Система управления Молдавии в первой половине XIX в.

Административное управление в Молдавском и Валашском княжествах непосредственно осуществлялось командующим рос­сийскими войсками, его заместителем по гражданской части. Заместители командующих, которые часто менялись, одновремен­но председательствовали и в Диванах (канцеляриях) обоих кня­жеств. Первоначально управляющим гражданской частью при главнокомандующем русской Дунайской армией был назначен С. Лошкарев, а в 1808 г. его сменил сенатор С. Кушников. В своей деятельности он руководствовался специальными инструкциями, подготовленными российским правительством и переданными через главнокомандующего генерал-фельдмаршала А.А. Прозо­ровского. В 1810 г. его место занял сенатор В.И. Красно-Милашевич. Менялись в это время и командующие армией: А.А. Прозоровского сначала заменил П.И. Багратион, а его — Н.М. Каменский.

За время войны в Пруто-Днестровском междуречье произошли довольно значительные изменения в демографии и административ­ных порядках края. Прежде всего здесь были упразднены зоны — турецкая, татарская и молдавская, а вся территория объединена под единым административным руководством. Ликвидация адми­нистративной, точнее межгосударственной, чересполосицы имела позитивное значение для развития экономики края. Уже 8 мая 1807 г. министр иностранных дел России барон А.Я. Будберг довел до сведения командующего действующей армией, что им­ператор Александр I одобрил его представление о Бендерской, Аккерманской и Килийской райя, которые, как и Хотинская райя, были отданы в управление Молдавского Дивана¹⁵⁶. Таким об­разом, на территории Пруто-Днестровского междуречья, точнее, в его южной части, называвшейся также Буджаком, создаются три новых молдавских цынута — Бендерский, Аккерманский и Томаровский; на севере междуречья образуется Хотинский цынут.Всецынуты, входившие прежде в состав Молдавского княжества, ста­ли подчиняться Молдавскому Дивану, который управлялся рус­ской гражданской администрацией. В новые цынуты были направ­лены молдавские исправники, управлявшие ими по молдавским законам.

В ходе Отечественной войны 1812 г. из различных районов было выселено мусульманское население — ногайцы, татары, тур­ки, и этот край, в особенности его южная часть, в значительной степени обезлюдел. Одной из важнейших задач местной админист­рации стало заселение опустевших территорий: этому способство­вал, в частности, специальный указ о привилегиях болгарам, пере­селяющимся в Россию¹⁵⁷. Первые группы болгар и гагаузов начали прибывать сюда в 1808 г., когда еще не завершились военные действия. Переселенческое движение приняло широкий размах в 1812 г. Впоследствии на юге междуречья поселяется немало немцев и выходцев из других стран — Швейцарии, Австрии, Турции; весьма значительным был приток переселенцев из различных областей России.Все это создавало чрезвычайно пеструю этничес­кую картину в южной части Бессарабии.

Пруто-Днестровский край управлялся по молдавским законам и обычаям, а это порождало определенные трудности. На русско-турецких переговорах, которые велись во время войны, постоянно возникал вопрос о будущей судьбе Молдавии и Валахии. Причем позиции как русской, так и турецкой сторон неоднократно меня­лись. Российские власти то ставили задачу присоединить к империи оба Дунайских княжества, то лишь одну Молдавию, то Молдавию до реки Серег, пока в конце концов не остановились на границе по реке Прут. Такие колебания объяснимы тем, что параллельно велись русско-французские консультации и была угроза нового вооруженного конфликта между Россией и Францией. В этих ус­ловиях российская сторона проявила сговорчивость, согласившись на присоединение лишь одной провинции Пруто-Днестровского междуречья, на которую вскоре распространилось общее название — Бессарабия. Назначенному командующим русской армией на Дунае адмиралу П. В. Чичагову российское правительство поручи­ло организовать административное управление вновь присоеди­ненной областью. Адмирал возложил составление правил времен­ного управления Бессарабией на одного из видных российских дипломатов — И. Каподистрия, хорошо знавшего ситуацию и на Балканах, и в Молдавии, Непосредственно под его руководством и был подготовлен в июле 1812 г. проект правил временного управления краем¹⁵⁸. Но из-за начавшейся войны с Наполеоном этот проект был одобрен лишь через несколько месяцев. 1 февраля 1813 г. Сенат указом учредил Временное правительство Бессарабии по гражданскому управлению. Его главой и первым гражданским губернатором был назначен С. Стурдза, молдавский боярин, пере­селившийся в Россию после Ясского мира 1791 г. Прежнее управ­ление по гражданской части при командующем русской армией на Дунае упразднялось.

Временное правительство Бессарабии должно было руковод­ствоваться правилами, написанными И. Каподистрия и одобрен­ными императором. Кроме того, командующий армией передал С. Стурдзе специальные инструкции, из которых следовало, что российское правительство, среди прочих, ставило задачу предста­вить Бессарабию в качестве примера для балканских народов, чтобы вызвать их симпатии и привлечь на свою сторону¹⁵⁹.

В соответствии с временными правилами в Бессарабии действо­вали военная и гражданская власти, что во многом объяснялось пограничным положением области и угрозой возникновения новой русско-турецкой войны. К тому же не исключалось вторжение армии австрийского императора — союзника Наполеона. В этой обстановке военная власть, естественно, играла большую роль в управлении Бессарабской областью, а ее военачальник генерал Гартинг подчинялся непосредственно главнокомандующему рус­ской армией.

Областное правительство Бессарабии по своей структуре под­разделялось на Общее собрание и два департамента, каждый из которых состоял из трех экспедиций. В первый департамент входи­ли экспедиции гражданских и судебных дел (уголовных и следст­венных), городской и земской полиции. Ко второму относились экспедиции статистики, финансов и торговли. В качестве служащих подбирались молдавские бояре и русские чиновники в соотноше­нии 7 к 5, что должно было придать первым численное превосход­ство. Экспедиции сами по себе не имели права принимать решения, они только их готовили, а постановление выносилось собранием соответствующего департамента. Общее же собрание, председа­телем которого являлся губернатор, было представлено советника­ми обоих департаментов и принимало решения по представлениям из департаментов. Дела велись на двух языках — русском и молдавском, в связи с чем в каждом департаменте имелось две кан­целярии. При этом гражданские и уголовные судебные дела рас­сматривались по местным бессарабским законам и обычаям (фак­тически по молдавским традициям)¹⁶⁰.

После присоединения к России Бессарабия получила админист­ративное устройство, заметно отличавшееся от русских губерний и окраин страны. Можно с полным основанием говорить о бес­сарабской автономии в составе России, о том, что, в принципе, ставилась цель создать здесь нечто подобное Великому княжеству Финляндскому. Временные правила представляли собой своеоб­разную конституцию — основной закон области. Однако в них был заложен и источник для возникновения противоречий в господству­ющей верхушке, часть которой ориентировалась на военачальника области генерала Гартинга и преследовала цель максимально уре­зать или упразднить местные традиции гражданского управления и судопроизводства, добиться распространения в Бессарабии об­щероссийских законов и в конечном итоге преобразовать область в обычную губернию империи.

На иных позициях стояла другая группировка — преимущест­венно из представителей молдавского боярства и духовенства — во главе с гражданским губернатором С. Стурдзой и митрополитом Гавриилом. После смерти гражданского губернатора эти побор­ники старых традиций объединились вокруг митрополита. Они требовали сохранения и упрочения бессарабской автономии, при­менения своих местных древних законов. Каждая из борющихся группировок пыталась заручиться поддержкой влиятельных лиц в Петербурге. Сторонники Стурдзы—Гавриила имели опору в ли­це И. Каподистрия и поначалу одержали верх. В условиях войны с Францией российское правительство не стремилось форсировать изменения в недавно присоединенном крае и предпочло поддер­жать митрополита.

Гавриил Банулеско-Бодони сыграл большую роль в защите интересов православного христианства и давно зарекомендовал себя как твердый сторонник России. По молдавским традициям митрополит считался вторым человеком в государстве после господаря и защитником национальных интересов. Александр I на­правляет на имя Гавриила специальный рескрипт, подтверждая неизменность прав и обычаев местных жителей, их налоговые льготы, освобождение от рекрутской повинности. При этом под­черкивает: "Я хочу, чтобы сия плодородная страна оживилась новою жизнию, и ожидаю того от усердия моего уполномоченного и от единодушного содействия всех жителей Бессарабии"¹⁶¹

В 1813 г. император, еще не отрешившийся от идей конституци­онализма и автономизма¹⁶², очевидно, хотел воплотить их в Бес­сарабии. Однако сторонники унификации местного управления не унимались, продолжая твердо вести свою линию. В мае 1813 г. им удалось добиться увольнения престарелого губернатора С. Стурд­зы и назначения начальником области генерала Гартинга, которо­му был передан также пост гражданского губернатора. Гартинг направил в Петербург проект нового положения по управлению Бессарабией, предусматривавший дальнейшую решительную уни­фикацию местного управления — с сохранением особенностей области. Но в столице не спешили с ответом, и тогда в марте 1814 г. следует повторное обращение в правительственные инстан­ции с просьбой о введении в крае общероссийских законов. Генерал получил вскоре ответ, где указывалось, что "до особого высочай­шего повеления Бессарабия должна оставаться на прежних основа­ниях, объявленных бывшему гражданскому губернатору Стурдзе в 1813 г."¹⁶³

Такое решение было вызвано политикой российского прави­тельства, остерегавшегося кардинальных перемен, и действиями сторонников митрополита Гавриила: они неоднократно обраща­лись в Комитет министров, Государственный совет, направляли прошения и на имя императора. Сторонники Гавриила, отстаивая Правила 1813 г., одновременно стремились изменить их в сторону большего учета "правил и обычаев земли", то есть Молдавского княжества.

После окончания войны с Наполеоном у российского прави­тельства появилось больше возможностей для занятия делами окраин. Прежде всего предстояло основательно разобраться в по­ложении дел в Бессарабии. Для этого в область были направлены различные комиссии, а 21 февраля 1815 г. в Петербурге учреждает­ся комитет для составления правил управления Бессарабской об­ластью. Проект новых правил управления областью готовил И. Каподистрия, по-прежнему считавший необходимым сохранить многие местные особенности. Его предложение об учреждении в Бессарабии наместничества было принято Александром I. В на­чале 1816 г. увольняется со своего поста генерал Гартинг, а граж­данским губернатором назначается Калагеоргий, грек по наци­ональности. Наместником области становится генерал Бахметев, являвшийся в то же время подольским генерал-губернатором.

Учреждение наместничества в Бессарабии стало определенным этапом в процессе урезания автономии Бессарабии. Вместе с тем шла большая работа над новым проектом управления областью. Определенную роль в его подготовке играло Общее собрание под председательством гражданского губернатора Калагеоргия. В 1817 г. его сменил генерал К.А. Катакази, тоже грек, но хорошо знакомый с положением в Бессарабии. Первоначальный проект управления областью был детищем канцелярии наместника. Затем, пройдя по инстанциям и после подписания наместником и губер­натором, проект отсылают в апреле 1817 г. в Петербург. Им­ператор одобрил проект лишь в начале 1818 г., и он был об­народован после посещения царем Бессарабии в апреле 1818 г. Официально этот документ вступил в силу под названием "Устав образования Бессарабской области 1818 г.".

Он сохранял за Бессарабией автономные права и являлся как бы бессарабской конституцией. В 23 статьях подробно излагались основные права Верховного совета — высшего распорядительного и законодательного органа, а также высшей судебной инстанции. Примечательно, что в соответствии с Уставом Бессарабская об­ласть находилась в подчинении подольского военного генерал-губернатора, то есть под его общим верховным управлением ¹⁶⁴. Таким образом, в военном отношении, а также в вопросах общего руководства Бессарабия сближалась с Подолией, тогда как в церковном отношении она была ближе к Херсонской губернии, часть которой подчинялась Кишиневской епархии.

Однако, в отличие и от Подольской, и от Херсонской губерний, Бессарабская область сохраняла довольно заметные автономные права. Верховный совет области, которому принадлежала высшая административная и судебная власть, был действительно верхов­ным органом, поскольку не подчинялся другим государственным инстанциям. Окончательное решение технических вопросов мест­ного управления выносилось большинством голосов совета. Что касается исполнительной власти, то ее осуществляло областное правительство, которым руководил гражданский губернатор. При­чем основные вопросы решались общим собранием правительства, и губернатор должен был ему подчиняться.Все дела в правитель­стве должны были вестись как на русском, так и на молдавском языке¹⁶⁵. Молдавский язык сохранялся также в судопроизводстве, богослужении, обучении и т. д.

В соответствии с Уставом 1818 г. молдавские бояре были уравнены в правах с русскими дворянами. Создание местных дво­рянских учреждений имело большое значение для бессарабской знати, поскольку позволяло занять ведущие позиции в областной и уездных администрациях. Вместе с тем перед молдавским бояр­ством открывались большие возможности для участия в работе учреждений за пределами Бессарабии. Они все более чувствовали причастность ко всему русскому дворянскому сословию, и в этом Устав также приближал управление области к общероссийским порядкам. Поэтому можно согласиться с теми правоведами, кото­рые признают, что Устав 1818 г. был заметно ближе к общеимпер­ским постановлениям, чем временные правила 1813 г.¹⁶⁶ Кроме Верховного совета и областного правительства, остальные учреждения Бессарабии строились также по аналогии с губернскими учреждениями страны.

Устав 1818 г. давал местной администрации законодательное основание для практической деятельности. Однако между законо­дательными постановлениями и их фактическим исполнением с са­мого начала имелись заметные отличия. Прежде всего наметились противоречия между наместником Бахметевым и Верховным сове­том, которые все больше обострялись и привели к тому, что в 1820 г. Бахметева уволили под предлогом болезни. Его сменил другой генерал — И.Н. Инзов, который был главным попечителем и председателем комитета по делам колонистов в Южной России. Взаимоотношения Верховного совета с генералом Инзовым были более спокойными, хотя новый наместник проводил в целом поли­тику централизации и унификации. При нем укрепились связи Бессарабии с Новороссией. Еще больше они усилились после того, как на посту наместника Бессарабской области его сменил М.С. Воронцов, ставший одновременно и генерал-губернатором Новороссии. Произошло это в 1823 г., и поначалу бессарабское дворян­ство надеялось в нем найти сторонника сохранения местных тра­диций управления, но тот повел совсем другую политику. Любо­пытно, что по поводу управления Бессарабией сын советовался со своим отцом — известным русским дипломатом С.Р. Ворон­цовым, который изложил ему свои взгляды на управление Бес­сарабией¹⁶⁷.

М.С. Воронцов поставил четкую задачу ликвидации автономии Бессарабии и замены местных органов управления обычными гу­бернскими учреждениями. Он приезжал в Кишинев и изучал поло­жение дел на местах, постоянно отмечая различного рода злоупот­ребления и несовершенства в управлении областью. В 1824 г. по его настоянию были отменены выборы исправников местным дворян­ством, а в следующем, 1825 г. упразднены судебные прерогативы Верховного совета. Таким образом, урезывание функций област­ных органов власти началось до вступления на престол нового императора — Николая I, что свидетельствовало о постепенном изменении взглядов Александра I на управление окраинами, в том числе и Бессарабией.

М.С. Воронцов проводил четкую политику унификации управ­ления областью, и это не встречало противодействия императора. Вместе с тем число сторонников автономии Бессарабии среди царских сановников заметно поубавилось. Большой потерей для сторонников автономии области был уход с должности И. Каподистрия, выехавшего за рубеж, а затем ставшего президентом Греции. Составленный по рекомендации Воронцова проект нового закона по управлению Бессарабией был внесен на рассмотрение Государственного совета в 1826 г.

Николай I утвердил подготовленный законопроект лишь в на­чале 1828 г., накануне новой русско-турецкой войны. Положение 1828 г., носившее название "Учреждение для управления Бессараб­ской областью", существенно отличалось от Устава 1818 г. Особенностью нового устава было то, что он резко усилил принципы централизации и практически полностью отменил всякую коллеги­альность. Верховный совет Бессарабской области был преобразо­ван в областной совет, который имел лишь совещательный голос при генерал-губернаторе, являвшемся председателем совета. Если в Верховном совете преобладали выборные представители местно­го дворянства, то в областном совете за исключением предводи­теля дворянства все остальные члены назначались. В его состав входили генерал-губернатор и 7 членов — гражданский губер­натор, вице-губернатор, председатели уголовного и гражданского судов, областной предводитель дворянства и 2 постоянных члена, назначавшихся по представлению генерал-губернатора Правитель­ствующим Сенатом¹⁶⁸.

В целом же в областное управление кроме областного совета входили также областное правление, казенная палата и областные суды — уголовный, гражданский и совестный. Областной совет созывался 2 раза в год — в мае и в ноябре, хотя при необходимости мог быть созван генерал-губернатором. Областной совет, в от­личие от Верховного, не только не обладал правом законодатель­ной инициативы, но не имел даже совещательного голоса при подготовке законов для Государственного совета.

Что касается областного правления, то оно заменило прежнее областное правительство. Правление, во главе которого стоял бессарабский губернатор, было высшим исполнительным органом области и подчинялось Министерству внутренних дел и Прави­тельствующему Сенату. В него входили различного рода учрежде­ния, в том числе дворянское депутатское собрание, областной прокурор и два его помощника. Казенную палату образовывали назначавшийся императором генерал-губернатор и ряд других чи­новников, чьи кандидатуры представлялись Министерством фи­нансов и утверждались Сенатом.

Новое положение определяло и статус ряда других областных учреждений — почтового, карантинного, таможенного и прочих. Определялись функции уездного и городского управлений и харак­тер деятельности администрации. Новороссийский и Бессарабский генерал-губернатор подчинялся Сенату. Областные учреждения по исполнительной линии подчинялись Сенату, соответствующим ми­нистерствам и генерал-губернатору, а по судебным делам — Сена­ту. Непосредственный надзор за администрацией должен был осу­ществлять генерал-губернатор¹⁶⁹.

"Учреждение для управления Бессарабской областью" прак­тически упразднило бессарабскую автономию в составе России, хотя полной унификации в крае оно не ввело. Бессарабия еще не была превращена в обычную губернию и сохраняла некоторые особенности. Все-таки областной совет несколько отличался от обычных губернских учреждений, имелись свои особенности и в за­конодательстве. Так, в судебных тяжебных делах использовались кодекс Арменопуло, принятый в Молдавском княжестве, и ос­нованный на нем сборник Андронаке Донича "Краткое содержание законов, извлеченных из царских книг". Использовалось также и обычное право — прямое наследие так называемого волошского права. Это право, впрочем, не распространялось на два южных уезда — Аккерманский и Измаильский, где процент молдаван был заметно ниже, чем в других уездах, и имелось значительное количество государственных крестьян и колонистов. Вместе с тем в самом законе 1828 г. четко указывалось, что в Бессарабской области действуют за некоторым исключением общероссийские законы.

Сохранились в Бессарабии и некоторые другие особенности: по-прежнему было запрещено закрепощать местных молдавских крестьян и крепостными могли быть лишь дворовые люди русских дворян, переселенные из других губерний страны. Местное населе­ние, как и раньше, было освобождено от рекрутской повинности. Бессарабия признавалась особой областью, но ее отличия от дру­гих административных единиц империи все более сглаживались: край до времени стал напоминать обычную губернию. Заметно сокращался в области и процент молдавского населения, что объяснялось переселением жителей из других губерний страны, а так­же из-за рубежа. По переписи 1797 г., молдаване составили всего лишь 48% населения края. Бессарабская область была окончатель­но преобразована в губернию уже после реформ 60-х гг. По Адрианопольскому миру 1829 г. к Бессарабии отошли земли в де­льте Дуная¹⁷⁰. Хотя новая территория была не очень значительной и малозаселенной, в стратегическом отношении она имела боль­шое значение. Россия овладела практически всем устьем Дуная, за исключением правого берега одного из трех гирл (истоков), принадлежавшего до 1878 г. Турции.