Избыточное участие ГУПов и МУПов

Члены ТПП РФ отмечают сохранение государственно-монополистических тенденций в экономике. В регионах укреплению данных тенденций способствует наличие действующих и создание новых организаций с государственным и муниципальным участием (ГУПов и МУПов) на конкурентных рынках, предоставление им преимуществ по сравнению с рыночными агентами. Доля государства в экономике в целом достигает 60-70%, а ситуация с ГУПами и МУПами существенно не меняется.

Количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, по данным Росстата за 2017г., составляет 311 044 предприятия. Значительная часть ГУПов и МУПов работает в конкурентных сферах: сдача в аренду имущества, торговля и оказание услуг. Субъекты МСП не могут конкурировать с такими организациями, так как стоимость их услуг выше из-за текущих расходов на содержание.

ТПП РФ поддерживает инициативу по снижению числа ГУПов и МУПов на конкурентных рынках. В частности, одним из 25 предложений предпринимательского сообщества в Комплексный план действий Правительства России на 2017 - 2025 годы, подготовленных в соответствии с поручениями, данными по итогам Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, является законодательное закрепление запрета на создание и функционирование государственных и муниципальных унитарных предприятий на конкурентных рынках, жёсткое ограничение возможности приобретения ими, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и компаниями с государственным участием компаний/долей компаний на конкурентных рынках. В 2017г. был подписан Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», а также утверждён план развития конкуренции на 2018 - 2020 годы, которым, в частности, предусматривается ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках.

15 января 2018г. ФАС России направила в федеральные органы исполнительной власти поправки в Закон о защите конкуренции. Они указывают на запрет создания государственных и муниципальных унитарных предприятий на конкурентных рынках. Создание таких предприятий будет возможно только лишь после согласования с антимонопольным органом. Предлагаем также провести оценку деятельности уже существующих ГУПов и МУПов с целью восстановления конкурентных отношений.

 

Конкуренция в банковской сфере [48]

Существенное влияние на развитие конкуренции в субъектах Федерации оказывает состояние региональных финансовых систем. Можно выделить ряд проблем региональных финансовых систем, в том числе и региональных банков:

- отсутствие в большинстве регионов финансово-банковских систем (в странах G-20 они являются основой регионального экономического развития);

- отсутствие региональных банков (в 15 субъектах Федерации региональные банки отсутствуют вовсе, а в 16 субъектах – имеется по одному банку. Для примера, в США около 8 тысяч, в Германии более тысячи, во Франции и Италии сотни региональных и муниципальных банков);

- сокращение количества точек банковского обслуживания (в России приходится 32,5 тысяч банковских офисов всех типов на 150 тысяч населенных пунктов);

- отсутствие региональных страховых компаний в половине субъектов Федерации;

- значительное сокращение региональных лизинговых компаний.

Предложения:

- распределение 60% национального дохода в пользу региональных и муниципальных бюджетов (размещение исключительно в региональных банках);

- установление правила уплаты налогов: предприятия – по месту деятельности, граждане – по месту жительства;

- создание в федеральных округах банков и институтов развития, работающих в единой системе финансирования инвестиционных и модернизационных проектов регионов с федеральными банками и институтами развития и региональными кредитными и финансовыми организациями;

- ограничение монопольной деятельности в регионах федеральных кредитных и финансовых организаций (главная задача - совместно с региональными банками синдицированное кредитование крупных клиентов).

Ещё один пример ограничения конкуренции – жёсткие требования к размещению средств госбюджета в кредитных организациях. В настоящее время можно размещать средства в госбанках и 2 частных банках. Кроме того, рядом нормативных актов и федеральных законов критерии доступа к другим средствам приравнены к требованиям к размещению средств госбюджета. Например, это требование для открытия специальных счетов для обеспечения госзакупок согласно Федеральному закону № 44-ФЗ. Для развития банковской сферы целесообразно пересмотреть данные критерии в сторону смягчения требований.

 

Тарифное регулирование

Отсутствие обоснованного транспортного баланса Российской Федерации приводит к тарифной дискриминации на перевозку грузов одним видом транспорта в отношении другого вида транспорта.

Пример: неурегулированность отношений в установлении тарифов на перевозку нефтеналивных грузов между ОАО «РЖД» и судовладельцами речного флота. Правлением ОАО «РЖД» в декабре 2017г. принято решение о продлении действия понижающих коэффициентов к тарифам на перевозки нефтеналивных грузов до 31 декабря 2018г.

Установление ОАО «РЖД» понижающих коэффициентов к тарифам на перевозки нефтеналивных грузов по направлениям, дублирующим маршруты по внутренним водным путям в период навигации, существенно ухудшает ситуацию на рынке речных перевозок наливных грузов и финансовое положение судоходных компаний, затрудняет поддержание наливного флота в должном эксплуатационном состоянии. Возникающий вследствие падения грузовой базы дефицит денежных средств (ликвидности) влечет за собой невозможность исполнения обязательств - как инвестиционных, связанных с обслуживанием кредитов на строительство современных судов на российских верфях, так и по текущей деятельности – выплаты заработной платы членам экипажей судов, оплаты бункеровки судов топливом.

В числе предложений предпринимательского сообщества в комплексный план действий Правительства России на 2017-2025 годы, подготовленного 4-мя ведущими деловыми объединениями было включено принятие Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», а также внесение изменений в нормативные правовые акты, предусматривающие в том числе:

- создание системы нормирования затрат естественных монополий;

- ликвидацию перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе в соответствии с утвержденным графиком, включая отказ от введения нового вида территориального перекрестного субсидирования (в целях снижения цен (тарифов) на электроэнергию на территориях ДФО);

- ликвидацию перекрёстного субсидирования в теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении в соответствии с утвержденным графиком;

- ограничение общего роста тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом уровнем инфляции, установленным долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации при реализации принципа «инфляция минус».

Кроме того, особое внимание необходимо уделить реализации льготной тарифно-ценовой политики на селе, для поддержки отечественных сельхозпроизводителей (выравнивание стоимости электроэнергии, снижение (субсидирование) цен на ГСМ и др.). В настоящее время концепция закона о тарифном регулировании одобрена Правительством.

 

Развитие конкуренции через реализацию комплекса мер по выводу предпринимателей из «тени»

ТПП России неоднократно поднимала вопрос о необходимости разработки мер по эффективному выведению предпринимателей «из тени».

В конце 2016г. был принят закон, который устанавливал налоговые каникулы для самозанятых граждан на 2017-2018 годы. Для этого они должны были встать на учет в налоговых органах. По истечении этого периода предполагалось, что самозанятые должны решить: прекратить заниматься своей деятельностью, стать индивидуальным предпринимателем или уплачивать НДФЛ по ставке 13%. По данным ФНС России, на 01 января 2018г. в качестве самозанятых зарегистрировалось 964 человека, из них 28 - заявили о прекращении деятельности по оказанию услуг.

Предложенные меры по легализации самозанятых показывают свою неэффективность. Ситуация с самозанятыми мешает развитию конкуренции, так как их издержки на осуществление предпринимательской деятельности ниже, чем у легально работающего предпринимателя.

Реальной мотивации к легализации для предпринимателей в настоящее время нет. Если человек занимался трудовой деятельностью и не платил никаких налогов, то сейчас «добровольно выходить из тени» он вряд ли будет. Необходимо мотивировать незарегистрированных, но осуществляющих трудовую деятельность граждан к регистрации и показать перспективы дальнейшего роста.

Предложения:

- рассмотреть вопрос введения патентов для самозанятых (вероятно со стоимостью, зависящей от уровня доходов, отрасли или местонахождения самозанятого);

- предусмотреть льготы для зарегистрировавшихся, максимально дебюрократизировать их деятельность (упростить отчётность и обеспечить неизменность этого условия).

 

Сфера госзакупок

В докладах территориальных органов ФАС России основная доля нарушений антимонопольного законодательства РФ (примерно 60% всех нарушений) приходится на нарушения законодательства о злоупотреблении доминирующим положением и законодательства о проведении торгов. И только в районе 25% всех нарушений антимонопольного законодательства приходится на недобросовестную конкуренцию и картельные соглашения.

Часто происходят очень большие злоупотребления при совершении закупок по федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Злоупотребления при закупках по закону №223-ФЗ доходят до того, что без объяснения причин заказчик отказывает от приобретения товаров и услуг по тендеру и отменяет его, если его не удовлетворяет лицо, которое выиграло тендер с полным соблюдением всех процедур закупки. Это создает серьезные ограничения на участие в тендерах добросовестных участников рынка и ограничивает конкуренцию.

Целесообразно внесение комплекса поправок в ФЗ-44 и ФЗ-22 для развития конкуренции в данной сфере в части:

- повышения качества независимой экспертизы при закупках, выбор оценочных компаний;

- усиления ответственности оценочных компаний (при оценке стоимости имущества на торгах, например, в части предоставления права выкупа муниципальной собственности);

- совершенствования механизма формирования ЛОТов при закупках: в описание объекта закупки не должны включаться технологически и функционально не связанные между собой товары, работы, услуги, за исключением случаев, если комплекс работ, составляющий предмет торгов, взаимосвязан между собой, составляет единую цельную функционирующую систему, а также подлежит выполнению исключительно при взаимосвязи таких работ, и объединение таких работ в предмет одного лота не приводит к ограничению количества участников размещения заказа и, как следствие, к ограничению конкуренции на соответствующем рынке;

- уменьшения верхнего предела размера обеспечения исполнения контракта до 5-15% от начальной (максимальной) цены контракта, установление преференциальных режимов для МСП и социально-ориентированных предприятий (например, в части оплаты произведенных ими работ в течение 15 дней);

- установления возможности закупок уникальной, не имеющей аналогов, защищенной патентами продукции российского происхождения, работ, услуг, необходимых для жизнеобеспечения субъекта, без организации тендеров или иных конкурсных мероприятий (44-ФЗ предусмотрено только для заключения контрактов на поставку российских вооружения и военной техники);

- исключения возможности установления неразумных для данных видов работ сроков в конкурсной документации. Минимальный срок исполнения контракта должен быть установлен исходя из условий его реальной выполнимости, соответствовать утвержденным нормам производства работ, установленным в соответствии с действующим законодательством.

Предложения:

- Правительству Российской Федерации определить и утвердить правовым актом Правительства Российской Федерации порядок определения минимального срока исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) контракта, предусмотрев, что минимальный срок исполнения контракта должен быть установлен исходя из условий его реальной выполнимости, соответствовать утвержденным нормам производства работ, установленным в соответствии с действующим законодательством;

- Минэкономразвития России совместно с ФАС России разработать проекты нормативных правовых актов, предусматривающих:

- обязанность саморегулируемой организации оценщиков проводить анализ судебных экспертиз по жалобам сторон судебных споров с целью подготовки мнения о доверии/недоверии к заключениям экспертов и применения к оценщикам, выступающим в качестве недобросовестных судебных экспертов, мер дисциплинарной ответственности за нарушение правил деловой и профессиональной этики;

- выделение услуг в сфере оценочной деятельности в отдельные виды услуг и установление для них предельных величин значимости критериев оценки в соотношении 30% на 70%, где 30% – минимальная значимость стоимостных критериев оценки, 70% – максимальная значимость нестоимостных критериев оценки, что позволит при выборе лучшего предложения участников закупки учитывать, в первую очередь, квалификацию, опыт работы по успешному оказанию услуг сопоставимой сложности и объема, а также деловую репутацию участников закупки;

- определение критериев отнесения оборудования к технологически и функционально связанному с объектом закупки в виде строительно-монтажных работ для объединения их в одном лоте;

- в целях выравнивания возможностей участия в закупках субъектов малого предпринимательства по отношению к более крупным участникам рынка (закупок), предоставления дополнительных мер государственной поддержки субъектам малого предпринимательства, установление обеспечения исполнения контракта в размере не более десяти процентов начальной (максимальной) цены контракта, закрепление условия об оплате заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта не более чем в течение пятнадцати рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке, а также ограничение срока действия предоставляемого обеспечения исполнения контракта, не превышающего срок действия контракта более чем на один месяц;

- начисление пени от цены этапа контракта и возможность ее уменьшения на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных этапом контракта и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

- осуществление закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) уникальной, не имеющей аналогов, защищенной патентами продукции российского происхождения (в том числе её техническую эксплуатацию), необходимой для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд;

- применение способов закупки и критериев определения подрядчиков (исполнителей) в отношении оценочных работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд, минимизирующих вероятность ценового демпинга;

- установление условия обеспечения исполнения договоров, заключаемых при проведении закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, по выбору участника закупки, в размере, не превышающем пятнадцать процентов начальной (максимальной) цены договора (цены лота), если договором не предусмотрена выплата аванса, или в размере аванса, если договором предусмотрена выплата аванса;

- установление в Законе № 223-ФЗ условий предоставления участником закупки обеспечения исполнения договора, его возврата и удержания, в том числе допустимых форм, конкретного размера и срока действия такого обеспечения.

- усиление регулирования и регламентирования закупок в ФЗ от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и увеличение ответственности должностных лиц, в том числе органов государственной власти, нарушающих, антимонопольное законодательство, предусмотренную ст. 14.9, 14.32 КоАП. Предоставить по ст. 14.9 КоАП возможность дисквалифицировать должностных лиц сразу и установить финансовые санкции в виде процентного соотношения к сумме убытков, которые понесли соответствующие лица в результате такого нарушения. Пятьдесят тысяч рублей не останавливает должностные лица государственных органов, компаний и т.д. от нарушений, как это видно из статистики, представленной УФАС РФ регионов РФ.

 

Вопросы качества продукции

От представителей многих отраслей промышленности приходит информация о существенном (более 25%) снижении стоимости поставляемых товаров, работ, услуг; при этом качество в данном случае не учитывается. Очень важно отметить, что начальная минимальная цена контракта устанавливается практически по нижней границе рыночных цен.

Предложения:

- утверждение правил описания объекта закупки внутри отраслей;

- закрепление возможности установления жестких критериев качества (включая запрос на предоставление документации от аккредитованных лабораторий) для таких отраслей как медицина, пищевая промышленность;

- обязательное проведение заказчиком экспертизы товаров, работ, услуг при падении цены на 25% и более;

- соблюдение прав интеллектуальной собственности (например, лекарственные средства с действующим патентом против дженериков).

 

Региональный аспект

В целях консолидации усилий по развитию субъектов Федерации считаем целесообразным согласовать соответствующие положения Стандарта развития конкуренции и Регионального экспортного стандарта.

В частности, это важно при планировании и реализации мероприятий на рынках товаров, работ и услуг несырьевого сектора экономики с высокой степенью передела и добавленной стоимости конечной продукции, имеющей экспортный потенциал, а также в части определения соответствующих целевых показателей, особенно, в разрезе экспортеров из числа малых и средних предприятий.

Состояние и потенциал промышленного производства, а, следовательно, конкурентоспособность производимой предприятиями продукции зависят в первую очередь от технологического развития региона, в котором работают предприятия, от возможности обновления основных фондов и условий привлечения инвестиций.

Например, основу региональной промышленной политики Тульской области исторически определяют высокотехнологичные крупные предприятия военно-промышленного комплекса. Увеличение конкурентоспособности гражданской продукции крупных предприятий могут обеспечить высокотехнологичные предприятия малого и среднего бизнеса, выпускающие продукцию, сопоставимую по качеству, но имеющую более низкие затраты на производство. 

Тульская ТПП рекомендует предусмотреть в региональной промышленной политике меры, стимулирующие взаимодействие крупных компаний и предприятий малого бизнеса, в том числе:

- создание в Тульской области промышленных кластеров под выпуск качественной импортозамещающей продукции с закреплением статуса «кластер» и компенсацией затрат на производство, предусмотренной законодательством Российской Федерации;

- внести поправку в Закон Тульской области от 28 января 2010г. № 1390-ЗТО (ред. от 23 декабря 2016г.), предусматривающую оказание государственной поддержки организациям малого и среднего бизнеса, осуществившим инвестиции в форме капитальных вложений в объекты недвижимого имущества в объеме свыше 20 млн рублей (в настоящий момент 50 млн рублей);

- предусмотреть прямую инвестиционную льготу по налогу на прибыль предприятий малого и среднего бизнеса в форме уменьшения суммы уплачиваемого налога в размере 50% затрат компаний на внедрение новых инновационных проектов в производство;

- доработать Закон Тульской области от 02 февраля 1998 года № 73-ЗТО (ред.30 ноября 2015г.) в части государственной поддержки тульских инновационных предприятий малого и среднего бизнеса с закреплением понятия «инновационное предприятие».

Уральской ТПП с 2014г. ведется работа по развитию внутримуниципальной и внутрирегиональной кооперации в Свердловской области. Консолидация малых производственных предприятий в консорциумы и технологические кластеры повышает их экономическую устойчивость, снижает для каждого отдельного предприятия порог входа на приоритетные для них рынки и повышает их конкурентоспособность в сфере заказов госкорпораций, государственном и муниципальном заказах.

В связи с этим считаем, что развитие данного инструмента напрямую содействует развитию конкуренции на муниципальном, региональном, и, как следствие, федеральном уровне.

В регионах выделяется и ряд проблем, которые имеют место и на федеральном уровне или же в нескольких субъектах Федерации. Например, в настоящее время в транспортной отрасли в Пермском крае присутствуют следующие проблемы, ухудшающие состояние конкурентной среды и ставящие хозяйствующие субъекты в неравные конкурентные условия:

- отсутствие деятельности по борьбе с нелегальным предпринимательством в сфере оказания транспортных услуг населению. Сложность выявлений фактов незаконного предпринимательства при осуществлении перевозок пассажир. В случаях установления фактов незаконного предпринимательства, решения антимонопольной службы по таким фактам, не выполняются;

- в последнее время увеличивается объем перевозок по регулярным маршрутам под видом заказных перевозок. Проблема заключается в том, что осуществление регулярных перевозок является лицензируемым видом деятельности. В то же время осуществление перевозок на заказ - относятся к нелицензируемым видам деятельности. Выполнение одного вида перевозок под видом другого ставит в неравные условия перевозчиков;

- отсутствие внятной политики региональных властей в области организации транспортного обслуживания. В том числе это выражается в том, что ряд междугородных и пригородных автобусных маршрутов проходят через автовокзалы Пермского края, а ряд таких же маршрутов не содержат остановочные пункты, расположенные на автовокзалах и автостанциях. Это создает разные условия для перевозчиков, осуществляющих заезды на автовокзалы и не заезжающих туда, поскольку в случае осуществления заезда на автовокзал, перевозчик должен оплачивать услуги автовокзала. Также присутствуют мероприятия по необоснованному переводу отправления по ряду маршрутов в одного автовокзала на другой, что позволило повысить доходы лиц (в том числе осуществляющих незаконную предпринимательскую деятельность) не заезжающих на автовокзал.

Предложения:

- ужесточение ответственности за осуществление незаконной предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок;

- отнесение пассажирских перевозок по заказу к лицензируемым видам деятельности;

- повышение ответственности за осуществление регулярных перевозок под видом заказных;

- выработка и законодательное закрепление признаков для определения и отнесения перевозок к тому или иному виду (перевозки по маршрутам регулярного сообщения или перевозки, осуществляемые по заказам);

- выработка и законодательное закрепление правил и обязанностей перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки по заказу. В том числе, если фактически перевозка по заказу осуществляется регулярно и по одному маршруту.

2.2.5. Общероссийская общественная организация «Деловая Россия»