ж)социальная (социальные гарантии, стандарты, программы)

Государственное управление многофункционально. Функции — это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие “...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта”. Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления. [7, c. 429]

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления. Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

− прогнозирование;

− планирование;

− организацию;

− регулирование;

− руководство;

− координацию;

− контроль;

− учет.

Прогнозирование — это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование — это предположительное определение степени вероятности наступления соответствующих последствий, результатов во времени и в пространстве. Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, “заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач”.

В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» определяются основные цели разработки прогнозов, их временные рамки — долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представлений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер по обеспечению их достижения. [8, c. 51]

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

− национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет;

− основные направления социально-экономического развития на 10 лет.

Среднесрочные перспективы − это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период — это годовой прогноз социально-экономического развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, административно-территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Республики Беларусь утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Беларусь и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г., а 2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы», в котором Министерству экономики совместно с другими органами поручено обеспечить разработку программы социально-экономического развития Республики на указанный период. [9, c. 62]

Функция прогнозирования закреплена в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., например, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). [2, c. 115]

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование — «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных)». Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки. Например, 28 ноября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001—2002 гг., а также основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготовки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Национальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь определил программу-задание жилищного строительства на 2000 г., 11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Государственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. [10, c. 73]

Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет Республики, который разрабатывается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11). [4, c. 110]

Термин «организация» часто употребляется в качестве одного из признаков государственного управления, в функциональном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов широкого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 Положения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п.п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь2). Организация как общая функция государственного управления представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование — это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно направлено на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые полагают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений.

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач. Руководить — это значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рассматриваемом направлении. Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 30 декабря 1999 г. «О первоочередных мерах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприятий, способствующих выполнению поставленной задачи1.

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением. Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи и информатизации Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами (далее — организации), подчиненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями. Разумеется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же время правильно, что Министерство юстиции руководит деятельностью Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функции государственного управления.

Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства — методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет общее и методическое руководство адвокатурой, деятельностью отделов записи актов гражданского состояния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет методическое руководство бюджетно-финансовой сферой в республике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Беларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь). [2, c. 117]

Координация — это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи. [7, c. 221]

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления (первое направление) (см. ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (второе направление (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распорядительные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации. Координация возможна и по вертикали — так называемая «субординационная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственности (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство культуры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует деятельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества путем использования своих прав, экономических стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь).

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданными) параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle» и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов по присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь), Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля.

С контролем тесно связана функция учета. Учет — это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Министерстве статистики и анализа1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их конкретном воплощении. Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национального культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Министерство информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь).

Общие функции не закрепляются в одном каком-то нормативно-правовом акте. Они, как и специальные функции, отображают отличительные признаки каждого органа или системы. [2, c. 119]