Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 1 страница

 

Введение

В настоящее время мы являемся свидетелями интенсивных темпов правотворческой деятельности не только парламента Российской Федерации, но и других уполномоченных органов, что позволяет ряду ученых говорить о том, что «Россия переживает своеобразный правотворческий бум» [2].

В настоящее время компетенция многих федеральных министерств ограничена нормотворческой функцией. У федеральных министерств, деятельностью которых руководит Правительство Российской Федерации, нормотворческая функция составляет более 95 % от всего объема компетенции^[3], процессуальное закрепление которых не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Практически отсутствуют единые процедуры реализации данной компетенции применительно к органам исполнительной власти.

Кроме того, на фоне несомненных достижений нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов, в современный период яснее проявляются существенные её недостатки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства на укрепление федеративных основ российской государственности, демократических начал общественной и государственной жизни.

На сегодняшний день в России как никогда остро стоит проблема создания качественных и эффективных нормативных правовых актов. Успешное ее решение во многом зависит от дальнейшей теоретической проработки и эффективного использования административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов и взаимосвязанных с ней правовых явлений. Недаром об использовании технологий в жизни общества, их высокой значимости говорил в своем ежегодном послании Президент Российской Федерации Д. А. Медведев[4].

Особый интерес в юридической литературе вызывает применение в сфере нормотворческой деятельности различного рода юридических технологий[5]. Это связано с необходимостью совершенствования деятельности по подготовке нормативных правовых актов, что в свою очередь должно привести к более высокому их качеству и эффективности. Как правильно отмечает Т. Я. Хабриева, правильное использование юридических технологий позволяет: обеспечить точное выражение содержания правовых актов, их доходчивость и доступность; систематически и планомерно воздействовать на правотворческую деятельность, не допускать и исправлять юридические ошибки; оказывать влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законодательства; гармонизировать законодательства и согласовать юридические режимы; обучать основам правотворчества и правоприменения[6].

Активизация интереса ученых к юридико-технологической проблематике обусловлена: во-первых, развитием учения о юридической деятельности, которое связано с усложнением общественной жизни, требующей более развитых форм ее юридического опосредования, и, во-вторых, количественным ростом юридико-технических средств, являющийся следствием качественного развития концепции юридической деятельности и, соответственно, отражением растущей социальной потребности в более детальной разработке прикладных вопросов осуществления различных ее видов.

Наличие обоснованной и разработанной технологии подготовки нормативных правовых актов не даст необходимого эффекта при отсутствии нормативно установленных административных процедур, которые бы закрепляли порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти нормотворческой деятельности. Существующие в настоящее время процедуры подготовки нормативных правовых актов фрагментарны, не систематизированы, отсутствует их единообразие применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, наделенных нормотворческими полномочиями.

Технология может стать некой автономной системой, движимой собственной динамикой и внутренними изменениями. Юридическая технология – не только совокупность, но и последовательность способов целенаправленного преобразования социально значимой информации в новый эффективно действующий правовой акт[7].

Осознание того, что существуют принципиальные вопросы, на которые пока нет четких ответов ни в отечественной, ни в зарубежной юридической литературе, заставило автора рассмотреть административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти на концептуальном уровне.

ГЛАВА 1

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ИССЛЕДОВАНИЯ ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и содержание категории «технология»
в науке

Модернизация, о которой неоднократно подчеркивает в своих докладах Президент Российской Федерации[8], затронула все сферы жизни общества, в том числе и в сфере государственного управления. Административная реформа, которая проводилась в государстве преследовала в качестве одной из целей – повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти[9] посредством четкой регламентации реализации предоставленных органам исполнительной власти полномочий.

Любые социальные преобразования в обществе, направленные на повышение качества и уровня жизни людей представляют собой инновационные процессы, которые протекают под воздействием целенаправленных мер по созданию новых общественных структур, институтов, форм социального взаимодействия. Эффективным средством осуществления таких инновационных процессов выступают социальные технологии, разновидностью которых являются юридические технологии.

Особенное значение социальные технологии имеют для современной России, которая постепенно осуществляет сложный переход от жестко планируемой организации общественной жизни к обществу, которое основано на политической и экономической свободе, инициативе, самостоятельности и ответственности человека. Поиск новых форм и способов организации общественной жизнедеятельности во всех ее сферах требует выработку и реализацию самых разнообразных социальных технологий, особенно в управленческих процессах, в том числе процессах подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, где важнее всего эффективность технологизации. Очевидно, что социальные технологии располагают таким значительным потенциалом и возможностями создания нового социального пространства, что их влияние на будущее развитие общества нуждается в серьезной оценке. Известно, что Япония добилась выдающихся успехов за счет творческого использования известных во всем мире не только технических технологий^[10], но и социальных, особенно технологий оптимизации деятельности органов исполнительной власти. Сама страна может быть наглядным пособием эффективного сотрудничества, социального сопровождения любого управленческого решения. Однако реализация этого потенциала зависит от многих причин. Во-первых, от степени пригодности социальных технологий для внедрения в практику социального управления, их наукоёмкости, во-вторых, от востребованности обществом, субъектами управления их скрытых возможностей и правильного использования в интересах человека. Только единство этих факторов может дать ощутимый социальный результат. Их разбалансированность породит ещё большее количество социальных взрывов, катастроф, непредсказуемых социальных последствий.

Необходимость более точного обозначения рассматриваемой нами категории требует обратиться к существующим определениям более общего по отношению к юридической технологии понятию – социальной технологии и технологии.

Производство и использование технологических средств было обнаружено во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Различные технологии человек стал применять в тот начальный период мировой цивилизации, когда начал сознательно создавать условия для своего существования: производить продукты питания, строить жилища и т. п. Технология стала средством, с помощью которого человек перешел от своей биологической эволюции к социально-психологическому развитию. Она – способ различного использования природы и фактор достижения высоких ступеней интегрирования общества[11].

С точки зрения античных мыслителей суть технологического действия – изменение, порождающее вещи. По Платону, изменение, происходящее внутри технического действия, не бытие («есть бытие, есть пространство и есть возникновение»), а вещи, не идеи, а всего лишь копии идей. Для Аристотеля бытие и вещи также не совпадают, а изменение есть переход из возможного бытия в действительное. В последнем случае изменение сближается с представлением о деятельности.

Основателем технологии как отдельной дисциплины является немецкий ученый Иоганн Бекман[12], выпустивший в 1777 г. книгу с вычурным названием «Введение в технологию или к познанию ремесел, фабрик и мануфактур, преимущественно тех, которые находятся в ближайшей связи с сельским хозяйством, полицией, камералистикой (с включением очерков по теории искусств)». Однако данный термин относился больше к производственной сфере, и в сфере юриспруденции было удобнее использовать термин «юридическая техника», хотя вкладываемое в него содержание соответствовало термину «технология».

В книге 1817 г. говорится, что «древние такой науки совсем не знали и в новейшие уже времена эти познания французами и немцами представлены в виде науки»[13]. Технология же определялась как наука, показывающая способы, которыми разнообразные произведения природы обрабатываются, приготавливаются и делаются товарами, и основательно объясняющие явления, при таком обрабатывании усматриваемые[14]. Интересно отметить, что основное содержание понятия «технология» мало изменилось со времени своего возникновения.

Составной термин технология имеет греческое происхождение и в буквальном смысле означает разумное основание, объяснение какого-либо умения, искусства, мастерства[15].

В современном философском словаре под технологией понимается: 1) техника; 2) описание последовательности трудовых операций, необходимых для превращения предмета труда в продукт, и сам процесс, соответствующий описанной методике; 3) сфера деятельности человека вместе с совокупностью знаний, обеспечивающих ее; 4) общая характеристика деятельности, типичной для того или иного социума; 5) особый тип мироотношения, присущий индустриальной и постиндустриальной эпохам[16].

В большом экономическом словаре технология – это способ преобразования материи, энергии, информации в процессе изготовления продукции, обработки и переработки материалов, сборки готовых изделий, контроля качества, управления. Технология воплощает в себе методы, приемы, режим работы, последовательность операций и процедур, она тесно связана с применяемыми средствами, оборудованием, инструментами, используемыми материалами[17].

Энциклопедический словарь определяет технологию как «совокупность методов обработки, изготовления, изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции»[18]. Несколько иначе определяет технологию толковый словарь русского языка, а именно, как «совокупность производственных операций, методов и процессов в определенной отрасли производства, приемов, применяемых в каком-либо деле, мастерстве и т.п.»[19].

Начиная с конца 19 века и по настоящий день, технология из производственной сферы и технических наук внедряется в сферу гуманитарных наук. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, юридических, а также многих других общественных технологий.

В любом случае технологию обычно рассматривают в связи с конкретными видами деятельности, акцентируя внимание на возможных способах обработки некоего исходного материала и получении качественно нового продукта.

С точки зрения Н. Вига, большинство дебатов о природе технологии концентрируется вокруг трёх концепций – инструменталисткой, социально-детерминистической и концепции автономной технологии. Инструментализм, показывает П. Виг, предполагает, что технология есть «просто средство достижения целей; всякое технологическое новшество спроектировано таким образом, чтобы решить определённую проблему или служить специфической человеческой цели»[20]. По мнению В. И. Курбатова и О. В. Курбатовой, под технологией понимают «совокупность и даже систему средств организации и упорядочивания целесообразной практической деятельности в соответствии с целью, спецификой и даже логикой процесса преобразования и трансформации того или иного объекта или предмета»[21]. То есть, глубинной предпосылкой технологии является творческая деятельность, направленная на преобразование мира, или социально преобразующая деятельность, благодаря которой человек и вступает в сферу собственно социального бытия, в мир истории и культуры, второй (искусственной) природы.

Можно утверждать, что технология возможна как результат целерационального, осмысленного действия, играющего определяющее значение в развитии общества и человека (М. Вебер). То есть, технология может быть представлена в виде некой цепи: осознанная цель – средство – процесс деятельности – результат. В результате она приобретает характер развитого алгоритма деятельности, выступает, своего рода, кристаллизаций социальной деятельности, отличающейся определенными операциями, без которых она «работать» не в состоянии (Т. Парсонс)[22]. Здесь вполне уместно вести речь о структуре технологии, к элементам которой относятся: а) алгоритм деятельности (последовательность шагов); б) стандарт деятельности (предписанные процедуры действий); в) последовательность операций; г) логика решения конкретной проблемы[23].

«Само понятие «технология», применительно к власти возникает совсем недавно, во второй половине XX века, – пишет Л. Г. Титова, – однако явления, которые оно обозначает, изучали гораздо раньше»[24]. Представляется довольно естественным, что, внедряясь в отдельные, узкие сферы человеческой деятельности, технология приобретает «индивидуальность», наполняется особым содержанием, специфичным для каждого вида деятельности. К слову, в политологии существует понятие «технологии власти», то есть «совокупность средств и методов, употребляемых властным субъектом в процессе воздействия на объект с целью изменения его поведения в направлении, необходимом субъекту»[25]. Кроме того, выделяются нормативные технологии, или способы властного действия, осуществляемые в рамках норм, действующих в данном обществе; и девиантные технологии – способы деятельности власти, противоречащие закону или нормам общественной морали[26].

Ракитов А. И. утверждает, что технология в современных условиях – сложное иерархическое образование, которое включает в себя инструментально-аппаратные средства, используемые в производстве материальных изделий, в сферах услуг, политики, культуры, процедуры, предполагающие разделение и координацию деятельности, подсистемы принятия решений, управления, контроля, коммуникаций, информации и знаний, все виды природных, человеческих, финансовых, энергетических, когнитивных и антропотехногенных ресурсов, а также совокупность социальных, экологических и демографических последствий в локальном, региональном и глобальном масштабах[27].

Также мы согласны с автором в том, что в отличие от техники технология представляет собой набор различных операций и навыков, реализуемых в фиксированной последовательности, в соответствующих пространственно-временных интервалах и на основе вполне определенной техники для достижения избранных целей. Технология, по мысли А. И. Ракитова, «неосуществима без техники, техника же без адекватной ей технологии бесполезна или неэффективна. Будучи связанными, техника и технология принадлежат разным мирам: первая – к миру вещей, вторая – к миру деятельности»[28]. Изменение техники, требует изменения технологий. По мере развития человеческого общества и включения все новых артефактов в систему человеческой деятельности, она все более технологизируется и определяет дальнейший характер развития социальных систем.

Рассуждая о значении технологии, К. Н. Княгинин пишет: «Самая важная особенность технологии заключается в том, что она выступает знанием того уровня, который нацелен на непосредственное обслуживание практической человеческой деятельности, ориентирован на прямую реализацию своих положений. Первым специфическим признаком технологического знания можно назвать конкретность, подробность ее разработок, детализированность. Приблизительное, неполное описание не будет служить хорошим руководством к действиям. Несколько упрощая реальное положение вещей можно сказать, что человек, овладевший теорией, знает цели, принципы, структуру своей соответствующей деятельности, человеку же, сведущему в вопросах технологии, известны операции, из которых слагается его деятельность, и даже составляющие этих операций[29].

Анализ обозначенных определений позволяет сказать что технология – это система средств, способов и методов деятельности субъектов, направленная на эффективное и своевременное достижение целей или получение желаемого результата.

Исходя из данного определения, можно выделить следующие признаки технологии:

Во-первых, технология состоит в активном отношении к окружающему миру, содержание которого составляет его (мира) целесообразное изменение и преобразование;

Во-вторых, технология имеет целенаправленный характер и конечный результат, в качестве которого могут выступать вещи, предметы, отношения;

В-третьих, технология предполагает использование определенных средств, то есть приспособлений, при помощи которых будет достигаться заранее запланированный результат;

В-четвертых, средства технологии применяются посредством приемов, способов и методов в рамках определенных правил.

В-пятых, на технологические результаты влияет масса факторов и условий, которые необходимо учитывать.

В науках об обществе категория «технология» обретает смысл «социальных технологий». Объект, социальных технологий – это люди, группы, организации, институты, социальное взаимодействие. Но социальные процессы не столь жестко очерчены как природные, отличаются значительной подвижностью, изменчивостью, а, следовательно, получение заранее запрограммированного результата здесь представляет собой гораздо более сложную задачу. Самое же главное отличие социальных технологий в том, что это «единственный тип технологического процесса, основанный на отношениях не объекта и субъекта, а в значительной степени на отношениях «субъект – субъект»[30].

Впервые рассмотреть вопросы, посвященные социальным технологиям, с научной точки зрения попытался К. Маркс. Он обращается к рассмотрению понятия «технология» не только с производственной, но и с социальной точки зрения. Технология является одним из средств познания всей общественной жизни людей, в частности, взаимосвязей в системе природа – материальное производство – человек – наука. К. Маркс в данной связи сформулировал закон обязательного соответствия технологических и социальных факторов тем условиям, при которых возможна реализация научных открытий. Им дан анализ организационно-технологического аспекта материального производства применительно к формированию общественных отношений. Этот анализ предполагает два момента: во-первых, традиционное понимание технологии как процесса разделения, расчленения деятельности на определенные этапы и операции, требующие соответствующего уровня знаний, опыта, навыков, приемов, средств и т.д.; и, во-вторых, активное, творческое отношение человека к природе и условия общественной жизни и проистекающие из них духовных представлений^[31].

В начале XX века понятие «социальная технология» начали разрабатывать в рамках теоретического подхода, условно называемого социоинженерным.

Возникновение этого подхода связано, прежде всего, с тем, что в практике общественной жизни развитых государств стали все больше использоваться элементы социального планирования и социального проектирования. Именно в это время появляется такая область научного знания как социальная инженерия, задача которой – воздействие на человеческую деятельность, направленное на её преобразование с помощью социальных технологий. Термин «социальная инженерия» впервые встречается в работе Р. Паунда «Введение в философию права» в 1922 году. Развернутое обоснование социоинженерной деятельности дал английский философ К. Поппер. Свои взгляды он сформулировал в работах «Нищета историцизма» (1945) и «Открытое общество и его враги» (1945). Он же ввёл в научный оборот понятие социальной технологии. Инженерия социальная (англ. socialengineering) – это совокупность подходов прикладной социологии. Последняя представляет собой совокупность теоретических моделей, методологических принципов, методов и процедур исследования, а также социальных технологий, конкретных программ и рекомендаций, ориентированных на практическое применение, достижение реального социального эффекта.

В середине XX века в словаре по социологии, вышедшем в Нью-Йорке, наряду с определением понятия «социальная инженерия» появилось определение понятия «социальная технология», сформулированное Т. Элиотом^[32]. Он рассматривает социальную технологию как один из составных элементов социального управления, то есть социальная технология выступает как бы завершающим этапом механизма управления.

Одним из первых среди отечественных социологов попытался обосновать возможность и необходимость технологизации социальных процессов Н. И. Кареев. Он рассматривал ее через призму возможного вмешательства человека в естественный ход исторического развития. «Если... естественный ход вещей и естественный порядок, в каком совершаются перемены, отмечал он, вполне законосообразны как в каузальном, так и в эволюционном смысле, отсюда отнюдь не следует, чтобы в стихийный ход исторических событий и в органическое, скажем, развитие культурно-социальных форм не могло происходить сознательного и преднамеренного вмешательства людей».^[33]

Другим представителем социологов, обратившим внимание на технологию как социальное явление, был П. А. Сорокин. Он отметил, что «...технология, искусство и социальные структуры создавались и обобщались благодаря деятельности бесчисленных человеческих поколений»[34]. Отсюда видно, что П. А. Сорокин поставил технологию в один категориальный ряд с такими понятиями общественной жизни как искусство, социальная структура, что показывает – под технологией в данном случае ученый понимал не что иное, как знания, умения, мастерство, накапливаемые и передаваемые человечеством от поколения к поколению. Действительно, технология представляет собой особую операциональную систему, которая фиксируется в виде определенных знаний и навыков, выражаемых, хранимых и передаваемых в вербальной или письменной форме, в процессе практики в промышленном, сельскохозяйственном и др. видах материального производства.

Рассматривая социальную технологию в различных аспектах, Н. Стефанов сформулировал следующие положения: «В самом общем виде можно принять: социальная технология – это деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и изменяется объект деятельности.... Социальная технология – это предварительно определенный ряд операций, направленный на достижение некоторой цели и задачи». С усложнением видов человеческой деятельности, – пишет Н. Стефанов, – более обязательным становится расчленение их на соответствующие этапы и операции. «Чтобы деятельность получила право называться технологией, необходимо, чтобы, она была сознательно и планомерно расчленена на элементы, реализующиеся в определенной последовательности»[35].

Другой болгарский ученый М. Марков рассматривает технологию в двух аспектах: как систему знаний об организационной действительности, связанную с выполнением этапов, операций, методов, действий и т. п. по формированию общественных явлений, и как технологизацию этих знаний в процессе деятельности, которая выражается в трудовых действиях людей, соответствующих требованиям конкретных, специфических социальных структур^[36].

С точки зрения Л. Г. Ионина, социальная технология – это «совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей»[37]. А. К. Зайцев определяет социальную технологию как совокупность знаний о способах и средствах организации социальных процессов, а также сами эти действия, позволяющие достичь поставленной цели[38].

В. Г. Афанасьев определяет роль социальной технологии как посредника между объективными процессами и субъективной деятельностью людей, органически связывая её с социальным управлением, в котором ей принадлежит «своё место», т. е. обеспечение действия всего механизма социального управления. Иначе говоря, в социальной технологии реализуется «перевод объективных законов в механизм социального управления, т.е. «перевод» абстрактного языка науки, отражающей объективные законы развития общества, на конкретный язык решений, нормативов, предписаний, регламентирующих, стимулирующих людей на достижения поставленных целей»^[39].

Австрийский ученый Э. Янч под технологией понимает широкую область целенаправленного применения физических наук о жизни и наук о поведении. «Термин «социальная технология» – пишет Э. Янч, относится к технологии, которая оказывает значительное воздействие на общество и часто основывается на социальном изобретении, что означает изобретение, обладающее значительным потенциальным воздействием на уровне перемещения технологии в социальных системах и обществе»[40]. Профессор Тель-Авивского университета Дж. Агасси также выводит понятие технологии из техники «техника в широком смысле слова, отмечает он – это обобщенные способы действий... Технология же представляет собой осознание способа действия, своего рода теорию техники. Помимо промышленной технологии, считает ученый, правомерно видимо, говорить о технологии социальной»[41].

Необычный «контур управления» на основе процессов обратной связи предложил А. Моль. Его цикл «идеи – теория – технология – новый образ жизни – новые возможности – новые идеи»[42] есть не что иное, как модель, алгоритм, прохождения научного знания от этапа разработки до практической реализации и на основе обратной связи получение данных, которые являются основой для получения нового знания. Технология выступает здесь как способ реализации теоретического знания в практике социальной жизни. Это своего рода «приводной ремень» соединяющий теорию с практикой. Если из предложенного А. Молем цикла убрать технологию, то вся модель рушится и теряет смысл, так как между теорией и практикой исчезает связующее звено, в роли которого в данном случае выступает технология.

Известный исследователь технологии социальной работы Н. С. Данакин конкретизирует понимание социальной технологии как способа осуществления деятельности на основе ее рационального расчленения на процедуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией и выбора оптимальных средств, методов их выполнения[43]. Достоинством данного определения является, в частности, то, что оно может быть отнесено ко всем видам человеческой деятельности, в том числе, к сфере юридической деятельности.

Абстрактное определение социальной технологии предлагается Н. А. Шангареевым. Социальная технология – это способы достижения целей оптимизации жизнедеятельности общества, его устойчивого развития; она выступает как структурный элемент социальной системы, осуществляющий использование потенциала социальных элементов и социальных связей; социальная технология обеспечивает систему воспроизводства социальных процессов в определённых параметрах (качество, свойства, целостность деятельности)[44]. В данном определении налицо неумение автором давать дефиниции. По сути кроме того что технология, это способы достижения целей оптимизации жизнедеятельности общества данная дефиниция не содержит других, характеризующих технологию признаков.

Представитель социологии управления В. Б. Коробов характеризует социальную технологию как сложную развивающуюся систему, включающую в себя: 1) социальные артефакты (нормы, ценности, представления), определяющие организационные рамки человеческой деятельности; 2) деятельность, осуществляющуюся в соответствии с установленными процедурами и операциями; 3) ресурсные источники (материальные, информационные, финансовые, интеллектуальные, кадровые); 4) научную подсистему, осуществляющую комплекс мероприятий социально-диагности­чес­кого, прогностического, экспертного, консультационного характера; 5) управленческую подсистему, устанавливающую приоритеты социотехнологического воздействия, организующую научные исследования, осуществляющую планирование, координацию, согласование действий по реализации проекта; 6) социальные последствия, результаты деятельности; 7) оценку результатов; 8) взаимодействие с другими технологиями (социальными, техническими, информационными, производственными)[45]. Вместе с тем, несмотря на включение значительного количества составляющих социальной технологии автором они несколько увеличены. В нашем понимании технология не может быть представлена как деятельность, она сама выступает как вспомогательная часть, необходимая для осуществления этой самой деятельности.

Обозначенное понимание социальной технологии различными авторами позволяет отметить, что социальная технология может быть представлена в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операциональной системы технологии; во-вторых, это операциональная система, состоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.