Загранпредставительства Российской Федерации

Правовой статус загранпредставительств определяется системой международно-правовых норм, определяющих положение функ­ции и права органов внешних сношений государства — диплома­тических представительств и консульских учреждений, представи­тельств Российской Федерации при международных организациях. Включает в себя правовые нормы, основными источниками кото­рых являются российское законодательство, международные дого­воры и международные обычаи.

Статус формировался исторически на протяжении многих веков.

Консульские отношения зародились и начали складываться в древние времена, причем значительно раньше, чем дипломатичес­кие. До начала XX в. регулировались они главным образом на ос­нове обычая. Возникновение консульских структур диктовалось потребностями развития торговли и мореплавания. В конце III в. до н. э. в Греции, а затем в Древнем Риме, появился институт иностранных проксенов и преторов, занимавшихся улаживанием спорных вопросов с иностранцами. Именно от римлян пошло на­звание консульской службы — consules — «люди совета».

В XVI—XVII вв. стали образовываться дипломатические пред­ставительства. Однако сохранялись и продолжали совершенство­ваться и консульства. Стали появляться консульские уставы, за­ключаться договоры и конвенции по консульским вопросам. Пер­вая консульская конвенция была подписана в 1769 г. между Фран­цией и Испанией. Затем появились первые многосторонние кон­венции: Каракасская — 1911 г. и Гаванская — 1928 г., на основе которых и с учетом многолетней консульской практики был разра­ботан фундаментальный документ — Венская Конвенция о консуль­ских сношениях 1963 года [54].

ВРоссии основы консульских и дипломатических отношений были заложены при Петре I. В период его царствования в ряде за­падных стран появились российские консульские агентства[55]. При назначении консула в Бордо его основные задачи Петр I сформу­лировал так: «Дабы подданные наши, которые прибудут для от­правления купечества своего, могли найти протекцию и вспоможе­ние, которые им будут потребны».

О функциях и задачах российских консульских учреждений можно судить и по ориентировке, которую 3 июля 1869 г. подпи­сал канцлер А.И.Горчаков. В ней, в частности, говорилось, что су­ществование консульских постов за границею имеет две главные цели: «оказание содействия находящимся за границей русским подданным и доставление консулами из мест их пребывания вся­кого рода сведений, могущих иметь значение для интересов Рос­сии и в особенности для русской торговли»[56].

В 1820 г. был принят первый Консульский устав России. В 1903 г. был принят новый Консульский устав, действовавший до 1917 г. К тому времени Россия имела уже 29 генеральных кон­сульств, 69 консульств, 39 вице-консульств и более 300 нештатных консульств и вице-консульств.

В первые годы советской власти действовали различные декре­ты и инструкции по консульским вопросам. Лишь в 1926 г. был принят Консульский устав СССР, который в 1976 г. был перера­ботан и действует до сих пор в Российской Федерации.

Основным многосторонним нормативным актом, регулирую­щим консульские отношения, как уже было отмечено, является Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 г. Но посколь­ку консульские функции выполняются и дипломатическими пред­ставительствами, то в качестве нормативной базы их регулирова­ния используется также и Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года[57].

После прекращения существования СССР как субъекта между­народного права мировое сообщество признало Российскую Феде­рацию в качестве правопреемника в отношении членства в между­народных договорах и, вместе с тем, невозможным выступления в этом качестве других, возникших на территории бывшего СССР, государств. Россия получила юридические основания нотифициро­вать другим государствам о том, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать «в качестве дипломатичес­ких и консульских представительств Российской Федерации» и что Россия «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР». Соответст­венно Российская Федерация выступает в качестве стороны всех действующих договоров вместо Союза ССР[58].

Государства, вступая в двусторонние дипломатические и кон­сульские отношения, могут создавать особый правовой режим для своих загранучреждений и их персонала, отличающийся от режи­ма, определенного конвенциями о дипломатических и консуль­ских сношениях. Однако всегда следует помнить, что законы и правила страны пребывания не должны противоречить его между­народным договорным обязательствам. В случае коллизии безого­ворочно должна применяться норма договора, в котором участвует данное государство. Не говоря уже о необходимости соблюдения общих принципов международного права:

- суверенного равенства государств: каждое государство обяза­но уважать суверенитет других государств, их право самостоятель­но осуществлять на своей территории законодательную, исполни­тельную, административную и судебную власть, а также проводить свою внешнюю политику (п.1, ст. 2 Устава ООН);

- невмешательства государств во внутренние дела друг друга: ни государства, ни международные организации не имеют права на вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства (п. 7 ст. 2 Уставе ООН);

- взаимности: страна пребывания предоставляет юридическим и физическим лицам аккредитующего государства конкретные права, льготы и привилегии при условии, что юридические и физические лица страны пребывания пользуются такими же правами, льготами и привилегиями в данном иностранном государстве (закрепляется в двусторонних международных договорах и конвенциях);

- реторсии: государство предпринимает ответные меры с тем, чтобы восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. После восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба реторсии прекращаются;

- недискриминации: для юридических и физических лиц одного государства устанавливаются такие же права, как и для юридичес­ких и физических лиц любого другого иностранного государства, находящихся в стране пребывания.

Для успешного выполнения своих функций дипломатическим представительствам и консульским учреждениям необходимо обла­дать определенными правами, иммунитетами и привилегиями. Эта проблема имеет свою многовековую историю и не потеряла акту­альности в современных условиях. Иммунитет как норма междуна­родного права вытекает из общепризнанного принципа суверенно­го равенства государств и невмешательства во внутренние дела друг друга. Вот почему иммунитеты и привилегии представляются не сотрудникам посольств и консульств, а аккредитующему государ­ству в отношении его работников за границей. Причем предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективно­го осуществления посольствами и консульствами соответствующих задач и функций от имени их государств.

Для российских консульств и диппредставительств это прежде всего защита интересов Государства Российского и его граждан, содействие развитию дружеских отношений России с иностранны­ми государствами; консульское обеспечение внешних экономичес­ких, научно-технических, культурных, спортивных и иных связей; участие в решении вопросов гражданства, трудовой миграции; ре­шение визовых проблем. Особое место во всем этом занимает спе­циальная работа по защите прав соотечественников, с которыми российские диппредставительства и консульские учреждения под­держивают постоянные контакты.

Формы работы: переговоры и консультации; подготовка анали­тических материалов и служебных записок, предложений и реко­мендаций в соответствующие властные инстанции и средства мас­совой информации; участие в разработке проектов консульских конвенций, оформление консульских патентов и загранпаспортов, выдача виз, регистрация актов гражданского состояния, легализа­ция документов, другие формы повседневной деятельности. А это уже не что иное, как самое непосредственное участие в «диплома­тии глобального характера»[59].

Но вернемся к вопросу об иммунитетах.

Иммунитет — это изъятие из-под юрисдикции органов власти го­сударства пребывания или освобождение от иностранной юрисдикции. Иммунитеты распространяются на зарубежные государства, при­надлежащее им имущество и на людей, выступающих от лица го­сударства, которое и направило их на загранработу. Иммунитеты представляются только в тех случаях и в том объеме, в каком они необходимы для обеспечения нормального функционирования дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала.

Такая дипломатическая и консульская практика юридически закрепляется в двусторонних договорах (конвенциях). Иностран­ное государство не может быть привлечено к суду другим государ­ством в качестве ответчика, за исключением случаев прямо выра­женного им согласия. Посольства и консульства учреждаются, а их работники направляются за границу от лица иностранного госу­дарства и обязаны защищать интересы своего государства, а также интересы его физических и юридических лиц.

Привилегии (льготы) — это преимущества, которыми наделяются дипломатические представительства, консульские учреждения, а через них — их главы и персонал.

Иммунитеты и привилегии отнюдь не освобождают персонал диппредставительств и консульских учреждений от обязанности уважать законы и правила страны пребывания. Они не имеют права вмешиваться в ее внутренние дела. Нарушение этого требо­вания может привести к объявлению нарушителя персоной нон грата и выдворению. Это положение требует от дипломатических и консульских работников проявления особой осмотрительности в своих действиях и повседневном поведении, такта и осторожности как в беседах, так и в публичных высказываниях.

С целью более предметного изучения и соответствующей оценки каждого из иммунитетов и привилегий целесообразно рас­смотреть их более подробно. Но сразу оговоримся, что помеще­ния дипломатического представительства и помещения консуль­ского учреждения не должны использоваться в целях, не совмес­тимых с функциями посольства и консульства[60]. Не могут эксплу­атироваться в нарушение норм международного права и специаль­ных соглашений между аккредитующим государством и государст­вом пребывания.