельных заседаний палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате (ст. 54); вопросы, составляющие исключительное ведение каждой из палат Парламента (ст. 55, 56); самостоятельная деятельность каждой из палат без участия другой палаты (ст. 57).

На совместном заседании палат Парламент:

1) по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию; принимает конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения;

2) утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет;

3) проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента республики;

4) по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года;

5) дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра Республики, председателя Национального банка республики;

6) заслушивает доклад Премьер-министра о программе Правительства и одобряет или отклоняет программу;

7) может выразить вотум недоверия Правительству;

8) решает вопросы войны и мира;

9) принимает по предложению Президента решение об использовании Вооруженных сил для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

10) проявляет инициативу назначения республиканского референдума;

11) заслушивает ежегодные послания Конституционного совета о состоянии конституционной законности в республике;

12) образует совместные комиссии палат, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты о деятельности комиссий;

13) осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией.

Таким образом, первую группу полномочий, осуществляемую посредством совместных заседаний палат Парламента, составляют наиболее важные вопросы государственной жизни. Собравшись вместе, депутаты обеих палат могут более легко в процессе непосредственного общения друг с другом прийти к единому мнению по определенному вопросу. Вместе с тем именно наиболее важные проблемы, затрагивающие интересы всего общества, особенно по вопросам изменения и дополнения Конституции, утверждения республиканского бюджета требуют консолидации всего общества, опосредованно представленного в палатах Парламента.

В раздельных заседаниях палат путем последовательного рассмотрения вопросов в нижней и верхней палатах Парламент:

1) принимает законы;

2) обсуждает республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет, устанавливает отменяет государственные налоги и сборы;

3) устанавливает порядок решения вопросов администравно-территориального устройства республики;

4) учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги, определяет государственные символы республики;

5) решает вопросы о государственных займах и оказании республикой экономической и иной помощи;

6) издает акты об амнистии граждан;

7) ратифицирует и денонсирует международные договоры республики.

Как видно из приведенного перечня данной группы полномочий Парламента, это вопросы, которые требуют самостоятельного учета палатами различных мнений. Поскольку в каждой из палат представлены относительно однородные внутренние интересы, но различные по отношению к интересам другой палаты, то лучше, когда без прямого влияния извне и без оглядки на представителей другой палаты каждая определится в отношении конкретной проблемы.

Еще большей степени специализации и учета особых интересов представителей каждой из палат требуют вопросы, составляющие самостоятельную компетенцию каждой из палат.

К исключительному ведению Сената относятся:

1) избрание и освобождение от должности по представлению Президента республики Председателя Верховного суда, председателей коллегий и судей Верховного суда, принятие их присяги;

2) дача согласия на назначение Президентом Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности;

3) лишение неприкосновенности Генерального прокурора, председателя и судей Верховного суда;

4) досрочное прекращение полномочий местных представительных органов в соответствии с законодательством республики;

5) делегирование двух депутатов в состав Высшего судебного совета;

6) рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Президента республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат.

Нетрудно видеть, что значительную часть этих полномочий образуют кадровые полномочия, относящиеся к высшим должностным лицам республики. Неудивительно, что решение этих вопросов доверено палате, которая должна состоять из лиц, более старших по возрасту и имеющих высшее образование.

К исключительному ведению Мажилиса относятся:

1) принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;

2) подготовка предложений по возражениям Президента республики в отношении законов, принятых Парламентом;

3) избрание и освобождение от должности по представлению Президента республики председателя, заместителя председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии республики;

4) объявление очередных выборов Президента республики;

5) делегирование двух депутатов в состав Квалификационной коллегии юстиции;

6) выдвижение обвинения против Президента республики в совершении государственной измены.

Каждая из палат самостоятельно, без участия другой палаты:

1) назначает трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

2) делегирует половину членов комиссии, образуемой Парламентом в случае стойкой неспособности Президента исполнять обязанности вследствие болезни;

3) избирает половину членов совместных комиссий палат;

4) прекращает полномочия депутатов палат, а также по представлению Генерального прокурора решает вопрос о лишении депутатов палаты их неприкосновенности;

5) проводит по вопросам своей компетенции парламентские слушания;

6) вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и обращаться к Президенту с предложением об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов;

7) формирует координационные и рабочие органы палаты;

8) принимает регламент своей деятельности и иные решения по вопросам, связанным с организацией и внутренним распорядком палаты.

Подробно компетенция Парламента урегулирована Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 г.

Компетенция Парламента Казахстана в законодательной сфере носит абсолютно ограниченный характер, так как ч. 3 г. 61 Конституции устанавливает закрытый перечень из 11 предметов, по которым Парламент вправе издавать законы. Прочие отношения подлежат регулированию подзаконными актами. Нетрудно видеть в этом регулировании недостаточную юридическую грамотность разработчиков казахстанской Конституции. Взяв за образец ст. 34 Конституции Франции 1958 г., они нe уразумели, что понятие "подзаконные акты" не может служить синонимом употребленному французами выражению "регламентарная власть". Подзаконные акты должны основываться только на законе и не могут выходить за его пределы, тогда как акты регламентарной власти не связаны законодательными границами.

Законодательная компетенция Парламента Казахстана включает следующие предметы, по которым Парламент может устанавливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и военной службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Акты. Из анализа положений приведенных выше статей Конституции следует, что Парламент принимает три вида законов: изменения и дополнения в Конституцию, конституционные (по особо указанным в Конституции вопросам и по особой процедуре) и обычные. Кроме того, Парламент и его палаты принимают постановления. Все эти акты, исходящие из Парламента, в ч. 1 ст. 62 Конституции именуются законодательными, и все они имеют обязательную силу на всей территории республики.

Акты Парламента и его палат не должны противоречить Конституции, а постановления — также законам.

Организация палат. В соответствии со ст. 58 Конституции для руководства работой каждая из палат Парламента из числа своих депутатов, свободно владеющих государственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палат избирает своего председателя. Кандидатура на должность председателя Сената выдвигается Президентом Республики Казахстан. Кандидатуры на должность председателя Мажилиса выдвигаются депутатами палаты. Председатели палат могут быть отозваны, а также вправе подать в отставку, если за это проголосовало большинство от общего числа депутатов палат.

Председатель Мажилиса помимо осуществления полномочий по руководству палатой:

1) открывает сессии Парламента;

2) созывает очередные совместные заседания палат, председательствует на очередных и внеочередных совместных заседаниях палат.

По вопросам своей компетенции председатели палат издают распоряжения.

Надо иметь в виду, что председатели палат — не просто их должностные лица, они наделены некоторыми самостоятельными властными полномочиями: назначают по два члена Конституционного совета и могут в установленных случаях принимать на себя функции Президента.

Координационные органы Парламента — это бюро Сената и бюро Мажилиса, формируемые председателями палат.

Обе палаты Парламента из своего состава избирают постоянные и иные органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат. Согласно ст. 60 Конституции в палатах образуются постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой. В них проводится основная законоподготовительная работа. Для решения вопросов, касающихся совместной деятельности палат, в том числе и преодоления разногласий между палатами по проектам законов, Сенат и Мажилис вправе на паритетных началах образовывать совместные комиссии. Комитеты и комиссии по вопросам своей компетенции издают постановления. Порядок образования, полномочия и организация деятельности комитетов и комиссий определяются законом.

Статус депутата в основе своей урегулирован ст. 52 Конституции. Депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом. Депутаты Парламента обязаны принимать участие в его работе. Голосование в Парламенте осуществляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительных причин на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача права голоса, влечет за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания.

Депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Нарушение этого правила влечет за собой прекращение полномочий депутата.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений.

Полномочия депутата Парламента прекращаются в случаях подачи в отставку, признания депутата недееспособным, роспуска Парламента и в иных предусмотренных Конституцией случаях. Депутат Парламента лишается своего мандата при вступлении в силу обвинительного приговора суда в отношении него, при выезде на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан.

Подготовка вопросов, связанных с применением к депутатам мер взыскания, соблюдением ими требований несовместимости депутатского мандата с другой оплачиваемой должностью или деятельностью, правил депутатской этики, а также прекращением полномочий депутатов и лишением их полномочий и депутатской неприкосновенности, возлагается на Центральную избирательную комиссию.

Общая процедура. Согласно ст. 59 Конституции сессия Парламента проходит в форме совместных и раздельных заседаний его палат. При этом некоторую особенность имеет начало работы первой сессии. Первая сессия Парламента созывается Президентом республики не позднее 30 дней со дня опубликования итогов выборов. Очередные сессии Парламента проводятся раз в год, начиная с первого рабочего дня сентября и по последний рабочий день июня.

Сессия Парламента открывается Президентом республики и закрывается на совместных заседаниях палат. В период между сессиями Президент по собственной инициативе, по предложению председателей палат или не менее ¹/₃ от общего числа депутатов Парламента может созвать внеочередное совместное заседание палат, на котором могут рассматриваться лишь вопросы, послужившие основанием для его созыва. Совместные и раздельные заседания палат проводятся при условии присутствия на них не менее ²/₃ от общего числа депутатов каждой из палат.

Совместные и раздельные заседания Палат являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентами, могут проводиться закрытые заседания. Президент республики, Премьер-министр и члены Правительства, председатель Национального банка, Генеральный прокурор, председатель Комитета национальной безопасности имеют право присутствовать на любых заседаниях и быть выслушанными.

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы в соответствии со ст. 61 Конституции принадлежит депутатам Парламента, Правительству республики и реализуется исключительно в Мажилисе. Президент республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что влечет обязанность Парламента рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом этого требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается в течение не более 60 дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение 10 дней представляется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект возвращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в ²/₃ голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии.

Внесенные большинством голосов от общего числа депутатов Сената изменения и дополнения в законопроект направляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными изменениями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур.

В целях воспрепятствования появлению популистских и финансово необеспеченных законопроектов Конституция установила, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства республики.

В связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через 48 часов. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установленного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.

Если обычные законы принимаются абсолютным большинством состава палат Парламента, то для изменения или дополнения Конституции требуется, как отмечалось, большинство в ³/₄ от общего числа депутатов каждой из палат. Конституционные же законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, большинством не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат. По этим двум категориям законов обязательны не менее двух чтений.

Конституция в ст. 62 установила, что законы республики ступают в силу после их подписания Президентом. Правильнee, однако, было бы предусмотреть, что они вступают в силу после официального опубликования. Это вытекает из обязательности опубликования, предусмотренной в ч. 4 ст. 4 Конституции. Президент обязан подписать и обнародовать представленный Сенатом закон в течение 15 рабочих дней, однако в этот же срок может вернуть закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования. В этом случае Парламент должен провести это обсуждение и голосование на совместном заседании палат в месячный срок. Несоблюдение срока означает принятие возражений Президента. Если же Парламент большинством ²/3 голосов от общего числа депутатов каждой палаты подтвердит прежнее решение, Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Если такого большинства не будет, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом.

Делегирование Президенту законодательных полномочий Парламент осуществляет на совместном заседании ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат, причем делает это по инициативе Президента. Установление каких-либо содержательных пределов законодательной деятельности Президента и соответственно контроль за их соблюдением не предусматриваются.

Порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов республики регулируется специальным законом и регламентами Парламента и его палат.

Контрольные процедуры. Хотя возможности парламентского контроля в Казахстане и невелики, тем не менее некоторые контрольные процедуры получили отражение в Конституции.

Так, согласно п. 6 ст. 53 Парламент на совместном заседании палат заслушивает доклад Премьер-министра республики о программе Правительства и одобряет или отклоняет программу. Повторное отклонение может быть осуществлено большинством ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. Отсутствие такого большинства означает одобрение программы. Она, следовательно, может быть одобрена и меньшинством депутатов. Такого нет даже во французской Конституции, известной своей антипарламентской направленностью.

Каждая палата самостоятельно согласно п. 6 ст. 57 Конституции вправе по инициативе не менее ¹/₃ от общего числа депутатов палаты заслушивать отчеты членов Правительства республики по вопросам их деятельности и большинством ²/₃ голосов от общего числа депутатов палаты обращаться к Президенту с предложением освободить члена Правительства от должности в случае неисполнения им законов республики. Если Президент такое обращение отклоняет, то депутаты вправе большинством не менее ²/₃ от общего их числа по истечении 6 месяцев после первого обращения повторно поставить перед Президентом этот вопрос, после чего Президент обязан освободить члена Правительства от должности.

Правительство

Хотя в Конституции Правительству посвящено в специальной главе всего 7 статей, именно оно осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью. Несмотря на то, что Конституция формально не употребляет термин "единая" относительно системы исполнительной власти (ст. 64), но ее смысл, как отмечает в своем комментарии Г. П. Сапаргалиев, не дает основания сомневаться в том, что органы исполнительной власти составляют единую систему*.

* См.: Сапаргалиев Г. Я. Указ. соч. С. 265.

Компетенция. В отличие от компетенции Парламента Конституция в ст. 66 определяет компетенцию Правительства в виде открытого перечня функций и полномочий, завершаемого п. 10, согласно которому Правительство "выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента".

Согласно этой статье Конституции Правительство разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление.

В сфере экономики и бюджетных отношений Правительство разрабатывает и представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета, организует управление государственной собственностью.

В законодательной сфере Правительство наделено правом законодательной инициативы. Оно вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов; дает заключения по законопроектам, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов; выполняет поручения Президента по внесению законопроектов. Кроме того, оно обеспечивает контроль за исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими центральными ведомствами и местными исполнительными органами.

Правительство также вырабатывает меры по проведению внешней политики республики.

В сфере государственной администрации Правительство руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов, отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов этих органов, назначает и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства.

Правительство Республики Казахстан по вопросам своей компетенции издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Постановления Правительства не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента республики. Эти положения ст. 69 Конституции не препятствуют Правительству издавать акты по вопросам, не урегулированным перечисленными вышестоящими актами, а следовательно, постановления Правительства не обязательно носят подзаконный характер.

Формирование. Правительство образуется Президентом Республики Казахстан в порядке, предусмотренном Конституцией. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся Президенту Премьер-министром в 10-дневный срок после его назначения. Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Подробно компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются конституционным законом.

Члены Правительства не вправе быть депутатами представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации.

В связи со сложностью и многообразием задач, стоящих перед Правительством в области управления, а также для обеспечения системного и эффективного их решения был издан Указ Президента Республики Казахстан "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан" от 4 марта 1997 г. Одной из мер, направленных на повышение эффективности управления, предусмотренных Указом, было сокращение числа самостоятельных структур с 47 до 25, в том числе министерств — с 20 до 14, государственных комитетов — с 13 до 6, других ведомств — с 14 до 5. Планируется дальнейшая реорганизация министерств и ведомств, направленная на передачу "вниз" полномочий и ответственности, повышение роли и функций департаментов министерств, сокращение дублирующих и промежуточных звеньев управления. В частности, в сформированном после октябрьских парламентских выборов 1999 г. Правительстве из восьми вновь назначенных членов только двое (в том числе и первый заместитель Премьер-министра) были назначены без изменения должностных полномочий. У всех остальных назначенцев из указанной группы должностные полномочия оказались измененными.

Премьер-министр республики возглавляет Правительство, организует деятельность Правительства и руководит ею, персонально отвечает за его работу. В течение месяца после своего назначения представляет Парламенту доклад о программе Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторный доклад в течение двух месяцев. Как глава исполнительной власти он подписывает постановления Правительства, докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях, выполняет другие функции по организации и руководству деятельностью Правительства.

В осуществление своих полномочий Премьер-министр издает распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики, однако они не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента. Постановлениям Правительства, следовательно, противоречить могут.

Члены Правительства самостоятельны в принятии решений в пределах своей компетенции и персонально отвечают перед Премьер-министром за работу подчиненных государственных органов. Член Правительства, не согласный с политикой Правительства или не проводящий ее, подает в отставку или подлежит освобождению от должности.

Ответственность и прекращение полномочий. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом республики, а также подотчетно Парламенту в связи с обязанностью представлять ему доклад о своей программе. Члены Правительства подотчетны палатам Парламента по вопросам их деятельности. Члены Правительства коллегиально ответственны за решения, принимаемые Правительством, даже если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительно о своем несогласии. Перед вновь избранным Президентом республики Правительство слагает свои полномочия. Правительство и любой его член вправе заявить Президенту о своей отставке. Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения ему Парламентом вотума недоверия. Президент в 10-дневный срок рассматривает вопрос о принятии или отклонении отставки.

Принятие отставки означает прекращение полномочий Правительства либо соответствующего его члена. При отклонении отставки Правительства или его члена Президент поручает ему дальнейшее исполнение его обязанностей. При отклонении отставки Правительства, заявленной в связи с выражением ему вотума недоверия, Президент вправе распустить Парламент. Кроме того, Президент вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Принятие отставки или освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства.

В Казахстане, как и во многих других постсоциалистических странах, особую остроту приобрела проблема коррупции. По инициативе Президента принят Закон "О борьбе с коррупцией", а кроме того, Президент издал Указ "О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией". Законом "О государственной службе" предусмотрен специальный орган — агентство по государственной службе, которое, в частности, рассматривает дела государственных служащих о коррупционных правонарушениях, наказуемых в дисциплинарном порядке.

Только в 1999 г. к ответственности за коррупционные правонарушения были привлечены около 1,5 тыс. государственных служащих. Были возбуждены уголовные дела в отношении 40 высокопоставленных чиновников, включая бывшего министра, бывшего председателя государственного комитета, нескольких заместителей областных акимов. Осуждены 11 районных акимов, ряд работников правоохранительных органов, таможенной службы и др.^*

^* См.: Рогов И. Указ. соч.

Конституционный совет

Статус этого органа регулируется Конституцией и Указом Президента республики, имеющим силу конституционного закона, "О Конституционном совете" от 29 декабря 1995 г.

Компетенция. Согласно ст. 72 Конституции Конституционный совет:

— решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума,

— проверяет до подписания Президентом конституционность принятых Парламентом законов,

— проверяет до ратификации соответствие Конституции международных договоров республики,

— дает официальное толкование норм Конституции,

— дает заключения о соблюдении установленных конституционных процедур при досрочном освобождении Президента от должности по болезни и при его отрешении от должности.

Кроме того, Конституционный совет рассматривает обращения судов о соответствии Конституции подлежащих применению нормативных актов в случаях, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 72, ст. 78).

В соответствии с п. 11 ст. 53 Конституции Конституционный совет направляет Парламенту ежегодные послания о состоянии конституционной законности в республике. Кроме того, по требованию Президента Председатель Конституционного совета обязан представить ему информацию по тому же вопросу (ст. 19 Указа). В то же время законодательные указания по поводу реакции Парламента на состояние конституционной законности отсутствуют как в Конституции, так и в Указе. В Регламенте Парламента от 20 мая 1996 г. установлено, что ежегодные послания Конституционного совета о состоянии конституционной законности в стране принимаются им к сведению.

Законы и международные договоры, в соответствии со статьей 74 Конституции, признанные не соответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны либо, соответственно, ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению.

Решения Конституционного совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории республики, окончательными и обжалованию не подлежат. В то же время Конституция содержит весьма оригинальное положение в отношении действия решений Конституционного совета. Против его решения в целом или в части могут быть внесены возражения Президента республики, которые преодолеваются ²/₃ голосов от общего числа членов Конституционного совета. В случае непреодоления возражений решение Конституционного совета считается непринятым (ч. 4 ст. 73). Однако Конституция не говорит о том, как же все-таки разрешается в данной ситуации рассмотренный вопрос.

Формирование и статус членов. Конституционный совет Республики Казахстан состоит из 7 членов, полномочия которых длятся 6 лет. Переназначение не запрещено. Члены Конституционного совета назначаются с соблюдением принципа разделения властей (по крайней мере, системы сдержек и противовесов) и принципа частичной сменяемости кадров. Председатель и два члена Конституционного совета назначаются Президентом республики, два члена — председателем Сената и два — председателем Мажилиса. Половина членов Конституционного совета обновляется каждые три года. Пожизненными членами Конституционного совета состоят по праву экс-президенты республики. Председатель наравне с другими членами Конституционного совета принимает участие в голосовании по рассматриваемым вопросам, и в случае разделения голосов поровну его голос решает.

В дополнение к конституционным нормам Указ "О Конституционном совете Республики Казахстан" конкретизирует квалификационные требования, предъявляемые к членам этого органа. Кандидат в члены Конституционного совета должен быть гражданином республики не моложе 30 лет, проживающим на территории Казахстана, имеющим высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Лицо, назначаемое на должность члена Конституционного совета, приносит присягу.

Должность председателя и члена Конституционного совета несовместима с депутатским мандатом, занятием иных оплачиваемых должностей, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации.

Конституция устанавливает несколько необычный способ обеспечения неприкосновенности членов Конституционного совета, при котором решает этот вопрос другая ветвь власти. Как установлено в ч. 5 ст. 71, председатель и члены Конституционного совета в течение срока своих полномочий не могут быть арестованы, подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечены к уголовной ответственности без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений.

Процедура. В соответствии со ст. 72 Конституции Конституционный совет не вправе рассматривать вопросы и выносить по ним решения по своей собственной инициативе. Он может это делать только по обращению Президента республики, председателя Сената, председателя Мажилиса, не менее ¹/₅ от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра.

Согласно ст. 73 Конституции в случае обращения в Конституционный совет по спорам о правильности проведения выборов или референдума вступление в должность Президента, регистрация избранных депутатов или подведение итогов референдума приостанавливаются. То же относится к подписанию законов или ратификации международных договоров.

Конституционный совет выносит свое решение в течение месяца со дня поступления обращения. Этот срок по требованию Президента может быть сокращен до 10 дней, если вопрос не терпит отлагательства.