Тема 9. Государственная  власть. Учредительная и публичная государственная власть.

Власть —это средство для

охранения жизни, спокойствия и

порядка; поэтому, осуждая всемерно

произвол и самовластие, нельзя

не считать опасным безвластие.

П.А. Столыпин

Вопросы:

1. Методологические подходы к изучению государственной власти

2. Государственная власть, ее  система, первичные и вторичные субъекты государственной власти

3.Учредительная государственная власть

4. Публичная государственная власть. Принцип разделения государственной власти.

В научной литературе существует множество определений понятия государственной власти. Их анализ позволяет обратить внимание на ряд особенностей методологических подходов к изучению государственной власти, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной ее сущности. К числу таких особенностей можно отнести:

1)'выведение определения государственной власти из числа весьма абстрактных общих определений власти вообще, имеющих своим источником не анализ действительно осуществляемой власти, а сопоставление разных определений понятия власти, в силу чего рассмотрение вопроса об определении власти давно перестало иметь в качестве предмета изучения реальную власть.

2) в сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные ее проявления или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится в каждом случае именно к отдельным проявлениям и свойствам.

3) существующие определения государственной власти отражают не сущность зрелого, реального явления, а неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека характер. Методологически важно исходить при определении государственной власти из анализа ее развитых форм, когда достаточно четко выявляется ее социальное назначение и правовой характер, получающие отражение в ее целях и задачах, составе субъектов и их взаимоотношениях, дифференциации по ее разновидностям, способам и процедурам соответствующего осуществления.

Отметим несколько господствующих до сих пор определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности.

 В первую очередь это определения, характеризующие власть как отношения господства и подчинения, которые уже Аристотель не считал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной организации (семье).

К этому же ряду следует отнести определения, характеризующие власть как способность субъекта подчинять себе поведение других людей.

 Эти определения выражают волевую трактовку власти, превращают ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.

Таковы же, по нашему мнению, определения, которые исходят из понимания государственной власти:

- как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля исходит от государства (М И. Байтин);

— как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой (Г. Парсонс);

- как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения (С.С. Алексеев).

Многие из определений государственной власти опираются на точку зрения М. Вебера, который считал, что «власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана».

Итогом таких методологических подходов оказываются определения государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, дифференциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отношения властвования, отождествляемые с произволом и насилием.

 Это происходит, когда под государственной властью подразумеваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствующего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны (Ф.Н. Фаткуллин).

  В результате большинство определений государственной власти, существующие в научной литературе, игнорируют ее правовые основы и компоненты, отражающие именно развитый, зрелый характер этой власти.

Необходимость включения правового компонента в определение государственной власти уже признана в научной литературе.

Так, В. И. Ефимов определяет государственную власть как «право и возможность государства распоряжаться кем- и чем-нибудь, подчинять своей воле и оказывать воздействие на деятельность и поведение людей с помощью авторитета, силы, принуждения, подавления, господства и других способов и средств».

Более обоснованным представляется понимание власти - система деятельности социальных субъектов и создаваемых ими органов государства по осуществлению принадлежащих им прав, полномочий и возложенных обязанностей, выражающих их потребности и интересы.

 Такой подход синтезирует в себе основное содержание всех перечисленных выше подходов к определению понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществления насилия, господства, подчинения и произвола от цивилизованного понимания власти, основанной на праве и обусловленных ими свободе, равенстве, справедливости и ответственности.

С этих позиций и государственная власть определяется - система деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов государства по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий, обязанностей и возложенной ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.

Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытекающих из такого определения власти:

1) в самом определении обобщенно отражен субъектный состав государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый характер связи с ее носителями;

2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, определяющие их социальные качества, имеют единственный обязательный источник своей внешней фиксации, публичного признания - права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;

3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами ) субъектов государственной власти;

4) установлена сущностная цель, основа осуществления государственной власти - закрепление прав, свобод, обязанностей и ответственности социальных субъектов и их обеспечение.

Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные качества человека данной эпохи становятся фундаментальной исходной основой ее устройства и деятельности.

 Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти.

Исторически сложившиеся и ставшие очевидными глубочайшие деформации государственной власти, выражающиеся не только в существовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее осуществления, но в системе многочисленных манипуляций в процессе ее учреждения и функционирования. Они приобрели в сегодня особенно утонченный характер, в том числе и в демократических и даже самоуправленческих формах ее реализации, характеризуют кризисное состояние власти, которое в свою очередь порождает кризис методологии ее исследования.

Одной из причин кризисного состояния власти является отчуждение ее от общества, неадекватность социальным качествам человека, что обусловливает деформированность ее естественной природы.

Изжила себя сложившаяся методология исследования государственной власти, которая была ориентирована на выяснение «народного» характера власти, в действительности оторванной от общества и противопоставившей себя ему.

Традиционным стало рассмотрение государственной власти как отчужденной, обособленной социальной силы, что глубоко проникло в методологию ее исследования, ибо от того, как понимается природа содержания объекта, зависит характер методов ее изучения.

 Несовершенство современной государственной власти во многом объясняется недостаточной изученностью самого человека. Это порождает и обостряет проблему обеспечения соответствия социальных качеств человека и власти. Решение ее требует изменения основной парадигмы изучения власти.

 В центре внимания исследователей должны быть социальные качества, которые воплощаются в государственной власти, придают ей свойства, свидетельствующие о близости власти и человека, о преодолении враждебной отчужденности в их взаимоотношениях.

Еще Платон обосновывал необходимость соответствия внутренних качеств человека и государства как условие стабильности развития государства, а следовательно, и гармоничных его отношений с индивидом.

Можно в связи с этим выделить и подход Т. Гоббса, считавшего, что исследованию государства должно предшествовать изучение того материала, из которого оно создано, т.е. человека. Его результатом стало представление о государстве как о машине, искусственном образовании, созданном человеком по своему образу и подобию.

Сегодня, особенности господствующего субъекта неизбежно отражают сущность государственной власти, играют определяющую роль в ее внутреннем устройстве, в содержании и формах осуществления ее функций.

Но все это - разновидности ограниченного толкования социальных качеств человека. В современных же условиях данную проблему необходимо рассматривать комплексно, в интересах преодоления крайне ограниченных трактовок социальных качеств человека, воплощающихся в подлинно государственной власти.

 Одним из важнейших способов публичной фиксации свойств человека, его социальных качеств являются права человека. Именно поэтому в современную эпоху выдающееся значение приобретает тезис о том, что именно права человека должны определять внутреннюю структуру, смысл и содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Складывающаяся новая природа государственной власти требует новой методологии ее изучения. Она должна быть ориентирована на выяснение социальных качеств человека, изучение механизма перевода их содержания в систему государственной власти; нормативную юридическую систему, включая механизм отделения от человека его качеств и выражение их в системе государственной власти; технологии обратного поглощения государственной власти обществом и его составными частями.

Таким образом, изменяющаяся природа государственной власти влечет за собой неизбежность «инвентаризации» имеющихся познавательных средств и уточнения содержания новых подходов к ее изучению, с тем, чтобы повернуть ее развитие в направлении к человеку и его потребностям.

В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти: ее системы, правовой основы и юридического закрепления.

  В одних случаях система государственной власти рассматривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни (В.И. Ефимов).

 При этом выделяются:

 субъектный состав (органы, лица, сообщества, объединения, государственные образования и государство в целом);

 предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и действия, программы и меры и т.д.;

 организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.).

 

Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности, принудительности и обязательности (Ф.Н. Фаткуллин).

При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность в понимании государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.

При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам, отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.).

Признаками развитого состояния государственной власти являются также:

- правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право - основу преемственности и стабильности развития государственной власти);

- публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом в процессе обмена продуктами деятельности между его членами;

 - закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы, процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;

- включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.

Развитое состояние государственной власти может использоваться в качестве критерия для оценки других состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов государственной власти.

Следует особо подчеркнуть, что в одном из своих важнейших аспектов, как это убедительно показано в трудах И.А. Ильина, состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) - это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников,без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть.

Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить, прежде всего, субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.

С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:

- первичные субъекты государственной власти: человек, общество, народ, его составные части и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти.

Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает легитимной государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;

- вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы - министерства, ведомства, подразделения и т.п.), через которые опосредствованно первичными субъектами осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.

Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект имеет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации.

Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты – публичную законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть государства.

Кратко рассмотрим второй компонент системы государственной власти - разновидности государственной власти.

Учредительная государственная власть

В одном из своих исследований В. И. Герье, определяя учредительную власть как право совершать существенные преобразования в государственном строе, отмечал, что такая власть признавалась принадлежащей королю, нации.

Исследуя процесс происхождения учредительной власти, Э.Э. Понтович связывал его с конституционными договорами, которые «вырабатывались индепендентами в Америке и Англии», и считал, что свою теоретическую формулировку идея учредительной власти получила в трудах Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. По мнению Э.Э. Понтовича, эта идея возникла «как наиболее действенное средство оградить права личности от государственной власти», она является результатом многовекового стремления людей ограничивать существующую власть, договариваясь с нею по определенным важнейшим для данной общественной силы вопросам. Второй причиной рождения учредительной власти в процессе исторического развития общества стало возникновение ситуации, потребовавшей не ограничения существующей власти, а создания новой. Э.Э. Понтович рассматривает процесс зарождения и развития учредительной власти как процесс утверждения ее сначала в качестве самостоятельной, высшей и постоянной, а затем эволюции ее в сторону законодательной власти. Учредительная власть через законодательную власть (нормативное выражение) реализуется в действиях исполнительной власти, где ее действия соизмеряются с правом, ограничиваются правом, и реализуются по праву, а само право защищается судебной властью. Выражение права в трех ветвях власти определяет их самостоятельность и независимость.

При этом, Гегель справедливо подчеркивал, что самостоятельностью властей кладется начало борьбы между ними и эта борьба продолжается до тех пор, пока какая-нибудь из них не возьмет верх, подчинив себе другую.

Необходимым условием пресечения такой борьбы властей, обеспечения рационального разделения и соединения всех властей в общество и государство является воссоздание и функционирование учредительной власти народа как целого и его составных частей на всех уровнях общественной и государственной организации. Это контрольная власть. Именно общество. Его воля формируют учредительную власть, а значит только общество может осуществлять функции контроля правового выражения учредительной власти в трех ветвях власти.

Основная задача контрольной власти - быть центром всей системы властей, взаимодействующих друг с другом без подмены одной другой, без посягательств учредительной власти на сферы и формы деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.

Представляет интерес вопрос о том, как регулируется изменение конституции - одна из основных функций учредительной власти - в различных странах во второй половине XX в.

Так, Конституция Испании 1978 г. закрепляет разный порядок для частичного и полного ее изменения. Для полного изменения конституции или изменения наиболее важных ее положений (вводных положений, основных прав и свобод, положений о короне) необходимо, чтобы за пересмотр было подано две трети голосов в каждой из палат Генеральных кортесов, после чего они распускаются. Вновь избранные кортесы рассматривают проект, и, если за него проголосует две трети членов в каждой из палат, вопрос в обязательном порядке выносится на национальный референдум. Предусмотрена возможность голосования населения и при частичном изменении конституции, которое проводится по требованию не менее 10% членов одной из палат.

По Конституции Швейцарии 1874 г. полный ее пересмотр возможен по инициативе палат Федерального собрания или 100 тысяч избирателей, после чего вопрос выносится на национальный референдум. Если на нем принимается решение об изменении конституции, то обе палаты парламента переизбираются, чтобы выработать новый текст конституции. После этого проект выносится на двойной референдум большинства избирателей и большинства кантонов.

Если рассмотреть историю учредительной власти, то анализ научных работ, посвященных проблемам учредительной власти, показывает, что вначале единственной формой учредительной власти объявлялось учредительное собрание в той или иной его форме, а сама эта власть сводилась к созданию конституции.

 В такой трактовке нашло свое отражение неизбежное ограничение учредительной власти.

 Во-первых, реализация учредительной власти народа происходит только через собрание специально на то избранных уполномоченных: иным путем казалось невозможным выявить волю народа.

 Во-вторых, учредительная власть рассматривалась в ее принадлежности народу как целому. Учреждение разных властных структур представительными органами фактически отражает лишь изменения в соотношении общественно-политических сил, которые концентрируются в выборном органе. Но сам представительный орган опосредовано выражает волю и мнение народа, так как формируется не всеми гражданами и определяется по политическим взглядам, имеющим выражение реализации учредительной власти, а не ее формирование.

Поэтому слияние учредительной власти народа с властью представительных органов – это переход учредительной власти народа к представительному органу.

Однако учредительная власть - прямая форма изъявления воли народа, помимо учредительных собраний или представительных органов.

 Становление учредительной власти как правового института не означало простого ее слияния с законодательной властью: оно происходит в форме самостоятельного статуса и механизма ее осуществления, а не в рамках законодательной власти.

Народ (граждане) как целое, безусловно, является субъектом учредительной власти. В различных социальных статусах (местный уровень, региональный уровень) ею обладают и другие субъекты народовластия в соответствующих сферах и пределах, ее выражением является народный референдум. Исходя из этого, необходимо говорить об учредительной власти нации, народностей, местных сообществ, применительно к сферам действия федеральных, региональных, муниципальных властей.

Но сегодня, реально происходит утрата учредительной власти гражданами. Происходит постепенное смягчение способов изменения конституции, создание и изменение которой становилось во всевозрастающей мере функцией законодательной или даже исполнительной власти, ограничения ее законодательной властью, а порою и не возможность ее осуществления.

Учредительная власть, являющаяся выражением и реализацией исключительного права народа на определение своей конституции, способом обеспечения легитимности фактически осуществляемой власти, обеспечения баланса общественно-политических сил и призванная решать судьбоносные для данного этапа развития государства вопросы, не должна быть отчуждаема от народа.

 Присвоение принадлежащих ей прав законодательной властью есть форма отчуждения от народа его самого главного права - и поэтому в теории недопустимо.

Механизм осуществления учредительной власти, понимаемой как способ деятельности народа как целого и составляющих его общностей и индивидов по реализации указанного права, нуждается не в конституционном декларировании, а в конституционном закреплении, в четком юридическом закреплении.

Необходимо закрепить в конституционном законе не только права народа, составляющих его общностей и индивидов, но и четкий механизм, реализации этих прав в качестве эффективного способа осуществления ими учредительной власти.

Закон должен содержать перечень предметов ведения исключительно учредительной власти народа с указанием на возможность его расширения по воле народа. Нельзя считать оправданными отсутствие термина «учредительная власть народа» в законодательстве, замену его декларацией о принадлежности власти народу и отождествление учредительной власти с властью представительных органов или исполнительной власти.

В соответствии с действующим законодательством члены парламента, высших органов представительной государственной власти превратились в привилегированных политических деятелей, которые сами устанавливают свои полномочия, сферы и способы деятельности, свой правовой статус.

Восстановление в правах учредительной власти народа и его составных частей (региональный, муниципальный уровень) в качестве высшей, постоянно действующей власти, непосредственно выражающей суверенитет народа, ее структурно-организационное и правовое оформление, положит конец ставшей традиционной в политической практике абсолютизации государства, понимаемого как аппарат управления.

Публичная государственная власть обретет, наконец, достаточно прочные устои и пределы, не выходя за которые, она будет самостоятельно действовать в полном соответствии с актами, ее учредившими, неся полную ответственность за свою деятельность в конкретных формах, устанавливаемых учредительной властью.

Учредительная власть народа как высшая постоянно действующая власть необходима.

 Это подтверждается  фактически складывающейся неспособностью публичной власти обеспечить развитие государства, разбалансировкой властей и возрастающей роли исполнительной власти, проявлением коррупционных явлений и т.п. при отсутствии в их системе учредительной власти.

Основные функциями учредительной власти:

 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия;

 2) принятие решения о необходимости учреждения качественно новой власти;

 3) организация учреждения новой власти;

 4) периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением воли народа);

 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека, являющихся и целью, и основанием и средством развития демократического государства..

В соответствии с этими функциями только народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования, т.е. принимать акты, которые коренным образом влияют на жизнедеятельность людей.

 Стоит подчеркнуть, что нынешние возможности учредительной властиграждан, безусловно, сужены, что многое из того, что есть в данном перечне, делать без согласия, воли и участия народа нельзя.

Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами, и прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый элемент его социальной структуры обладает соответствующей учредительной властью по естественному праву. Поэтому следует анализировать отдельные разновидности учредительной власти в обществе. На основе каждой ее отдельно взятой разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти, с учетом национальных, географических и иных особенностей граждан, проживающих на региональном или муниципальном уровне.

В условиях современной России учредительная государственная власть должна принадлежть народу, территориальным региональным сообществам, создающим системы органов власти субъектов федерации. Учреждение же местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответственно системы государственной и местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учредительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в данном обществе.

Такая постановка вопроса актуализирует проблему классификации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.