Незалежний статус центральних банків

Центральні банки мають особливий правовий статус, обумов­лений тим, що вони поєднують у собі риси банківської установи й органу державного управління.

Центральні банки здійснюють банківські операції, що приносять дохід (кредитування комерцій­них банків, операції з цінними паперами на відкритому ринку, операції з іноземною валютою тощо), але метою проведення цих операцій не є отримання прибутку. Центральні банки використо­вують ці операції для управління грошовим ринком, тобто як ін­струменти грошово-кредитної політики, керуючись лише держа­вними інтересами та чинним законодавством.

Правовий статус центрального банку можна охарактеризувати так: це орган державного управління з покладеними на нього особливими функціями у сфері грошово-кредитних відносин і банківської діяльності, тобто у монетарній сфері. Для реалізації цих функцій центральний банк наділяється відповідними держа­вно-владними і цивільно-правовими повноваженнями.

Центральний банк:

- є са­мостійною юридичною особою;

- його майно відокремлене від майна держави (він може розпоряджатись ним як власник);

Він не є комерційною організацією.

Питання правового статусу центрального банку тісно пов'яза­не з проблемою його незалежності у монетарній сфері від органів державної влади і водночас його політика має відповідати зага­льнодержавній економічній політиці.

Взагалі слід відзначити, що цілі діяльності центрального бан­ку і органів державної влади не завжди збігаються і це викликає певні суперечності в їх взаємодії.

Так, забезпечення стабільності національної валюти не завжди відповідає такій загальнодержав­ній економічній меті, як високий рівень зайнятості населення. Якщо центральний банк уповільнює зростання грошової маси, щоб стримати зростання цін, то у короткостроковому періоді рі­вень безробіття може зростати.

У свою чергу, політика органів державної влади, спрямована на стимулювання економічного зростання за рахунок збільшення обсягу пропозиції грошей, мо­же призвести у короткостроковому періоді до зростання інфля­ційних процесів.

Центральний банк як орган монетарного й еко­номічного регулювання повинен протистояти зниженню купівель­ної спроможності національної валюти, і тільки незалежний центральний банк має реальну можливість ставити перед собою довгострокові цілі щодо стабільності національної валюти і по­ступово їх досягати.

Незалежність центрального банку є одним з найголовніших чинників ефективної грошово-кредитної політики.

У зарубіжній економічній літературі не існує однозначної дум­ки щодо незалежності центрального банку.

Найсильніший аргумент на користь неза­лежності центрального банку ґрунтується на тому, що підпорядко­ваність центрального банку уряду надавала би грошово-кредитній політиці інфляційних імпульсів.

Основний аргумент проти неза­лежності виходить з того, що недемократично мати грошово-кредитну політику, яка впливає на добробут кожного в економіці, але визначається і контролюється елітною групою (центральним банком), яка ні перед ким не несе відповідальності.

Слід відзначи­ти, що західні науковці проводили дослідження зв'язку між ступе­нем незалежності центрального банку і рівнем інфляції. Вони ді­йшли висновку, що показники інфляції є найменшими в країнах з найвищим ступенем незалежності центрального банку. Тобто іс­нує зворотна залежність між ступенем незалежності банку і рівнем інфляції. До того ж у країнах з незалежним центральним банком нижчий рівень безробіття або менші коливання обсягу виробницт­ва, ніж у країнах з менш незалежними центральними банками.

Західні науковці аналізують ступінь незалежності (автономії) центрального банку на підставі спеціально розроблених індексів. Розрізняють два види індексів незалежності центральних банків:

- «правовий», або «юридичний», індекс, який враховує такі чинники, як порядок розроблення грошово-кредитної політики, участь представників уряду у складі Ради центрального банку і порядок призначення керівництва банку тощо;

- індекс фактичної незалежності центрального банку, який вимірюється за допомогою показника стабільності керівництва центрального банку, що характеризує частоту зміни голови (пре­зидента) центрального банку.

Міжнародною банківською практикою сформульовано ряд неодмінних передумов незалежності центрального банку:

1. Визначення основних завдань і функцій центрального банку на законодавчому рівні. Зазвичай основним правовим актом, що регламентує діяльність центрального банку, є Закон про центра­льний банк, де мають бути чітко сформульовані його основні за­вдання і функції.

2. Підзвітність центрального банку законодавчій владі та само­стійність у проведенні грошово-кредитної політики.

Нині у біль­шості країн світу з розвиненою ринковою економікою центральні банки або взагалі нікому не підзвітні (Німеччина), або підзвітні вищому законодавчому органу державної влади (США, Японія, ЄС) і є незалежними від органів державної влади в установленні цільових орієнтирів грошово-кредитної політики й у виборі ін­струментів регулювання грошового ринку.

Безумовно, незалеж­ність центрального банку не може бути абсолютною, адже грошо­во-кредитна політика, яку визначає центральний банк, є складовою загальноекономічної політики держави.

У своєму впливі на реаль­ну економіку грошово-кредитна політика взаємодіє з фіскальною, ціновою, інвестиційною, структурною політикою. Як провідник грошово-кредитної політики центральний банк повинен урахову­вати загальноекономічні цілі та узгоджувати свої дії з урядом, па­рламентом й іншими державними установами, що формують зага­льноекономічну політику держави.

3. Розмежування коштів центрального банку і державних фі­нансів. Для того щоб уряд не мав можливості чинити тиск на центральний банк, у багатьох країнах на законодавчому рівні йо­му забороняється надавати уряду прямі кредити на фінансування бюджетного дефіциту, а також купувати державні цінні папери на первинному ринку. Операції з цінними паперами центральні банки можуть здійснювати тільки на вторинному ринку з метою регулювання грошового ринку.

4. Незалежність керівництва центрального банку від органів виконавчої влади і тривалий строк повноважень голови банку. У країнах з розвиненою економікою голова (президент) цент­рального банку призначається або президентом країни або обирається законодавчим органом державної влади, причому на строки (5-8 років), що перевищують термін повноважень уряду. Тривалі строки повноважень керівництва центрального банку мають на меті захистити банк від політичного тиску з боку уряду, від політичної нестабільності в період передвибо­рчих кампаній та зміни уряду. До того ж відкликати керівника центрального банку з посади або досить складно, або взагалі неможливо;

5. Економічна незалежність центрального банку. Як свідчить світова практика, центральні банки зазвичай переведені на са­мостійний бюджет (кошторис) і не сплачують податків до бю­джету, оскільки метою їхньої діяльності не є отримання при­бутку. Однак унаслідок виконання своїх функцій (управління банківською системою - кредитне, касове, розрахункове об­слуговування банків, монетарне регулювання - операції з цін­ними паперами, з іноземною валютою, залучення резервів коме­рційних банків на безоплатній основі) центральні банки можуть одержувати значні доходи. За рахунок доходів центральні банки фінансують свої видатки і, крім того, значну частину свого чис­того доходу спрямовують до державного бюджету. Завдяки цьому центральні банки, не одержуючи бюджетних коштів для фінансування своїх видатків, є незалежними від парламенту, уряду і міністерства фінансів, і, маючи особливий статус оподат­кування, не підпадають під контроль державних податкових ор­ганів.

Базові чинники (передумови), що характеризують правовий статус Національного банку України, визначені Конституцією України та законом «Про Національний банк України».

Основні завдання і функції НБУ також визначені на законо­давчому рівні. Згідно з законодавством основним завданням (функцією) Національного банку є забезпечення стабільності національної грошової одиниці - гривні.

Виконуючи своє ос­новне завдання, НБУ сприяє забезпеченню стабільності бан­ківської системи і цінової стабільності, але в межах своїх пов­новажень.

Таке обмеження є цілком виправданим, тому що стабільність внутрішніх цін забезпечується не тільки монетарними, а й немонетарними чинниками, які перебувають поза межами впливу грошово-кредитної політики НБУ, наприклад через адміністрати­вне регулювання цін урядом. Закон визначає й інші функції НБУ. Слід також підкреслити, що згідно з Законом органи законодав­чої і виконавчої влади не мають права втручатися у виконання банком функцій, передбачених на законодавчому рівні.

Закон визначає Національний банк України як особливий центральний орган державного управління, отже, НБУ виведе­но з-під юрисдикції Кабінету Міністрів України як централь­ного органу виконавчої влади. Крім того, йому надано право підтримувати економічну політику уряду доти, доки вона не суперечить забезпеченню стабільності національної грошової одиниці.

Національний банк підзвітний Президенту та Верховній Раді України, які наділені повноваженнями стосовно призначення на посаду і звільнення з посади Голови Банку та формування Ради банку.

Голова НБУ інформує Президента та Верховну Раду про діяльність банку та стан грошового ринку в країні. Згідно з Зако­ном Рада НБУ щорічно інформує Верховну Раду про основні за­сади грошово-кредитної політики. Рахункова палата Верховної Ради України здійснює перевірку НБУ в частині руху коштів державного бюджету та виконання кошторису.

Програмний документ Національного банку України «Осно­вні засади грошово-кредитної політики», в якому визначається стратегія грошово-кредитної політики НБУ, щорічно розробляє Рада НБУ - один із двох керівних органів Національного банку (Рада і Правління). Таке рішення не можна вважати достатньо обґрунтованим, тому що воно створює реальні умови для зов­нішнього втручання у визначення грошово-кредитної політики, оскільки Рада НБУ здійснює свою діяльність на громадських за­садах і до її складу входять представники законодавчої і вико­навчої влади.

На законодавчому рівні необхідно чітко визначити механізм взаємовідносин НБУ й уряду в процесі розроблення грошово- кредитної політики. Світовий досвід у цій сфері полягає у тому, що центральний банк у межах домовленості з урядом бере на се­бе відповідальність за грошово-кредитну політику, за дотримання стратегічних монетарних орієнтирів, а уряд - за проведення бюджетної, фіскальної, антимонопольної політики, яка не викли­кає інфляційних наслідків. Відповідно до цього, рівень інфляції (індекс споживчих цін), який НБУ прогнозує в Основних засадах грошово-кредитної політики, має бути загальнодержавним, його дотриманню повинні підпорядковувати свої зусилля органи ви­конавчої і законодавчої влади і саме цей рівень інфляції уряд му­сить брати до уваги під час розроблення державного бюджету.

Закон «Про Національний банк України» забороняє банку на­давати прямі кредити уряду на фінансування видатків державно­го бюджету. Здійснювати операції з державними цінними папе­рами НБУ дозволено лише на вторинному ринку.

Голову НБУ призначає на посаду Верховна Рада України конституційною більшістю голосів за поданням Президента України. Строк повноважень Голови НБУ - п'ять років. Закон передбачає одноосібну відповідальність Голови НБУ перед Верховною Радою України та Президентом України за діяль­ність НБУ.

Водночас Голова НБУ не є одночасно Головою Ради НБУ. Це положення викликає зауваження з правового погляду. Зокрема, як уже зазначалося, Основні засади грошово-кредитної політики розробляє Рада Національного банку, і в тому разі, ко­ли Голова НБУ не очолює Ради, він не може нести відповідаль­ності (одноосібно) за реалізацію грошово-кредитної політики.

Звільнення з посади Голови НБУ також здійснюється Верхо­вною Радою України за поданням Президента України у випад­ках, передбачених законом. Так, закон передбачає можливість звільнення голови НБУ за поданням Президента України в ме­жах його конституційних повноважень. Це робить посаду Голо­ви НБУ залежною від коливань політичного курсу органів дер­жавної влади, що й мало місце на практиці при зміні голови восени 2002р.

Національний банк є економічно самостійним органом, який здійснює видатки за рахунок власних доходів у межах коштори­су, затвердженого Радою НБУ. У разі перевищення доходів над витратами різниця вноситься до державного бюджету, а переви­щення витрат над доходами покривається за рахунок державного бюджету, наступного за звітним роком. Кошторис доходів і ви­трат має забезпечувати можливість виконання банком його фун­кцій. Одержання прибутку не є метою діяльності банку. Щорічно НБУ переказує до державного бюджету значну частину свого чи­стого доходу.

Проведений аналіз правового статусу НБУ з урахуванням сві­тового досвіду дає змогу зробити висновок, що в цілому (з де­якими зауваженнями) на законодавчому рівні забезпечується не­залежність центрального банку від органів державної влади у монетарній сфері.

Що стосується фактичної незалежності цент­рального банку, яка визначається за коефіцієнтом стабільності керівництва центрального банку, то за цим показником незалеж­ність НБУ перебуває на рівні незалежності Центрального банку Росії і на нижчому рівні порівняно з центральними банками та­ких країн, як США, Чехія, Словенія, Угорщина.

Незалежний статус вимагає транспарентності політики цент­рального банку в монетарній сфері. Транспарентність означає, що центральний банк повинен не тільки забезпечувати прозо­рість своєї політики, зокрема оприлюднювати (розкривати) дані про свою діяльність, публікувати прогнози, звітувати перед гро­мадськістю, а й уся інформація банку має бути достатньою мірою достовірною, зрозумілою та опрацьованою, щоб економічні суб'єк­ти мали можливість приймати на підставі цієї інформації відпові­дні рішення.

За міжнародними стандартами розрізняють кілька вимог до транспарентності політики центрального банку в монетарній сфері:

- розкриття та роз'яснення цілей політики, їх макроекономічних зв'язків, формалізація цілей;

- прозорість процесу прийняття рішень центральним банком;

- оприлюднення та роз'яснення рішень центрального банку;

- звітування перед громадськістю про наслідки та ефективність політики, пояснення помилок банку в прогнозах та регулюванні.

Транспарентність політики центрального банку підвищує до­віру як до центрального банку, так і до всієї банківської системи і вимагає від центрального банку проведення відповідної інформа­ційної та комунікативної політики, а саме:

- щорічні публікації основних засад грошово-кредитної полі­тики;

- щорічний і щоквартальний звіт про діяльність банку;

- двічі на рік виступ голови центрального банку у парламенті;

- проміжні прес-релізи про зміни в політиці центрального банку;

- щомісячне видання статистичного бюлетеня центрального банку;

- щомісячне проведення прес-конференцій голови централь­ного банку для ЗМІ;

- публічні доповіді членів керівних органів центрального банку;

- публікація робочих звітів про результати досліджень, що проводяться спеціалістами центрального банку.