Национальная политика большевиков определялась воздействием трёх тенденций: ростом национального самосознания малых народов, сокращением территории собственно России, возникновением нового, советского федерализма (т.е. с опорой на советскую форму государственности и революционные преобразования в экономике). Первоначальные представления большевиков о будущем национально-территориального устройства страны были сформулированы в “Декларации прав народов России” от 2 ноября 1917 г., обнародованной за подписью Ленина и Сталина. “Совет народных комиссаров, — говорилось в ней, — решил положить в основу своей деятельности по вопросу о национальностях России следующие начала: 1) Равенство и суверенность народов России. 2) Право народов России на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. 3) Отмена всех и всяких национальных привилегий и ограничений”. Эти принципы получили развитие в принятой 12 января 1918 г. III съездом Советов “Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа”. В ней Российская республика провозглашалась союзом свободных наций на основе федерации советских национальных республик.
Строительство советского федеративного государства в первые месяцы его существования осложнялись отсутствием единого взгляда на будущее страны у входивших в правящую коалиции левых эсеров и большевиков. Отсутствовало единство по этому вопросу и в рядах самой большевистской партии. Различные подходы к национально-территориальному устройству страны остро проявились, например, в период подготовки первой российской конституции весной—летом 1918 г. По мнению британского историка Э. Карра, столкновения мнений по вопросу о будущем устройстве Советской России в Комиссии велись в трёх основных направлениях: 1) между теми, кто пытался ослабить власть государства и сторонниками сильной государственности; 2) между теми, кто выступал за перераспределение властных полномочий в пользу регионов и защитниками централизма; 3) между приверженцами унитаризма и федеративных отношений. Но ситуация была ещё драматичней. Совершенно неоднозначно в тот период понималась сама природа федерализма. Часть влиятельных советских деятелей вообще отказывались строить федерацию по национальному принципу.
Большую угрозу целостности государства представляли так же попытки превратить Россию в экстерриториальный очаг мировой революции, отрицание национального вопроса и синдикалистский уклон. Анархисты, к примеру, видели Советскую Россию в качестве “федерации профсоюзов”. Отдельные фракции анархистов сразу же после принятия Конституции заявили о своем стремлении бороться против самого понятия “социалистического отечества” как вздорного и опасного. Тот же организационный принцип был положен в основу проекта, подготовленного П. Ренгартеном, работником Отдела законодательных предположений. В нём предусматривалась федерация 5 “государств-членов”, каковыми, по его мнению, должны были являться “основные профессиональные объединения в виде пяти профессиональных федераций”. Среди них Ренгартен называл федерацию земледельцев, промышленных рабочих, служащих торговых предприятий, служащих у государства (чиновников), служащих у частных лиц (прислуги).
Своё видение советского федерализма предложил М. Рейснер. Он стоял за федерацию коммун, под которыми понимал территориально-хозяйственные единицы, объединяющие местные организации трудящихся, организованных профессионально. Низовые коммуны должны были объединяться в провинциальные, областные, наконец, — в Российскую Федерацию. Проект Рейснера имел чёткую интернационалистическую парадигму в рамках перманентной революции. Он, в частности, предусматривал вхождение России в Мировую Коммуну — “Великий Интернациональный союз трудящихся мира”. С критикой левацких концепций выступал Наром по делам национальностей Сталин, отстаивавший сохранение сильной центральной власти и предлагавший строить федерацию как союз территорий, отличающихся “известным национальным составом или определённым бытом”. В ходе жарких дебатов верх взял именно такой подход, объективно работавший на преодоление анархии в вопросе национально-государственного устройства.
Однако жизнь порой шла иными путями, нежели то виделось новым правителям России в Смольном и Кремле. Сам по себе приход большевиков к власти не означал немедленного изменения вектора развития страны. Её распад на “удельные” “самостийные” государства в октябре 1917 г. не только не остановился, но первоначально даже ускорился. В частности, окончательно оформили свою независимость Польша и Финляндия. Позже о своём самоопределении заявила Тува, Литва, Латвия, Грузия, Армения, Азербайджан… Особенно болезненно развивались события на Украине, где местные коммунисты выступали за автономию Украины в составе России, а деятели из Центральной рады взяли курс на полное отделение от России. Некоторые историки называют боевые действия с украинскими сепаратистами первым фронтом гражданской войны. Даже если признать условность таких оценок, нельзя не признать, что деятельность Центральной рады серьёзно осложнила ситуацию: её результатом становится то, что Петроград, Москва и другие пролетарские центры оказались без украинского хлеба и угля, которыми националистическая Центральная рада предпочла делиться с Германией и Австро-Венгрией.
Стремление к независимости охватывало даже отдельные уезды и волости, провозглашавшие себя независимыми республиками и создававшие свои Совнаркомы, в которых имелись наркоматы обороны и внешних сношений, а центральная власть была бессильна что-либо противопоставить лихорадке сепаратизма. Сложившуюся ситуацию в сфере национально-государственного устройства в эти месяцы видный деятель советского государства М. Лацис справедливо называл “абсурдом федерализма”.
Лишь принятие V съездом Советом в июле 1918 г. первой советской Конституции смогло несколько прояснить и стабилизировать ситуацию. Конституция 1918 г., закрепив представление о Советской республике, как о государстве с чёткими границами и внутренним устройством, имеющим свой флаг, гимн, герб, столицу, — стала реальным шагом на пути к возрождению единого многонационального государства. Согласно Конституции, за центром были закреплены самые важные сферы управления страной: оборона, внешняя политика, внешняя торговля, транспорт, связь. Регионы должны были вести свою деятельность в строгом соответствии с федеральным законодательством. Помимо национальных республик, субъектами федерации становились области, отличающиеся особым бытом и хозяйственной деятельностью. Материальная база государственного единства обеспечивалось превращением земли и недр в общенациональное достояние. Нормализация в системе национально-государственного устройства позволила большевикам преодолеть прежние ошибки во взаимоотношениях с окраинами и в дальнейшем проводить более гибкую и осмысленную национальную политику.
