Исключения из положений о наибольшем благоприятствовании

Основная цель автора - рассмотреть в данном параграфе те исклю­чения из клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации, которые Комиссия международного права в своем Проекте предложила считать исключениями по общему международному праву, т.е. такими, которые действовали бы независимо от того, что они не упомянуты в самой клаузуле или в содержащем ее договоре и не установлены иным образом договаривающимися государствами.

Но указанные исключения сами по себе связаны с вопросом о свободе исключений из клаузулы, согласованных договаривающимися государствами.

Исключения же по общему международному праву в принципе подлежат согласованию (явному или молчаливому) всеми членами международного сообщества государств.

Государства в силу своего суверенитета свободны заключать любые договоры, не противоречащие императивным нормам общего международного права, в том числе договоры, содержащие обязательство о представлении режима наиболее благоприятствуемой нации.

Они могут ограничивать сферу применения режима наибольшего благоприятствования определенными областями их взаимоотноше­ний, что за редчайшим исключением и делается на практике.

Наконец, они свободны исключать и действительно часто исклю­чают из действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании некоторые преимущества rationae personae, т.е. предоставленные конкрет­ным третьим государствам (их физическим и юридическим лицам или вещам). Они исключают из действия клаузулы также преимущества rationae materiae, т.е. касающиеся предмета режима наиболее благопри­ятствуемой нации.

Проект Комиссии не учитывает этих исключений, ибо их невоз­можно предусмотреть и обобщить. Он исходит из того, что они не изменяют ни общего существа и характера клаузул, ни общих условий их толкования и применения.

Свобода ограничений и исключений в отношении действия клау­зулы о наибольшем благоприятствовании, согласованных договарива­ющимися сторонами, подтверждена в ст. 29 Проекта.

Что же касается исключения по общему международному праву, то Комиссия международного права предложила такие исключения в нормах ст. 23—26 Проекта. Однако следует сразу же внести необходимое уточнение. Предложенные исключения по общему международному праву касаются не всех клаузул о наиболее благоприятствуемой нации вообще, а лишь таких, которые применяются в сфере экономических, точнее —торгово-экономических, взаимоотношений между заинтересованными государствами.

Таковы предельно кратко основные положения Проекта статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации, разработанного Ко­миссией международного права ООН.

Глава VIII

ПРАВОПРЕЕМСТВО ГОСУДАРСТВ

Общие положения

Правопреемство — юридический термин, кратко обозначающий со­ответствующее юридическое понятие. В отечественной теории права такого понятия не выработано. Однако его нетрудно сформулировать.

Под правопреемством следует понимать переход — в установлен­ных правом случаях и в соответствии с правовыми предписаниями — прав и обязанностей субъекта права к другому субъекту права.

Таким образом, правопреемство — понятие, описывающее юриди­ческие последствия предусмотренного правом (национальным или международным) юридически значимого события, т.е. определенного юридического факта.

Достаточно очевидно, что речь в таком случае идет о качественных изменениях субъекта права, порождающих переход его прав и обязан­ностей другому субъекту права. Так, субъект права может прекратить свое существование, объединиться с другим субъектом права с образо­ванием нового субъекта, разделиться на два или несколько субъектов права.

Юридическими же последствиями таких качественных изменений субъекта права явится переход его прав и обязанностей (полный или частичный) к другому субъекту, т.е. правопреемство как таковое.

Следовательно, чтобы имело место правопреемство, право должно установить, какие именно юридически значимые факты его порождают и в чем именно состоят их юридические последствия.

Применительно к международным отношениям и международно­му праву под правопреемством следует понимать переход в установ­ленных международным правом случаях прав и обязательств субъекта международного права к другому его субъекту.

Основными субъектами международного права являются государ­ства. Соответственно, в международном праве прежде всего речь идет об их правопреемстве. Об этом свидетельствует и обширная междуна­родная практика. С учетом этой практики и сложившихся обычноправовых норм Комиссия международного права подготовила два проекта статей, легших в основу двух универсальных международных конвен­ций, текст которых был принят конференциями государств, состояв­шимися в Вене. Это: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. (далее — Конвенция 1978 г.) и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. (далее — Конвенция 1983 г.).

Несомненно, что эти конвенции представляют собой кодификацию с элементами прогрессивного развития действующего общего международного права в этой области и отражают согласованную позицию членов международного сообщества государств в этой сфере их взаимоотношений.

Поэтому ныне любое доктринальное изложение вопросов о правопреемстве государств должно производиться с учетом положений Венских конвенций 1978 и 1983 гг.

Другими общепризнанными субъектами международного права являются международные (межгосударственные) организации. Возникает ли применительно к ним проблема правопреемства?

В принципе, да, возникает, в частности в случае прекращения их существования. Но новой международной организации, так или иначе связанной с прекратившей свою деятельность организацией, практи­чески не возникает. Возникают, как правило, проблемы ликвидации имущества и сохранения архивов прекратившей существование международной организации. Но они решаются по соглашению между государствами — членами организации и какого бы то ни было отношения к правопреемству согласно международному праву не имеют.

В итоге правопреемство в международном праве фактически сводится к правопреемству государств.

Разумеется, что никакого правопреемства правительств, о чем иногда шла речь в доктрине, существовать не может, ибо правительст­ва, понимаемые как совокупность центральных исполнительных органов власти государства, действуют от имени государства и обязывают в установленных случаях не себя, а отечественное государство. И смена правительства другим пришедшим к власти, в том числе неконститу­ционным путем, не освобождает государство от принятых от имени государства прежним правительством международных обязательств. Иначе международное право как таковое утратило бы всякий смысл.

Согласно современному международному праву, правопреемство государств, как оно определено выше, порождают три блока событий (юридических фактов): передача части территории государства друго­му государству по соглашению между ними; возникновение нового независимого государства на бывшей зависимой территории в резуль­тате ее деколонизации; объединение государств в едином государстве и разделение государства на два или несколько независимых государств. Иногда, правда, необходима более подробная детализация этих событий.

При этом вычленение ситуаций, порождающих в качестве юриди­ческих фактов правовые последствия, именуемые правопреемством, нужно, естественно, не само по себе, а потому, что в каждом таком конкретном случае юридические последствия различны. Иначе говоря, в зависимости от существа события (юридического факта) возникают различные типы или категории правопреемства, что и лежит в основе дифференциации категорий правопреемства в Венских конвенциях 1978 и 1983 гг.

Далее встает вопрос о том, можно ли достаточно разные события (юридические факты), порождающие правопреемство, обозначить еди­ным термином и определить его существо.

Соответствующий термин в конвенциях был обозначен выражени­ем «правопреемство государств», и его существо было определенно в обеих конвенциях следующим образом: «правопреемство государств» означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2 Венских конвенций 1978 и 1983 гг.).

Это основной, базовый термин обеих конвенций, посредством ко­торого связываются между собой все другие термины-понятия в сфере правопреемства. Он используется, чтобы обозначить сам по себе факт смены одного государства другим в несении ответственности за меж­дународные отношения данной территории, абстрагируясь от юриди­ческих последствий этого события, т.е. правопреемства прав и обяза­тельств в силу этого юридического факта.

Права и обязательства, вытекающие из факта «правопреемства государств», суть то, чему посвящены Венские конвенции 1978 и 1983 гг. Конкретно же они посвящены, согласно их ст. 1, последстви­ям «правопреемства государств», в одном случае в отношении до­говоров между государствами, а в другом — в отношении государст­венной собственности, государственных архивов и государственных долгов.

Таким образом, юридический факт, порождающий переход опреде­ленных прав и обязательств одного государства (предшественника) к другому государству (преемнику) обозначается в конвенциях терми­ном «правопреемство государств», а собственно условиям такого пере­хода, т.е. правопреемству как таковому, как оно определено выше, по­священы материальные статьи конвенций. И в этом — первая труд­ность уяснения существа обеих конвенций.

К тому же в заглавии конвенций речь идет о правопреемстве госу­дарств в отношении договоров или государственной собственности, архивов и долгов, а в действительности они посвящены последствиям «правопреемства государств» в отношении указанных предметов правопреемства.

Однако в заглавии конвенций слово «государств» после слова «правопреемство» означает, что речь идет о правопреемстве указанной материи именно государствами, а не иными субъектами международного права. Но это не самоочевидно, а следует лишь из анализа текста за­главий. Действительно, правопреемство государств как юридический факт не может осуществляться в отношении договоров или государст­венной собственности, архивов и долгов.

Почему же в конвенциях юридический факт, порождающий собст­венно правопреемство, обозначается термином «правопреемство госу­дарств»?

Представляется, что это следование традиции доктрины, где расхо­жими понятиями являлись «правопреемство государств де-факто» для обозначения фактического события и «правопреемство государств де-юре» для обозначения наступающих юридических последствий, т.е. собственно правопреемства.

Далее следует объяснить, почему «правопреемство государств» оз­начает смену «ответственности за международные отношения какой-либо территории». Эта нейтральная формула покрывает любой кон­кретный случай территориальных изменений, независимо от юриди­ческого статуса той или иной территории (государственная террито­рия, территория под опекой, подмандатная территория, зависимая тер­ритория и т.д.). Так, нельзя, например, в качестве обобщающего понятия говорить о смене одного государства другим в осуществлении су­веренитета в отношении какой-либо территории, хотя это касается большинства случаев «правопреемства государств», но не покрывает ситуации деколонизации зависимой территории, не находившейся под суверенитетом колониальной державы.

Необходимо также иметь в виду, что в указанном выражении слово «ответственность» за международные отношения какой-либо террито­рии не имеет какого-либо отношения к понятию ответственности государства за международно-противоправные деяния, а лишь описывает фактическую ситуацию.

Соответственно «государство предшественник» определяется как государство, которое было сменено другим государством в случае правопреемства государств. А «государство-преемник» — государство, которое сменило другое государство в случае правопреемства государств.

В качестве базового в конвенциях также определен слитный термин «новое независимое государство». Он означает государство-преемника, территория которого непосредственно перед моментом правопреемства государств являлась зависимой территорий, за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник. Это особый случай возникновения нового государства, отличный от случаев возникновения новых государств в результате объединения или разделении существующих суверенных государств.

Определен, наконец, термин «момент правопреемства государств». Он означает дату смены государством-преемником государства-пред­шественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, являющейся объектом правопреемства государств.

Следовательно, юридически — это действительно некий «момент», определенная календарная дата.

Но в реальной действительности уяснить, на какую дату соверши­лось то или иное событие «правопреемства государств», — задача сверхсложная, почти не разрешимая.

Достаточно очевидно, что процесс территориальных изменений, составляющих событие правопреемства государств, — сложный и часто достаточно длительный. Моментом правопреемства государств, види­мо, следует считать дату завершения этого процесса. Однако, что счи­тать такой датой, например, в случае передачи части территории одного государства другому? Дату вступления в силу договора о такой пере­даче или дату исполнения договора, т.е. дату вступления государства-преемника в управление такой территорией (оформляемого обычно соответствующим протоколом)? Или, что считать датой разделения государства на два или несколько государств, например СССР? Дату (даты) провозглашения суверенитета новыми образовавшимися госу­дарствами, дату соглашения о таком разделении, если оно заключено, или дату решения государства-предшественника о прекращении его существования? Ответы на эти и другие вопросы в общем виде юри­дически и практически, очевидно, дать нельзя. Однако так или иначе юридически без термина-понятия «момент правопреемства госу­дарств» обойтись невозможно.

Наконец, само событие «правопреемства государств», т.е. террито­риальное изменение, должно осуществляться в соответствии с дейст­вующим современным международным правом, быть законным, пра­вомерным. Нельзя, например, отхватить часть территории соседнего или иного государства с помощью вооруженной силы.

Поэтому в Венские конвенции 1978 и 1983 гг. включены аналогич­ные статьи, озаглавленные «Случаи правопреемства государств, под­падающие под действие настоящей Конвенции». Они устанавливают, что Конвенция применяется только к последствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным правом и, в особенности, в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе Организации Объединенных Наций.

Естественно, что Венские конвенции 1978 и 1983 гг., посвященные юридическим последствиям «правопреемства государств», отсылают пo вопросу о законности или противоправности самого события территориального изменения к соответствующим нормам международного права, особенно к его основным принципам, которые должны толковаться взаимосвязанно. Тем не менее нельзя не подчеркнуть, что особую роль тут играет принцип равноправия и самоопределения на­родов, ибо все территориальные изменения существующих суверенных государств (передача части территории, объединение государств или разделение государства) должны осуществляться с учетом воли их народов. Это справедливо и применительно к воле народа бывшей зависимой территории.

Итак, правопреемство в международном праве — это юридические последствия правомерного юридического факта — смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. И правопреемство применительно к государствам возникает именно потому, что между государством-предшественником и государством-преемником существует реальная связь — территориальная: территория государства-преемника или ее часть до события правопреемства государств либо являлась национальной территорией государства-предшественника, либо управлялась им в случае зависимой территории. Именно в этом глубокий смысл всей проблемы правопреемства в соответствии с международным правом.

Предмет правопреемства

Что же в общем виде именуется обычно материей, предметом или областью правопреемства, учитывая, что эти термины обозначают одно и то же явление?

Если под объектом правопреемства следует понимать права и обязательства государства-предшественника, которые в силу норм о правопреемстве становятся правами и обязательствами государства-преемника, то под предметом правопреемства понимается то, по поводу чего установлены такие права и обязательства. В Венских конвенциях для обозначения этого явления используется термин «область» правопреемства (ст. 5).

Соответственно, согласно Венской конвенции 1978 г. такой областью являются договоры между государствами, а областью правопреемства по Венской конвенции 1983 г. — государственная собственность, государственные архивы и государственные долги, обозначенные в обеих конвенциях как «сферы» применения настоящей Конвенции, что естественно, соответствует терминам «область» или «предмет» право­преемства.

Если задасться вопросом, существуют ли иные сферы правопреем­ства, то ответ будет явно отрицательным, хотя на всякий случай в Венской конвенции 1983 г. сформулирована норма о том, что ее поло­жения не предрешают вопроса о последствиях правопреемства госу­дарств в других областях, помимо тех, которые предусмотрены в этой Конвенции.

Иногда политические деятели или представители доктрины пыта­ются утверждать, что правопреемство также имеет место и в отношении членства государств в международных организациях, в частности в Организации Объединенных Наций.

На самом деле каких-либо норм общего международного права или норм самих международных организаций о членстве в них объединив­шихся в едином государстве государств-предшественников или, наобо­рот, разделившегося государства-предшественника на два или несколь­ко новых государств не существует. Каждый раз члены ООН или другой международной организации, когда такие события случаются, принима­ют конкретные политические решения о членстве в них государства или государств-преемников — иногда как бы в порядке правопреемства членства таких государств-предшественников, в другом аналогичном случае — путем их принятия в организацию в качестве новых членов.

То же произошло, в частности, и после развала СССР. Россию пригласили стать членом ООН вместо СССР и занять его место посто­янного члена Совета Безопасности (иначе надо было бы распускать ООН), а остальные государства — преемники СССР (кроме Украины и Белоруссии) были приняты в ООН в качестве ее новых членов.

Итог вышеизложенного: предметом правопреемства является именно то, по поводу чего нормы о правопреемстве кодифицированы в Венских конвенциях 1978 и 1983 гг.

Далее возникает вопрос: правопреемство между какими государст­вами регулируются Венскими конвенциями? Общий ответ на него: между всеми участниками международного сообщества государств, по­скольку любое государство может стать стороной правоотношения пра­вопреемства. Однако более конкретный ответ можно дать лишь при­менительно к данному предмету правопреемства.

Соответственно сторонами правоотношения правопреемства меж­государственного договора выступают государство-преемник и то дру­гое, помимо государства-предшественника, государство, которое стало либо участником этого договора, либо договаривающимся государст­вом или принимало участие в принятии текста этого договора под условием последующего его утверждения или ратификации.

Сторонами правоотношения правопреемства государственной собственности являются государство-преемник и государство-предшественник либо государства преемники, если государство-предшественник прекратило свое существование. Третье государство становится участником таких правоотношений только тогда, когда на его террито­рии находится какая-либо часть собственности государства-предшест­венника.

Сторонами отношения правопреемства государственных архивов становятся практически государство-преемник и государство-предше­ственник либо государства-преемники. На иностранной территории государственные архивы обычно не хранятся, а соответствующий ис­ключительный случай требует и особого его разрешения.

Сторонами отношений правопреемства государственных долгов становятся правопреемники государства-предшественника в качестве должников и третье государство — держатель долговых требований.

Все это иллюстрирует сложность межгосударственных взаимоот­ношений правопреемства и порожденные ею трудности формулирова­ния общих норм правопреемства, их понимания и применения.

Следующий общий теоретико-практический вопрос: являются ли какие-либо нормы правопреемства, т.е. нормы о переходе прав и обя­зательств к государству-преемнику, императивными или все они диспозитивные? Справедливо последнее. Во-первых, потому, что международное сообщество государств не относит какую-нибудь из них к числу императивных. Во-вторых, особенно потому, что почти все материальные нормы Венских конвенций либо прямо предусматривают возможность соглашения между заинтересованными государствами об ином, либо это подразумевают. В-третьих, потому, что все они неиз­бежно общие, требующие детализации по соглашению заинтересован­ных государств.

В результате нормы Венских конвенций 1978 и 1983 гг. — это лишь некоторое общее руководство для действий заинтересованных госу­дарств, требующее заключения соответствующих соглашений между ними, коль скоро произошло событие правопреемства государств. Это нормы, указывающие, в частности, что именно является предметом пра­вопреемства в соответствии с современным международным правом.

Поэтому Венские конвенции содержат идентичные статьи о поряд­ке соглашения между заинтересованными государствами о ретроактивном применении ее положений, т.е. с момента события правопреемства государств, спустя многие годы и десятилетия после такого события. Поскольку вновь возникшие государства на первых порах своего суще­ствования обычно меньше всего озабочены урегулированием вопросов правопреемства, срока давности для него не существует.

Поэтому подчеркнем еще раз, что проблемы правопреемства во взаимоотношениях между заинтересованными государствами весьма сложные и деликатные. При их разрешении часто сталкиваются про­тиворечивые интересы государства-преемника и государства-предше­ственника, государств-преемников, государства-преемника и третьих заинтересованных государств. На разрешение этих проблем уходят годы и десятилетия, иногда и спустя десятилетия некоторые из них продолжают оставаться нерешенными и порождают противоречия между государствами (например, это касается государств, образовав­шихся после распада Австро-Венгерской монархии после Первой ми­ровой войны).