Понятие и основные особенности источников права европейского союза

 

1. Весьма банальным выглядело бы утверждение о том, что источники права Европейского союза (ЕС), так же как и любой иной правовой системы, попадая под общее понятие источника или формы права, обладают как общими для них всех родовыми признаками и чертами, так и имеют свои особенности, если бы, во-первых, не принимать во внимание тот факт, что ни в отечественной, ни в зарубежной литературе не сложилось устойчивого представления об общих признаках и чертах, формирующих общеродовое понятие источника права, а во-вторых - не учитывать то обстоятельство, что именно в особенностях каждого источника права "заложена" его конкретная суть и содержание*(437).

Исходя из этого при рассмотрении источников права Европейского союза, равно как и любой иной правовой системы, во избежание путаницы теоретически и методологически важным представляется вначале определиться с исходными, общетеоретическими положениями, касающимися источников права, а затем, опираясь на них и используя их, обратиться к рассмотрению особенностей источников искомой правовой системы.

2. Широко известно, что среди отечественных правоведов и государствоведов на вопросы типа: "Что такое форма права и что собой представляет источник права?", "Являются ли они идентичными явлениями и понятиями или же они разнятся между собой?" - также как и на другие аналогичные им вопросы, традиционно не было и нет однозначного ответа. Так, в одних случаях форма права рассматривалась как явление, идентичное норме права. Предполагалось, что "юридическая норма" выступает в виде внутренней формы права, "сообщающей ему общеобязательность", а "нормативные акты государства" - в виде внешней формы права*(438).

В других случаях в качестве "двух основных форм права", к которым "причислялись" и с помощью которых упорядочивались нормы права, рассматривались основные направления (теории) и подходы к праву, такие как позитивное и естественное право*(439).

В третьих же случаях под формой права понимается внутренняя организация права (внутренняя форма) и "принятая в данном обществе форма выражения нормативной государственной воли правящего класса"*(440).

Разноречивые мнения, как известно, доминируют не только в отношении "формы права", но и в отношении "источника права", а также их соотношения между собой.

Отмечая многозначность и вместе с тем неудачность термина "источник права", введенного в научный оборот еще Титом Ливием*(441), отечественные исследователи под "именем" источника понимают силы, творящие право; материалы, "положенные в основу того или иного законодательства"; исторические памятники, "которые когда-то имели значение действующего права", и средства познания действующего права*(442).

Зарубежные авторы, зачастую не вдаваясь в определение понятия источника права, рассматривают его в двух проявлениях - формальном и материальном.

Для западных правоведов, констатирует профессор Оксфордского университета И. Броунли, является "общепринятым проводить различие между формальным и материальным источником права"*(443). Причем в отличие от отечественных авторов, которые под формальными, а точнее - формально-юридическими источниками понимают способы (приемы, средства) внутренней организации и внешнего выражения права, а под материальными - экономические, социальные и иные жизненные условия, определяющие необходимость принятия или изменения, отмены, дополнения тех или иных правовых актов*(444), зарубежные исследователи вкладывают в понятие формального и материального источника права совершенно иной смысл. А именно - формальный источник представляется в виде "юридических процедур (процессуальных норм) и методов, используемых в процессе выработки и принятия правил общего характера, которые являются юридически обязательными для всех, кому они адресованы"*(445). Материальный источник при этом рассматривается в виде некоего "свидетельства (доказательства) существования принятых в установленном порядке общих норм, имеющих обязательный характер"*(446).

Отсутствие у отечественных и зарубежных правоведов единого мнения по вопросам, касающимся понятий формы права и источников права, дополняется разнообразием в суждениях, затрагивающих проблемы их соотношения.

Констатируя тот широко известный факт применительно к праву Европейского союза, что "источники системы европейского права отличаются своеобразием" и что "деление европейского права на образующие его части в значительной мере предопределено природой его источников"*(447), авторы, обстоятельно занимающиеся исследованием данной материи, в одних случаях, как правило, полностью отождествляют источник права с формой права, а в других - проводят между ними разграничительную линию*(448).

Не вдаваясь в причины разнобоя во мнениях относительно понятий источника и формы права, которые имеют как объективный, порожденный сложностью, а нередко - противоречивостью исследуемого предмета, так и субъективный характер, обратим внимание в плане рассматриваемого предмета - источников права Евросоюза и их особенностей - лишь на следующее.

Во-первых, на то, что форма права, несмотря на различное о ней представление и ее далеко не всегда совпадающие друг с другом толкования, в данном исследовании будет трактоваться как способ формирования и выражения вовне общеобязательных (для тех, кому они адресованы) правил поведения, издаваемых уполномоченными на то государственными и надгосударственные органами, а также формируемых в недрах самого европейского общества (обычай, традиция, принцип, "разум") и признаваемых судами.

Во-вторых, на то, что источник права, будучи тесно связанным с формой права и с процессом возникновения и развития самого права, в теоретическом и практическом плане будет рассматриваться под углом зрения формально-юридических и фактических, а точнее материальных (экономических, социальных, политических и иных) условий, или факторов, формирования и развития права, предопределяющих его сущность, содержание и формы выражения.

И, в-третьих, при рассмотрении формы права и источника права под углом зрения их соотношения следует, как представляется, обратить внимание на то (во избежание имеющих иногда место в отечественной и зарубежной литературе крайностей), когда форма права и источник права или полностью и во всех своих проявлениях отождествляются, или так же безоговорочно друг другу противопоставляются.

Не вдаваясь в подробности рассматриваемого вопроса, следует между тем заметить, что истина, как всегда в подобных случаях, находится где-то посредине.

Обстоятельное изучение характера взаимоотношений формы и источника права указывает на то, что в одних случаях они могут совпадать друг с другом и рассматриваться как тождественные, а в других - значительно отличаться друг от друга и соответственно не могут считаться тождественными.

Совпадение их и тождественность имеют место на формально-юридическом уровне, когда, например, закон, указ или любой иной нормативный правовой акт выступает одновременно и как форма организации содержащихся в нем норм, и как источник, своего рода "поставщик" для той или иной правовой системы новых норм.

Несовпадение и соответственно нетождественность источника и формы права проявляются на материальном (фактическом) уровне, где источник выступает в виде экономических, финансовых, социально-политических и иных "исходных" условий (факторов), оказывающих влияние на процесс формирования и развития правовой системы и ее формально-юридических форм.

На данном уровне никакого тождества и совпадения источника права с формой права нет и по определению не может быть, поскольку материальный, условно говоря, первичный источник "обслуживает" одну - материальную - сферу жизни общества, а форма права наряду с формально-юридическими, вторичными производными вместе с формой права от первичного, источниками "обслуживает" непосредственно совсем другую сферу - формально-юридическую*(449).

3. Отмеченные и другие им подобные общетеоретические положения, касающиеся понятия источников права и их соотношения с формами права, в определенной степени, как представляется, применимы, с упреждением на них региональной и иной специфики не только к традиционным правовым семьям и системам, но и к переходным, формирующимся правовым системам, к числу которых и относится правовая система Европейского союза*(450).

Рассматривая ее и свойственные ей источники права с общетеоретических позиций, с точки зрения выработанных правовой доктриной и подтвержденных юридической практикой теоретически и методологически важных универсальных положений, следует заметить, что не менее, а возможно, и более важным для понимания природы и характера источников права Евросоюза является рассмотрение и их особенностей*(451).

Среди них следует выделить, во-первых, такую особенность, которая ассоциируется со своеобразной юридической природой и характером источников правовой системы Европейского союза. Суть этого своеобразия заключается в том, что в отличие от источников национального права, исходным началом и основой которых являются, по крайней мере теоретически, воля и интересы того или иного народа, проживающего в пределах юрисдикции национального государства, в основе источников, как и самого права Евросоюза, лежит совокупный интерес европейских народов и согласованность их воли.

Это касается непосредственно таких источников правовой системы Европейского союза, как учредительные договорные акты, на основе которых изначально возникли все три Европейских сообщества (Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии), а затем на их основе образовался и Евросоюз. По своей юридической природе и характеру эти договорные акты всегда были и остаются не чем иным, как международными правовыми актами, в которых, как и в любом ином международном правовом акте, выражаются и отражаются воля и интересы не одного государства, а всех участвующих в данных договорных отношениях государств*(452).

Если в учредительных договорных актах согласованная воля и интересы государств - членов Евросоюза выражаются непосредственно, то в правовых актах - также источниках права Евросоюза, исходящих от формируемых ими надгосударственных институтов в лице Европейского Парламента, Совета Европейского союза, Европейской комиссии и других органов, согласованная воля и интересы этих государств проявляются опосредованно.

По своей природе и характеру эти акты не являются ни национальными, ни международными правовыми. Будучи в пространственно-территориальном отношении региональными актами, они по своей сути, содержанию и назначению занимают как бы промежуточное место между национальными и международными правовыми актами. Основная причина их юридической неопределенности и в некотором роде двойственности состоит не в них самих и даже не в формируемой и постоянно пополняемой ими за счет содержащихся в них норм правовой системе Евросоюза, а в самом Европейском союзе, а точнее, в его двойственной юридической природе.

Свое конкретное выражение эта двойственная юридическая природа Евросоюза, а вместе с тем его правовой системы и источников права находит, как резонно замечают авторы, с одной стороны, в том, что Евросоюз через соответствующие органы осуществляет реальное управление обществом, по широкому кругу вопросов принимает общеобязательные акты, выносит судебные решения, выпускает собственную валюту, а также осуществляет другие действия, свойственные "государственно-подобной инстанции, механизму политической власти"*(453). А с другой стороны - в том, что весь объем властных полномочий Евросоюза, как и сам факт его возникновения и функционирования, являются "не результатом волеизъявления одного "европейского народа", а продуктом согласования воль и интересов многих стран, которые совместно делегировали этой европейской инстанции часть своих суверенных прерогатив"*(454).

Констатируя двойственный характер Евросоюза, его правовой системы, "обладающей автономией по отношению к правовым системам государств - членов Евросоюза"*(455), и двойственный, а точнее, раздвоенный характер источников права Европейского союза, вместе с тем необходимо отметить, что на генетическом уровне учредительные договоры, будучи международными по своей природе и характеру актами, по логике вещей в значительной мере тяготеют к международному правопорядку, в то время как правовые акты Евросоюза, являясь по сути региональными актами, гораздо ближе состоят и глубже связаны с национальными правопорядками. Это обеспечивает устойчивую связь Евросоюза и его правовой системы как с национальными правовыми системами государств - членов этого общеевропейского института, так и с международным правопорядком и институтами.

Во-вторых, важной особенностью источников права Евросоюза является возникновение их и развитие вместе с его правовой системой на основе принципов традиций двух доминирующих в современном мире правовых семей - романо-германского (континентального) и англосаксонского (общего) права. Особенность эта обусловлена тем, что в составе Евросоюза находятся представители каждой из этих семей в лице Франции - прародительницы романо-германского права - и других европейских континентальных государств, с одной стороны, и Великобритании - общепризнанной родины общего права, с другой*(456).

Практическим результатом такого синтеза правовых семей и соответственно породивших их правовых культур является существование и одновременное функционирование в рамках правовой системы Евросоюза таких разноплановых источников права, как закон в широком смысле, т.е. фактически нормативный правовой акт - основной источник романо-германского права, и прецедент - доминирующий источник англосаксонского права*(457). Закон исходит от законодательных и исполнительно-распорядительных органов Европейского союза, а прецедент создается его соответствующими судебными органами в лице Европейского суда справедливости (The European Court of Justice).

Такое эволюционно сложившееся распределение сфер "приложения" данных правовых семей и свойственных им источников вовсе не означает, как иногда утверждается в отечественной литературе, что романо-германская правовая семья является "систематизирующим фактором" в европейском праве и что "интенсификация развития источников права ЕС (по вертикали) в большей степени адекватна романо-германской правовой системе", в то время как "экстенсивное их развитие (по горизонтали) ориентировано на англосаксонскую систему права, но с жестким соблюдением рамок, обозначенных международным правом"*(458).

Подобное утверждение требует более обстоятельной и предметной аргументации, ибо из анализа права Евросоюза и его источников вовсе не следует, что только романо-германское право является системообразующим фактором и что только ему в большей степени адекватна "интенсификация развития источников права ЕС (по вертикали)", а не англосаксонскому праву. Скорее наоборот - интенсификация источников права ЕС по вертикали свойственна в большей степени англосаксонскому праву, нежели романо-германскому, поскольку именно суду - одному из важнейших традиционных атрибутов (институтов) англосаксонского права - отданы, согласно философии, лежащей в основе учредительных договоров, исключительные полномочия "быть высшим арбитром" правовой системы Европейского союза, а следовательно, путем создания прецедента - решать вопросы, касающиеся иерархии тех или иных актов, исходящих от соответствующих органов Евросоюза, по их юридической силе.

В-третьих, к числу особенностей источников права Европейского союза следует отнести отсутствие их четкого иерархического построения и функционирования.

В отечественной и зарубежной юридической литературе проблемам выявления иерархических связей, существующих между различными источниками права Европейского союза, уделялось определенное внимание. Однако в одних случаях это сводилось лишь к констатации того, что в связи с попытками четко построить иерархию правовых актов сообществ возникает много спорных вопросов*(459), в других - к предположению о том, что иерархия источников правовой системы Евросоюза "постепенно приходит в соответствие с общепринятой в континентальной правовой системе (взять хотя бы принятие Конституции ЕС)" и что "в то же время механизм реализации права в большей степени тяготеет к англосаксонской системе права (судебная практика, неписанное право), равно как и сам процесс нормотворчества"*(460).

В третьих же случаях пояснялось, что в пределах правовой системы Евросоюза речь идет лишь о той "настоящей иерархии правовых актов, которая хорошо известна национальным правовым порядкам"*(461).

Авторы, как представляется, верно исходят при этом из того, что не следует упрощать ситуацию с наличием или полным отсутствием иерархических связей между различными источниками права Евросоюза, ибо, с одной стороны, очевидная иерархия отношений существует, скажем, между конституционными актами Европейского союза, выступающими в виде учредительных договоров, и издаваемыми на их основе правовыми актами, а с другой - далеко не очевидная, трудно уловимая иерархическая связь (если таковая существует вообще) в ряде случаев может прослеживаться между прецедентами и законодательными актами.

Сталкиваясь со сложностью, многоаспектностью и внутренней противоречивостью исследуемой материи - источников права Евросоюза, рассматриваемых под углом зрения существующих между ними иерархических связей, некоторые западные эксперты вполне оправданно предпочитают говорить не об иерархии источников права, а "об иерархии правовых принципов, которые сложились в рамках правовой системы Евросоюза на основе учредительных договоров"*(462).

Среди подобного рода "иерархических" принципов выделяются такие, как принцип полного соответствия актов, исходящих от уполномоченных на их издание органов Евросоюза, европейским учредительным актам; принцип, согласно которому акты толкования и правоприменения должны соответствовать основным положениям актов, которые толкуются и применяются; принципы, в соответствии с которыми "международные соглашения Европейских сообществ обладают приоритетом по отношению к внутренним актам Евросоюза", более поздние акты, исходящие от органов Евросоюза, превалируют над аналогичными ранее изданными актами, а специальные акты - над общими, и др.*(463)

Разумеется, данные и другие им подобные принципы не решают всех проблем, возникающих в связи с отсутствием четкой иерархии источников права Евросоюза, но они, по мнению экспертов, помогают "разрешать определенные противоречия, время от времени возникающие между правовой системой и источниками права Европейского союза, с одной стороны, и национальными правовыми системами и их источниками, с другой"*(464).

В-четвертых, к одной из особенностей источников права Евросоюза следует отнести их действие в необычном пространстве, а точнее - на территории, являющейся одновременно территорией Евросоюза и территорией входящих в него европейских государств.

Подобная "совмещенность" территорий, на которой функционируют правовая система ЕС и ее источники, обусловлена самой природой Евросоюза, учреждаемого, согласно Договору о его создании, "на базе Европейских сообществ, дополненных сферами политики и формами сотрудничества" суверенных государств, а также закрепленными в этом Договоре целями его содействия экономическому и социальному прогрессу, высокому уровню занятости, достижению сбалансированного и устойчивого развития, "особенно путем создания пространства без внутренних границ"*(465).

В отличие от источников национального права, которые функционируют на территории, находящейся под юрисдикцией суверенных государств, источники права Европейского союза функционируют в территориальном пространстве совершенно иного правового режима. Суть его и содержание обусловливается тем, что в отличие от правового режима территорий национальных государств - составных частей территории Евросоюза, на которых действует суверенная власть, правовой режим "совокупной" территории Евросоюза характеризуется отсутствием в отношении нее какой бы то ни было суверенной власти.

Евросоюз, замечают по этому поводу правоведы, будучи уникальным и вполне самостоятельным надгосударственным институтом*(466), не имеет тем не менее ни международной правосубъектности, ни суверенной власти в отношении своей собственной территории. Это проявляется, в частности в том, что Евросоюз не вправе вести переговоры относительно территориальных изменений и не может пересматривать границы Европейского союза, хотя и "может регулировать пространственную сферу применения европейского права посредством установления изъятий и ограничений"*(467).

Однако отсутствие суверенной власти Европейского союза в отношении своей собственной "совокупной" территории вовсе не означает, что она юридически и фактически не является "потенциально пространственной сферой действия европейского права" и соответственно реализации его источников*(468).

Это предопределяется прежде всего общими принципами, лежащими в основе правовой системы Евросоюза, согласно которым правовые акты, порождаемые данным надгосударственным институтом, обладая таким свойством, как прямое действие, подлежат обязательному применению на территории государств, являющихся членами Европейского союза*(469).

Более того, это предопределяется и подкрепляется также устоявшимися в рамках европейского правового порядка принципом, в соответствии с которым нормативные акты Евросоюза, изданные на основе учредительных договоров и с соблюдением установленных процедур, обладают несомненным приоритетом в случае возникновения между ними противоречий*(470).

В-пятых, важной особенностью источников права Европейского союза является особый, дифференцированный порядок их принятия и вступления в силу, а также включения содержащихся в них норм во внутреннее право государств - членов Евросоюза.

Дифференцированный порядок принятия и вступления в силу различных источников права Евросоюза обусловлен тем, что у них разные юридическая природа, характер, роль и назначение.

Одни из них - учредительные договоры, будучи по своей природе и характеру международно-правовыми актами, возникают в результате договорного процесса и направлены на создание Европейских сообществ и самого Европейского союза с соответствующими целями и задачами*(471).

Порядок вступления в силу, равно как и время вступления в силу, а также срок действия договоров указываются в текстах договоров. Все учредительные договоры, включая Договор о Европейском союзе, кроме Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали, заключены были на "неограниченный срок", как говорится в Договоре о Евросоюзе (ст. 51), или носят "бессрочный характер", как закрепляется в Договоре, учреждающем Европейское сообщество (ст. 312).

Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали, вступивший в силу 23 июля 1952 г., был заключен на 50 лет и утратил силу 24 июля 2002 г.

Порядок вступления в силу учредительных договоров предусматривает ратификацию их "Высокими Договаривающимися Сторонами в соответствии с их конституционными процедурами"*(472).

Аналогичный порядок предусматривается, по общему правилу, и во всех случаях, когда речь идет о дополнениях, поправках или изменениях учредительных договоров.

Иначе в сравнении с учредительными договорными актами решается вопрос о порядке и времени вступления в силу, а также о сроках действия юридически значимых актов, издаваемых уполномоченными на то органов Европейского союза.

Как верно подмечается в юридической литературе, в данном случае все зависит от правового режима того или иного акта, выступающего в качестве источника права, а также от характера закрепленных в нем положений*(473). По общему правилу такие, например, общеобязательные акты прямого действия, как регламенты, вступают в силу на второй день после их опубликования в официальном издании, если иное не указано в самом тексте данного акта. Директивы и решения, адресованные узкому кругу субъектов, вступают в силу с момента их нотификации, т.е. доведения до сведения тех, кому они адресованы. Решения Европейского суда справедливости вступают в силу с момента их принятия.

В подавляющем большинстве случаев вопрос о сроках действия актов, исходящих от национальных европейских органов, решается в соответствии с принципом, согласно которому ранее принятый акт действует до тех пор, пока не будет заменен или отменен последующим аналогичным актом или актом, содержащим сходные с действующим, но обновленные юридически значимые положения.

В директивах и решениях, адресованных сравнительно узкому кругу субъектов, может указываться срок их действия или же срок исполнения тех или иных предписаний, содержащихся в данных актах.

Что же касается вопросов включения норм, содержащихся в актах национальных органов, в систему права государств - членов Евросоюза, то они решаются в соответствии с положением, предусмотренным учредительным законодательством и "конституционными процедурами" этих государств*(474).

Кроме названных особенностей источников права Европейского союза, существуют и другие специфические черты, в той или иной степени выделяющие их среди источников национального права и различных правовых семей. Однако они не имеют принципиального значения для идентификации как данных форм - источников права, так и самой соотносящейся с ними правовой системы.