Тема 6. Основы конституционного права

1. Предмет конституционного права.

2. Нормы конституционного права.

3. Конституционно-правовые отношения.

4. Источники конституционного права.

5. Основные институты конституционного права.

 

1. Предмет конституционного права

 

Конституционное право – это основополагающая отрасль права, регулирующая фундаментальные общественные отношения. Напомним, что общественные отношения, регулируемые нормами отрасли права, в юриспруденции принято называть ее предметом. Поэтому, приступая к рассмотрению отрасли конституционного права, надо прежде всего понять, какие общественные отношения составляют его предмет.

Если сравнивать с другими отраслями права, то предмет данной отрасли имеет существенные особенности. Это проявляется в том, что конституционное право регулирует отношения, складывающиеся практически во всех сферах жизни общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр.

Другие отрасли права регулируют общественные отношения в какой-либо одной сфере жизни. Например, предметом трудового права являются отношения в связи с реализацией возможностей к труду, финансового права – финансовые отношения, гражданского права – имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения.

Важно то, что предметом конституционного права являются такие общественные отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы общественных связей, подлежащих правовому воздействию. Эти базовые отношения оформляют целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства.[103]

Общественные отношения, входящие в предмет конституционного права, представляют собой следующую систему. По содержанию и функциональному назначению можно выделить четыре основных группы таких отношений.

1. Общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества.

Это отношения, в которых выражается качественная характеристика государства: суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, то есть общие основы функционирования всей политической системы общества.

Общество также не может быть жизнеспособной организацией без единых основ экономической системы: установления допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т.п. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества в этой области.

Основополагающие общественные отношения, которые определяют устройство государства, общества и закрепляющие их нормы гл.1 Конституции РФ, обобщаются понятием «основы конституционного строя».

2. Предметом конституционного права являются также общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, то есть главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения являются исходными для всех остальных общественных отношений, определяющих положение человека. Конституционные нормы, регулирующие эти отношения, закреплены в главе 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина».

3. Учитывая то, что Россия является федеративным государством, то объективно существует широкая сфера отношений между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих общественных отношений составляет важное условие обеспечения целостности и единства государства, обоснованного реальными потребностями разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Данные отношения также входят в предмет конституционного права. Нормы, регулирующие их, содержатся в гл. 3 Конституции России «Федеративное устройство».

4. Целостность и единство общества обеспечиваются не только общими принципами его устройства и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами. Таким механизмом являются система органов государственной власти и система органов местного самоуправления.

Нормы конституционного права закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления: виды органов государственной власти, правовой статус главы государства, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Такой правовой регламентацией обеспечивается управление обществом, основанное на четком согласовании и соподчинении всех организационных структур, задействованных в процессе реализации властных функций по управлению обществом.

С учетом вышеизложенного можно сказать, что конституционное право России – это ведущая, системообразующая отрасль российского права, совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих основы правового статуса личности, общественных объединений и иных институтов гражданского общества, экономической, политической, социальной и духовной жизни общества, организации государства и функционирования публичной власти.[104]

Именно конституционное право лежит в основе всей правовой системы России, на базе норм данной отрасли права функционируют российское государство и общество, конституционные нормы лежат в основе законодательства всех других отраслей.

Если предмет правового регулирования говорит о том, какие общественные отношения регулируются отраслью права, то метод – о том, как осуществляется регулирование.

Метод конституционно-правового регулирования представляет собой совокупность специфических правовых приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений. Метод конституционного права имеет преимущественно императивный характер, в нем преобладают жесткие, властные предписания и правила.

Распространенным способом воздействия государства на общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, является наделение одной из сторон государственно-властными полномочиями. Соответственно на другую сторону (стороны) этих отношений возлагается обязанность подчиняться велениям стороны, наделенной такими полномочиями.[105]

Кроме того, метод конституционного права часто характеризуется как метод общего регулирования: конституционно-правовые нормы призваны создать основы, исходные принципы для более детального правового регулирования различных общественных отношений в отраслевом и специальном законодательстве (трудовом, гражданском, уголовном и др.).

2. Нормы конституционного права

 

Наряду с общими признаками, свойственными любым правовым нормам (универсальный, неперсонифицированный характер, волевой характер, формальная определенность, обеспеченность силой государства, и др.), конституционно-правовые нормы обладают рядом отличительных признаков.

1) Конституционно-правовые нормы (прежде всего нормы Конституции РФ носят учредительный характер, в том числе для других отраслей российского права. На основе конституционно-правовых норм формируется отраслевое законодательство РФ, конституционные предписания являются источником практически всех отраслей национальной системы права (гражданского, трудового, уголовного и др.). Так, гражданское законодательство России базируется на конституционных нормах о многообразии и равной защите всех форм собственности, свободе экономической деятельности, единстве экономического пространства и др. (ст.8, 34, 35 Конституции РФ); трудовое законодательство развивает нормы Конституции РФ о социальном государстве (ст.7), о свободе труда и праве на отдых (ст.37) и др., земельное законодательство не может не учитывать предписаний Конституции РФ о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной собственности, об особом правовом режиме данных объектов правоотношений (ст.9, 36, 42, 58), уголовное процессуальное и гражданское процессуальное законодательство базируется на конституционных принципах правосудия и функционирования судебной власти (ст.46-54, гл.7 Конституции РФ) и т.д.

2) Конституционно-правовые нормы отличаются от норм других отраслей источниками, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы содержатся в особом акте, обладающем высшей юридической силой – Конституции РФ.

3) В отличие от норм других отраслей права значительная часть конституционно-правовых норм относится к разряду исходных (первичных), носит декларативный характер, такие нормы не всегда могут породить конкретное правоотношение, лечь в основу правоприменительного решения; для конституционного права характерно наличие норм-принципов, норм-целей и т.п. Примерами таких норм являются нормы ст.1 Конституции РФ («Российская Федерация…есть демократическое…правовое государство…»), ст.2 («Человек, его права и свободы являются высшей ценностью…») и др. Однако сказанное не умаляет значимости конституционно-правовых норм: они имеют важное значение в социальном, политическом и идеологическом смысле. На исходные конституционно-правовые нормы регулярно ссылается в своих актах Конституционный Суд Российской Федерации. Кроме того, большинство конституционно-правовых норм (закрепляющих систему и статус высших органов государственной власти, основания приобретения российского гражданства, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ и др.) носит все же конкретный, а не декларативный характер.

4) Большинство конституционно-правовых норм носит императивный характер. Они представляют собой правила, предписания, не допускающие каких либо иных вариантов толкования или поведения («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч.1 ст.3 Конституции РФ), «законы подлежат официальному опубликованию…» (ч.3 ст.15), «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление» (ч.1 ст.50), «одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд» (ч.3 ст.81), «перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия» (ст.116) и т.п. В то же время конституционное права содержит и некоторые диспозитивные (дающие возможность выбора) нормы, например: «Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ» (ч.1 ст.117 Конституции РФ), «в случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу» (ч.3 ст.117), «Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием…или выносится на всенародное голосование…» (ч.3 ст.135) и др.

5) Конституционно-правовые нормы часто имеют усеченную структуру (в отличие от полной, содержащей все три элемента – гипотезу, диспозицию и санкцию). Для большинства норм конституционного права характерно отсутствие санкций (часто норма состоит из одной диспозиции): «Президент РФ обладает неприкосновенностью» (ст.91 Конституции РФ), «Государственная Дума избирается сроком на пять лет» (ч.1 ст.96), «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч.2 ст.130) и др. В то же время некоторые конституционно-правовые нормы содержат и санкции – неблагоприятные последствия для субъектов конституционных правоотношений, не выполнивших соответствующие предписания (нормы об отрешении от должности Президента РФ (так называемый импичмент) или главы субъекта Российской Федерации, о роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации, об отзыве депутата представительного органа власти и др.).

Перечисленные признаки наглядно показывают, что конституционно-правовые нормы обладают значительной спецификой по сравнению с другими отраслями права. Однако они сами по себе очень многообразны. Можно подразделить их на отдельные группы по следующим основаниям.

1) По содержанию или по кругу регулируемых отношений. Одни нормы закрепляют основы конституционного строя, другие связаны с основами правового статуса человека и гражданина, третьи – с федеративным устройством, четвертые – с органами государственной власти, пятые – с органами местного самоуправления и т.д.

2) По юридической силе, которая зависит от того, в каком нормативном правовом акте выражена та или иная норма. Наиболее значимые нормы закреплены в Конституции РФ, они обладают высшей юридической силой. Ни одна правовая норма не может противоречить Конституции РФ. Среди других нормативных правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы, наибольшей юридической силой обладают федеральные конституционные законы и федеральные законы. На основе Конституции РФ и названных законов издаются все иные нормативные правовые акты (указы, постановления и др.). По отношению к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации высшей юридической силой обладают конституции республик и уставы других субъектов. Названные акты, а также иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

3) По территории действия. По этому критерию различают нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на территории субъекта Российской Федерации, а также на территории, на которой осуществляется местное самоуправление (муниципальные образования).

4) По характеру предписания различают управомочивающие, обязывающие и запрещающие конституционно-правовые нормы.

Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов осуществлять предусмотренные в этих нормах действия. Таковы все нормы, предусматривающие права и свободы человека и гражданина («Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» ч.1 ст.27, «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить митинги и демонстрации, шествия и пикетирование» ст.31 Конституции РФ), нормы, закрепляющие компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, предметы ведения всех государственных органов («К ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;…е) отрешение Президента Российской Федерации от должности …» ст.102 Конституции РФ).

Обязывающие нормы закрепляют обязанности субъектов совершать определенные действия, предусмотренные нормами, следовать варианту поведения, предусмотренному данными нормами. К этой группе относятся нормы, устанавливающие конституционные обязанности граждан («Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» ст.58 Конституции РФ), а также нормы, исключающие иной вариант поведения, кроме указанного в норме. Например, ч.3 ст.107 Конституции РФ обязывает Президента РФ подписать и обнародовать федеральный закон, если при повторном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации он одобрен ими в ранее принятой редакции.

Запрещающие нормы содержат в своих предписаниях запреты на совершение определенных действий. Обычно они содержат такие формулировки, как «запрещается», «не допускается», «обязаны», «не вправе» и т.п. Например, согласно ч.5 ст.13 Конституции РФ запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и деятельность которых направлены на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

5) По степени категоричности предписаний различают императивные и диспозитивные нормы, о которых подробно рассказано выше.

6) По назначению в механизме правового регулирования различают материальные и процессуальные (процедурные) нормы.

Материальные нормы – это нормы, с помощью которых государство воздействует на общественные отношения путем их непосредственного регулирования (например, нормы, закрепляющие права и обязанности).

Процессуальные нормы определяют порядок и условия применения и защиты материального права. Процессуальными являются конституционно-правовые нормы, устанавливающие порядок работы представительных органов, принятия законов и иных актов и т.д. Процессуальные (процедурные) нормы содержатся в регламентах (т.е. нормативных правовых актах, регулирующих внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа или его подразделения[106]) Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Много процедурных норм содержится в законодательных актах о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, о проведении референдумов.

Рассмотренные критерии классификации конституционно-правовых норм не являются исчерпывающими, в специальной литературе можно встретить иные основания деления норм на виды.

 

3. Конституционно-правовые отношения

 

Конституционно-правовое отношение – это общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных правовой нормой.[107]

Конституционное правоотношение отличается от иных правоотношений следующим.

1) Данные правоотношения имеют свое собственное содержание: возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права.

2) Конституционные правоотношения отличаются особым субъектным составом.

Среди субъектов конституционных правоотношений выделяются:

– социальные общности – народ, нации, народности;

– Российская Федерация и ее субъекты, городские поселения и другие территории;

– Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, иные органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации и ее субъектах; выборные должностные лица органов государственной власти, избирательные комиссии;

– органы местного самоуправления и их должностные лица;

– общественные объединения, их органы и должностные лица;

– граждане, иностранцы и лица без гражданства.

При этом некоторые субъекты не могут быть участниками иных видов правоотношений (трудовых, семейных и др.). Так, субъектом только конституционных правоотношений может выступать народ (именно народ, а не население определенной территории, определенная группа граждан и пр.), в частности, при участии в референдуме, во всеобщих выборах, в правомерных акциях неповиновения антиконституционному режиму.

3) Наряду с традиционными основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений – событиями (рождение человека, достижение возраста активного и пассивного избирательного права, смерть главы государства или депутата представительного органа власти и т.п.) и действиями (назначение выборов, принятие закона, роспуск Государственной Думы и др.) конституционные правоотношения могут порождаться и юридическими фактами-состояниями (например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации).[108]

4) Конституционные правоотношения отличаются особым механизмом реализации. Поскольку для большинства конституционно- правовых норм не характерно наличие санкций, реализация конституционно-правовых предписаний, прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений обеспечивается главным образом посредством норм других отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского, жилищного и др.).

Многообразие норм конституционного права порождает различные виды конституционных правоотношений.

1) Правоотношения классического вида возникают в результате реализации норм-правил поведения. На их основе складываются конкретные конституционные правоотношения, в которых четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности (например, правоотношение между Правительством РФ и вновь избранным Президентом РФ, перед которым Правительство РФ слагает полномочия).

В процессе же реализации таких норм, как нормы-принципы, нормы-цели, нормы-декларации порождаются правоотношения другого вида – правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты, их взаимные права и обязанности. Например, норма-принцип о разделении властей конкретно реализуется через сложную систему правоотношений, в которых субъектами являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако все эти правоотношения производны от общего правоотношения, которое возникает на основе указанной нормы-принципа. С этим общим правоотношением сообразуют свою деятельность все субъекты, реализующие названный принцип. Оно лежит в основе их правомочий, определяет в общей форме их права, вытекающие из предписаний данной нормы-принципа.

Особым видом конституционно-правовых отношений являются так называемые правовые состояния. В них четко определены субъекты, однако содержание взаимных прав и обязанностей, как правило, конкретно не определено, оно вытекает из содержания большого количества конституционно-правовых норм. Конституционно-правовыми отношениями такого вида являются состояние в гражданстве, состояние субъектов Российской Федерации в ее составе.[109]

2) В качестве критерия деления конституционных правоотношений на виды можно выделить время их действия. С этой точки зрения они подразделяются на постоянные и временные. Срок действия постоянных правоотношений не определен, однако они могут прекращать свое существование в определенных условиях. Например, смерть гражданина прекращает правовое состояние гражданства. Временные правоотношения возникают, как правило, в результате реализации конкретных норм-правил поведения. С использованием прав и исполнением обязанностей, заложенных в норме, правоотношение прекращается. Так, правоотношения между избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются исполнением последней своей обязанности выдать избирателю избирательный бюллетень и обеспечить ему установленные условия для голосования.

 

4. Источники конституционного права

 

Источниками конституционного права являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.

Наиболее общее деление нормативных правовых актов – это их деление на законы и подзаконные акты.

К источникам конституционного права относятся следующие виды законов.

1) Конституция Российской Федерации – Основной Закон государства характеризуется следующими особенностями.

а) Конституция РФ обладает высшей юридической силой по отношению ко всем остальным правовым актам: ни один правовой акт, принимаемый в стране (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, закон субъекта Российской Федерации и др.), не может противоречить Конституции РФ, а в случае противоречия (коллизии) приоритет имеют нормы Конституции РФ. Противоречащий Основному Закону акт должен быть отменен или изменен.

б) Конституция, если сравнивать ее с другими источниками, является не только актом наивысшего не только юридического уровня, но и общественного значения. Ее нормы касаются каждого гражданина, всех субъектов общественной деятельности.

в) Конституция Российской Федерации является ядром правовой системы государства, основа развития текущего (отраслевого) законодательства. Помимо того, что Конституция РФ закрепляет компетенцию различных органов власти по созданию нормативных правовых актов, она содержит и многие базовые положения для развития других отраслей права. Так, гражданское законодательство России построено с учетом конституционных принципов многообразия и равенства форм собственности, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности и предпринимательства, поддержки добросовестной конкуренции и др. (ст.8, 34, 35 и др.); трудовое законодательство построено на основе конституционных положений о свободе труда, праве на отдых, на ежегодный оплачиваемый отпуск, на разрешение трудовых споров и др. (ст.37); семейное законодательство не может не учитывать положения ст.38 Конституции РФ о государственной защите семьи, материнства и детства, основных правах и обязанностях родителей и детей и т.д. Таким образом, Конституция РФ является основным источником не только конституционного права, но и других отраслей российской системы права.[110]

По своей структуре Конституция РФ состоит из преамбулы, которая содержит декларативные положения, и двух разделов. Раздел 1 в содержательном плане является основным и включает девять глав. В главе 1 «Основы конституционного строя» изложены принципиальные положения относительно основ государственного и общественного устройства современной России. Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» содержит характеристику различных аспектов конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации. В главе 3 «Федеративное устройство» закреплены основные принципы российского федерализма. Три следующие главы (гл.4 «Президент РФ», гл.5 «Федеральное собрание», гл.6 «Правительство РФ») закрепляют основы правового статуса составляющих органов государственной власти федерального уровня. В главе 7 «Судебная власть» изложены конституционные основы судебной системы и судебной власти Российской Федерации, а в главе 8 «Местное самоуправление» – конституционные основы осуществления местного самоуправления в России. Глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» содержит материальные и процессуальные нормы, определяющие порядок изменения Конституции. Раздел 2 «Заключительные и переходные положения» – небольшой по объему, значительная часть его норм уже утратила силу, поскольку они призваны были обеспечить «плавный» переход к новой Конституции после принятия ее на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года.

2)Федеральные конституционные законы. Законы данного вида принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в развитие ее положений. Основой Закон предусматривает порядка двух десятков вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. Они должны регулировать наиболее важные сферы общественных отношений: судебную систему страны, статус Конституционного Суда РФ, Правительство РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, режимы военного и чрезвычайного положения, порядок проведения референдума и др. Федеральные конституционные законы отличаются от иных законов не только большей юридической силой (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам), но и более сложным порядком их принятия. В качестве примеров приведем федеральные конституционные законы от 25 декабря 2000 года №2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации», от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении», от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» и др.

3) Федеральные законы. Это самый многочисленный вид источников конституционного права. Здесь, однако, необходимо учитывать то, что в отличие от федеральных конституционных законов источниками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а только те из них, содержание которых подпадает под предмет конституционно-правового регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, статус главы государства, депутата представительного органа власти, порядок формирования палат парламента и т.п.). Укажем в этой связи федеральные законы от 30 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принимаются федеральные законы по более простой (обычной) по сравнению с федеральными конституционными законами процедуре.

4) Конституции (уставы) субъектов РФ – основные нормативные правовые акты субъектов РФ, при принимаемые в соответствии с Конституцией РФ самостоятельно субъектами РФ и устанавливающие экономические и финансовые основы данного субъекта, систему органов его государственной власти, административно-территориальное устройство, организацию местного самоуправления и т.д.[111] Примером такого документа является Устав Нижегородской области от 30.12.2005. Название данного нормативного правового акта различается для разных субъектов Российской Федерации: для республик в составе РФ это конституция, для всех остальных субъектов (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) – устав.

Конституция РФ предоставляет субъектам РФ достаточно широкие полномочия, включая право принятия собственных законов по вопросам ведения субъектов Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Источниками конституционного права являются не все законы субъектов РФ, а только регулирующие общественные отношения, входящие в предмет конституционного права. К этой категории относятся, к примеру, законы Нижегородской области от 11 мая 2005 года №43-З «О флаге Нижегородской области», от 03 октября 2007 года №129-З «О Правительстве Нижегородской области» и др.

Конституции (уставы) субъектов РФ и законы субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Значительную группу нормативных правовых актов – источников конституционного права – составляют подзаконные нормативные правовые акты. При этом источниками конституционного права являются не все из них, а только те, которые регулируют общественные отношения, соответствующие рассматриваемой отрасли права.

1) Указы Президента РФ. Примерами рассматриваемого источника права, в частности, являются указы Президента РФ от 13.05.2000 №1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», от 28.12.2001 №1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», от 14.11.2002 №1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

2) Постановления Правительства РФ. Эти акты не должны противоречить не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ, который вправе отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы. В качестве примера Постановления Правительства как источника конституционного права приведем Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. «О концепции государственной политики по отношению к казачеству».

3) Ведомственные акты (приказы, положения, инструкции, правила), изданные органами исполнительной власти (министерствами, комитетами, федеральными агентствами и службами) в пределах своей компетенции. Данные акты не должны противоречить в том числе и постановлениям Правительства РФ. Ведомственными актами (Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ и др.) могут быть утверждены правила рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регистрационного учета граждан, регистрации политических партий и иных общественных объединений, особенности реализации отдельных конституционных прав (избирательных, на свободу передвижения, на труд и отдых, на свободу переписки и др.) гражданами, отбывающими наказание в виде лишения свободы.

4) Акты палат Федерального Собрания – Государственной Думы и Совета Федерации – (кроме законов), имеющие нормативный характер. Прежде всего имеются в виду регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, имеющие важное значение в регулировании порядка реализации полномочий палат парламента.

5) Иные (кроме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ (прежде всего акты органов исполнительной власти регионов: президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, правительств и администраций субъектов РФ, региональных министерств, департаментов и т.п.), а также акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции (например, по вопросам организации публичной власти в муниципальных образованиях).

 

5. Основные институты конституционного права

Конституционное право состоит из большого числа многообразных правовых норм, между которыми существуют сложные системные связи. Эти связи обусловливают возможность объединения правовых норм в правовые институты.

С учетом содержания предмета конституционного права и системы Конституции РФ в конституционном праве можно выделить основные его институты:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина;

3) федеративное устройство России;

4) система органов государственной власти;

5) местное самоуправление.

1) Конституционный строй – можно определить как порядок общественных отношений, при котором соблюдается конституция.

В Конституции РФ содержится специальная глава (глава 1), посвященная основам конституционного строя, охватывающая довольно широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений. К основам конституционного строя относятся следующие характеристики.

а) Демократизм. В Конституции РФ (ст.3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ может осуществлять свою власть непосредственно (через сходы, референдумы, выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа в Российской Федерации являются референдум и свободные выборы.

Референдум – это всенародное голосование граждан по вопросам государственного значения. Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти посредством выделения из своей среды представителей путем голосования для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Захват и присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

б) Федерализм. По форме государственного устройства Россия представляет собой федерацию, то есть сложное (союзное) государство, состоящее из образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Статья 5 Конституции РФ указывает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

в) Правовое государство. Статья 1 Конституции РФ характеризует Россию как правовое государство, то есть такое государство, в котором осуществляется разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, признается верховенство закона, обеспечиваются принципы демократии и законности, правовая защищенность человека и гражданина, взаимная ответственность человека и личности[112]. Данную характеристику Российского государства можно считать целью, программным заявлением.

г) Республиканская форма правления. По форме правления Россия является республикой, то есть государством, в котором все высшие органы государственной власти избираются, а граждане обладают личными и политическими правами.

д) Признание человека и его прав высшей ценностью. В соответствии со статьей 2 Конституции РФ признание, уважение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

е) Суверенность России, то есть верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во взаимоотношениях с другими государствами.

ж) Разделение властей. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Реализация данного принципа позволяет избежать монополизации власти, ее концентрации «в одних руках».

з) Социальное государство. Статья 7 Конституции РФ провозглашает, что наше государство является социальным, то есть таким государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (охрана труда, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи и т.д.).

и) Свобода экономической деятельности, провозглашённая статьей 8 Конституции РФ, предполагает, что каждый вправе свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.

к) Местное самоуправление гарантируется статьей 12 Конституции РФ. Под ним понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

л) Идеологическое и политическое многообразие. Статья 13 Конституции РФ гласит, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

м) Статья 14 определяет Россию как светское государство, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Закрепление в Основном Законе государства основ конституционного строя имеет важное значение. Этим подчеркиваются особая значимость, верховенство и обязательность основ конституционного строя для всех субъектов правоотношений.

Основы конституционного строя могут быть изменены только в особом порядке, специально установленном Конституцией РФ (для этого потребуется принять новую Конституцию РФ). Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16 Конституции РФ).

2) Основы правового статуса человека и гражданина. Правовой статус человека – это система признанных и гарантируемых государством (в законодательном порядке) прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права.[113]

Конституция РФ рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем самым она декларирует свое понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются атрибутом конституционного государства, его обязанностью. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, – говорится в ст.2, – обязанность государства».

Конституция РФ ввела термин права и свободы человека и гражданина, подчеркивая тем самым, что исходными являются права человека, которые присущи каждому от рождения и не зависят от наличия гражданства той или иной страны.

Понятие основ правового статуса человека и гражданина включает в себя следующие элементы.

а) Гражданство – это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Конституция РФ закрепляет базовые принципы института гражданства (то, что гражданство является неделимым и равным независимо от оснований его приобретения, невозможность лишения гражданства и др.), детально же вопросы гражданства регулируются Федеральным законом от 31.05.2002 №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

б) Конституционные принципы статуса личности.

Равноправие граждан. Содержаниеданного принципа наиболее полно характеризует часть 2 ст.6 Конституции РФ: «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».

Неотчуждаемость основных прав и свобод, которые принадлежат каждому от рождения (ст.17 Конституции РФ). Этот принцип означает также, что никто не может быть лишен своих конституционных прав и свобод.

Непосредственное действие основных прав и свобод. Согласно ст.18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Это означает, что они могут быть реализованы безусловно, уже в силу того, что зафиксированы в Конституции РФ.

Гарантированность основных прав и свобод. Конституционные права и свободы не просто закрепляются в Конституции. Их реализация обеспечивается экономическими, политическими, социальными, правовыми гарантиями. Статья 2 Конституции РФ закрепляет общее положение о том, что признание, соблюдение и защита основных прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Запрет на ограничение конституционных прав и свобод. Данный принцип в общем виде сформулирован в ч.2 ст.55 Конституции РФ, которая устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Возможность международной защиты прав и свобод. Статья 46 Конституции РФ закрепляет, что каждый вправе обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Наиболее известным из таких органов является Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ).

в) Права, свободы и обязанности человека и гражданина делятся на следующие группы.

Личные (гражданские) права и свободы составляют основу правового статуса личности, обеспечивают защиту всех сфер частной жизни человека (круг интересов и потребностей. Мысли, социальные связи и прочее) от неправомерного вмешательства государства и других лиц. Большинство из этих прав и свобод носит естественный и абсолютный характер и предоставляется всем людям независимо от наличия или отсутствия гражданства РФ. К ним относят: право на жизнь; достоинство личности; право на свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; неприкосновенность жилища; право на определение и указание национальной принадлежности, использование родного языка; свобода передвижения и выбора места жительства; свобода совести и вероисповедания, право граждан на замену военной службы альтернативной гражданской службой; свобода мысли и слова; право на судебную защиту, квалифицированную юридическую помощь.

Политические права и свободы обеспечивают участие личности в жизни общества и государства, в том числе в формировании и осуществлении публичной власти. В отличие от личных прав многие политические права и свободы принадлежат только гражданам Российской Федерации. Они включают в себя: право на объединение; свобода собраний, митингов, шествий и демонстраций; право на участие в управлении делами государства (включая избирательные права, право участвовать в отправлении правосудия), доступа к государственной службе; право обращений в органы государственной власти и местного самоуправления («право петиции»); свобода информации и средств массовой информации.

Экономические, социальные и культурные права и свободы обеспечивают реализацию и защиту жизненных потребностей человека в экономической, социальной и культурной сферах. Права и свободы этой группы, как и личные права и свободы, принадлежат каждому человеку и не зависят от гражданства. Эту группу составляют: свобода предпринимательства; право частной собственности; право на труд и его оплату, право на отдых, право на забастовку; право на охрану семьи, материнства, отцовства и детства; право на социальное обеспечение; право на жилище; право на охрану здоровья; право на благоприятную окружающую среду; право на образование; свобода творчества; право на участие в культурной жизни.

Составной частью правового статуса личности наряду с правами и свободами являются обязанности. Конституция РФ говорит, в частности, о следующих обязанностях человека и гражданина: соблюдать Конституцию РФ и законы; уважать права и свободы других лиц; обязанность родителей заботиться о детях, их воспитании и обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях; обязанность каждого получить основное общее образование и обязанность родителей или лиц, их заменяющих (усыновителей, опекунов, попечителей), обеспечить получение детьми образования данного уровня; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; платить законно установленные налоги и сборы; защита Отечества. Отметим, что конституционные обязанности (за исключением защиты Отечества, которая является почетным долгом и обязанностью только граждан РФ) возлагаются на всех людей, находящихся на территории России.

3) Федеративное устройство России характеризует ряд принципов.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечена целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установление на территории отдельных субъектов Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции России и федеральных законов на территории всех субъектов Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава России или иного изменения статуса без согласия Российской Федерации.

Единство системы государственной власти проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти.

Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Все народы в Российской Федерации пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает, что они равны во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других областях. Народы Российской Федерации пользуются правом на самоопределение, однако этот принцип не может трактоваться как возможность выхода какой-либо территории из Российской Федерации. Народы, реализуя данный принцип, могут изменить статус субъекта РФ, на территории которого проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию, но все в существующих границах Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам совместного ведения.

Конституция Российской Федерации закрепляет:

1) предметы исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ: федеративное устройство и территория Российской Федерации, федеральная государственная собственность и управление ею, финансовое, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральный бюджет и др.);

2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции РФ: природопользование, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, защита прав национальных меньшинств, социальная защита, осуществление мер по борьбе с катастрофами и др.);

3) предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации (конкретно в Конституции РФ они не названы, статья 73 определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти).

4) Система органов государственной власти. Российская Федерация осуществляет свою власть через систему государственных органов.

Государственный орган – юридически оформленная, организационно обособленная часть (звено, элемент) механизма государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией) (например, министерства, управления, департаменты, органы прокуратуры, охраны общественного порядка, суды и т.д.).

Государственные органы в Российской Федерации в целом составляют единую систему государственной власти. Под системой государственной власти понимают совокупность ее федеральных и региональных органов власти, осуществляющих в присущих им формах функции единой государственной власти.

К федеральным органам государственной власти относятся следующие

– Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ является главой государства (ст.80). Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

– Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации.

Сущность Федерального Собрания как законодательного органа состоит в том, что одна из его палат – Государственная Дума – принимает, а другая – Совет Федерации – одобряет принятые федеральные законы.

– Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

Руководство отдельными отраслями государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни осуществляют федеральные органы исполнительной власти: министерства, комитеты, службы, агентства.

– Судебная власть в Российской Федерации осуществляетсяследующими органами:

1) Конституционный Суд Российской Федерации (орган конституционного контроля);

2) Верховный Суд Российской Федерации (и нижестоящие суды общей юрисдикции);

3) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (и нижестоящие арбитражные суды).

В главу 7 Конституции РФ «Судебная власть» включена также статья о Прокуратуре Российской Федерации, основная функция которой – надзор за исполнением законов на территории России.

Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации включает в себя следующие органы.

– глава субъекта Российской Федерации (в Нижегородской области – Губернатор Нижегородской области);

– законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в Нижегородской области – Законодательное Собрание Нижегородской области);

– органы исполнительной власти (в Нижегородской области – Правительство Нижегородской области, которое возглавляется Губернатором Нижегородской области, включающее в себя министров министерств Нижегородской области (образования, здравоохранения, имущественных отношений и др.);

– органы судебной власти (мировые судьи; в ряде субъектов РФ созданы также конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в Нижегородской области такой орган отсутствует).

5) Местное самоуправление – это основанное на принципах демократии управление делами муниципального образования (города, поселка, района и проч.), реализуемое силами самих граждан. В Конституции РФ есть специальная глава 8 «Местное самоуправление», в которой определяются в самом общем виде формы, уровни, задачи, функции, полномочия местного самоуправления. В развитие конституционных положений принят Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.

Важно отметить, что в соответствии со ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

 

 

Контрольные вопросы по теме

 

1. Какие общественные отношения составляют предмет конституционного права?

2. Каковы особенности конституционно-правовых норм?

3. По каким критериям и на какие виды можно подразделить нормы конституционного права?

4. Что такое конституционно-правовые отношения? В чем его отличие от других правоотношений?

5. Какими характерными чертами обладает Конституция Российской Федерации как источник конституционного права?

6. Назовите и охарактеризуйте известные Вам источники конституционного права.

7. Какие характеристики Российского государства относят к основам конституционного строя?

8. Какие элементы включают в себя основы правового статуса человека и гражданина? Раскройте их содержание.

9. Какие принципы характеризуют федеративное устройство России?

10. Раскройте содержание системы органов государственной власти в Российской Федерацию

11. Что такое местное самоуправление? Кратко охарактеризуйте его нормативно-правовую основу.