Понятие, принципы и специфические характеристики

Российского федерализма

Уже отмечалось, что федерация — одна из разновидностей такой формы государства как форма государственного устройства. Федерация представляет собой форму сложной государственно­сти, предполагающую в своем составе наличие относительно са­мостоятельных субъектов. Федерация характеризует способ орга­низации территории и разграничения власти между Центром и субъектами.

В составе России 88 субъектов (для сравнения: в США - 51 штат, включая федеральный округ; в Индии - 25 штатов; в Германии - 16 земель). Отметим, что субъектный состав Рос­сии не является замкнутым. Эта позиции прямо обозначена в ч. 2 ст. 66, а порядок ее реализации установлен Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». По общему правилу принятие в состав России нового субъекта осуществляется на основе межгосударственного договора, а образование нового субъекта происходит по инициативе субъектов, которых каса­ется изменение. По инициативе федерального Центра такого рода преобразования не предусмотрены.

Согласно ст. 6,7 Конституции РФ территория — один из основ­ных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. В Конституции России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации»: первая тер­ритория страны включает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению ме­нять границы субъектов. Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конститу­ции РФ). В России за последние годы сделано немало шагов, в том числе и нормативных, в направлении к совершенствованию федерализма (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О прин­ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.)). Однако все они производны от кон­ституционных принципов федерализма, которым потребуется уделить достойное внимание.

Отправной точкой исследования конституционных принци­пов федерализма является такой атрибут государства, как госу­дарственный суверенитет Российской Федерации. Это свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международно­го права.

В России государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников создания эф­фективной системы разделения государственной власти по вер­тикали. Содержание системы разделения государственной вла­сти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверените­та и субсидиарности.

В Конституции РФ закреплены основные признаки государ­ственного суверенитета России. Это верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации в рамках предметной сферы, очерченной ст. 71-72 Конститу­ции; неприкосновенность границ и территориальная целостность (ч. 3 ст. 4); единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем (ч. 1 ст. 8); единая армия, право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, право на защиту интересов государства и его граждан; государственная монополия на регулирование и управление важ­нейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары. Их потеря означает утрату государством статуса государственного суверенитета.

Поскольку на уровне субъектов РФ по-разному трактовался объем государственного суверенитета и наблюдалась тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления эле­ментов конфедеративных связей, то потребовалось принятие до­полнительных мер по обеспечению единого правового простран­ства России, в частности, Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Феде­рации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сен­тября 2000 г., 30 января 2001 г.).

Единство системы государственной власти в РФ выступает другим конституционным принципом российского федерализ­ма. Известно, что существует только один способ создать силь­ное государство — единство власти. Данный фактор носит уни­версальный характер для любого государства, однако в услови­ях федеративного государства приобретает специфику, поскольку система связей базируется на сочетании субординации с прин­ципиально иным характером отношений децентрализации и ко­операции, В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федератив­ное устройство России основано на ее государственной целостно­сти, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государствен­ной власти является непременным условием государственной це­лостности. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет осо­бенности правового регулирования разграничения государствен­ной власти по вертикали в рамках государства.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства систе­мы органов государственной власти непосредственно закрепля­ется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы орга­нов исполнительной власти ери федеративном устройстве рас­крывается в ст. 77 и 78 Конституции. Согласно ч. 2 ст. 77 Кон­ституции РФ, лишь в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы ис­полнительной власти субъектов Федерации образуют единую си­стему исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституционный принцип равноправия субъектов РФ вы­ражается в применении к ним равного правового масштаба. Со­гласно ч. 1 ст. 5 Конституции Россия определена государством, состоящим из равноправных субъектов. Невзирая на все своеоб­разие, субъекты должны быть равноправными перед федераль­ной Конституцией и во взаимоотношениях с федеральными орга­нами государственной власти (ч. 4ст. 5). Иначе, деформируется государственно-правовая природа федерализма как формы пост­роения целостного государства.

Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции республики в составе РФ и уставов остальных субъектов Федерации отличаются. Если, со­гласно ч. 1 ст. 66 Конституции РФ, республики наделены пра­вом самостоятельно определять способ принятия их конститу­ций (референдум, законодательным органом, специально созда­ваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом. Особый статус республик как государств подчеркива­ется и их правом устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргу­мент — национальный принцип образования республик в этом случае, едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического факто­ра, однако право устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при оп­ределении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совместному веде­нию Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам кон­ституций и законов республик, то в отношении других субъек­тов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъек­тов Федерации. При этом следует отметить, что данные положе­ния в определенной части вступают в противоречие с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края (ч. 4 ст. 66). Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта РФ. Отметим, что только автономные образования вправе инициировать принятие федерального зако­на о своем статусе (ч. 4 ст. 66).

Таким образом, обеспечение реализации принципа равнопра­вия субъектов Российской Федерации связано с совершенство­ванием законодательства, связанного с регулированием федера­тивных отношений, с укреплением государственного единства и целостности, не исключая сохранения установленных пределов самостоятельности субъектов.

Равноправие и самоопределение народов в РФ закреплено в ч. 3 ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из прин­ципов федеративного устройства России. Для уяснения содер­жания данного принципа в российской конституционной моде­ли федерализма необходимо отметить, что понятие «народ» упот­ребляется в Конституции в различных значениях. Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политичес­кой общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3). Согласно преамбуле российской Конституции, многона­циональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответ­ствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население. Наконец, феде­ральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что народы в россии как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, составляют такую тер­риториальную и политическую общность, качественные харак­теристики которой позволяют им самоопределиться территори­ально и политически на правах составной части — субъекта Фе­дерации. Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопре­деление народов как принцип российского федерализма, закла­дывает тем самым наднациональный подход к пониманию «на­роды» применительно к данному принципу.

Таким образом, ключевым критерием идентификации наро­да как общности, способного быть субъектом права на самоопре­деление, является объединение единой территорией прожива­ния. Таким образом, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип феде­ративного устройства нужно рассматривать с общегражданских наднациональных позиций.

Принцип разграничения предметов ведения между Феде­рацией и ее субъектами, являясь одним из основополагающих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ. О том, что данный прин­цип положен в основу разделения предметной сферы государ­ственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования статей 71, 72, 73 Конституции. Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принци­пы федеративного устройства, в качестве одного из таких прин­ципов называет лишь разграничение предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Фе­дерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне управления федеративными отноше­ниями в государстве - между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органа­ми государственной власти по вертикали.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и орга­нами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Как уже отмечалось, особенностью правового режима, в рамках которого предполага­ется обеспечение государственного суверенитета России, явля­ется признание договора правовой формой регулирования феде­ративных отношений (ст. 11 Конституции РФ) в контексте тре­бований ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации».

Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для уре­гулирования отношений или вовсе отсутствует.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Принципы российского федерализма получили систематизированное зак­репление в конституционном порядке, что придало им общеобя­зательность и верховенство. Совокупность принципов федерализма в РФ должна учитываться при принятии управленческих реше­ний на всех уровнях власти. Становление российского федера­лизма должно базироваться на наднациональном подходе, что является условием грамотного государственного управления.

Особенности российского федерализма состоят в его много­субъектном составе — в составе РФ 89 субъектов, которые пере­числены в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ; в многовидовости субъект­ного состава России, что определено ч. 1 ст. 5 — наша страна состоит из 6 видов субъектов. Анализ названных статей позво­лил выявить и еще одну специфическую черту российского фе­дерализма: в основу выделения субъектов положено два призна­ка: национальный, который реализован в отношении республик, автономной области, автономных округов (всего 32 национальных субъекта), и территориальный, проявившийся в отношении кра­ев, областей, городов федерального значения (всего 57 террито­риальных субъектов).

Особенностью российского федерализма является его сложносоставность, которая зафиксирована ч. 4 ст. 66 Конститу­ции РФ: отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и догово­ром между государственными органами названных субъектов.

Характеризует федерацию и правовой статус субъектов. Рос­сийская Конституция содержит как прямые определения равноправия субъектов РФ (ч. 1, ч. 4 ст. 5), так и выводимые ха­рактеристики существующих различий их статусов. Например, ч. 2 ст. 5 только республика названа государством, она же впра­ве устанавливать свои национальные языки {ч. 2 ст. 68), феде­ральный закон о статусе субъекта предусмотрен Конституци­ей РФ (ч. 3 ст. 66) только для автономной области и автономных округов и др.

Приведенные особенности конституционной модели российс­кого федерализма должны учитываться при осуществлении го­сударственного управления в сфере федеративных отношений, при построении эффективного Российского государства.

Одним из механизмов укрепления российской государствен­ности является федеративная ответственность, адресуемая субъектам РФ, их законодательным (представительным) и ис­полнительным органам. В частности, Конституция РФ преду­сматривает установление режима чрезвычайного положения (п. «в» ст. 102), а Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.) предусматривает, в частности, отре­шение от должности высшего выборного должностного лица Пре­зидентом РФ и роспуск законодательного.(представительного) органа в установленном порядке до установленным основаниям.