Понятие и цели организации управления

Админи­стративно-правовая организация управления - сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обес­печенной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления - закрепленная нормами админи­стративного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъек­тов внутри и вне этой системы.

Элементы административной организации управления:

· органы исполнительной власти;

· другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполни­тельной власти;

· нормы административного права, устанавливающие со­ответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

· важнейшие параметры их отношений, очерченных адми­нистративным правом;

· правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Цель организации управления - создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов уп­равленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исклю­чить в системе управления работу на «холостом» ходу, паралле­лизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

Государственное управление, имея свои закономерно­сти развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит ре­шать. Его система должна формироваться так, что­бы создавать необходимые условия для повышения эффектив­ности решения проблем, определяющих перспективы развития общества. Управленческие структуры, находясь в зависимости от со­циально-экономической и политической систем, должны об­ладать способностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-эконо­мическими процессами.

Формирование современной системы управления предпо­лагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобрав­ших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противо­речащих современным. Современному характеру взаимоотно­шений между органами государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой системы отраслевых министерств, ведомств», основан­ная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями еди­ных систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непосредственного распорядительства. Таким образом, единая система министерст­ва, ведомства означала высокую степень социально-экономи­ческой, организационной, правовой централизации, обособлен­ности и замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межотрас­левых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их адми­нистрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-куль­турные учреждения в основном децентрализованы:

· дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы;

· него­сударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою от­раслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов;

· государствен­ные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную при­надлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права.

Государственные пред­приятия также выведены из подчинения вышестоя­щих отраслевых органов управления в том смысле, что последние существенно ограничены в праве непосредственного управления подведомственными предприятиями. Они не должны вмешивать­ся в их оперативную производственную и хозяйственную дея­тельность, диктовать свои условия ее осуществления. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанными с за­мещением должностей руководителей, обеспечением выполне­ния законов, финансированием бюджетных учреждений, бюд­жетным финансированием определенных мероприятий, проводи­мых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Исключения - когда особый характер деятельности пред­приятий предполагает усиленное управляющее воздействие го­сударства на различные стороны его деятельности.

Главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предпри­ятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими нача­лами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Это не относится к казенным предприятиям, в от­ношении которых уполномоченные вышестоящие органы осу­ществляют прямое управление.

Единые системы сформированы в управлении рядом цент­рализованных отраслей административно-политической сферы (обороны, безопасности и др.). Конструкция «усеченных» еди­ных систем ФОИВ применяются в организации централизованного осуществления межведомственных функций и полномочий, включающих наряду с органами федеральных округов перифе­рийные территориальные органы, учреждаемые в соответствии с Конституцией РФ, например, Федеральной налоговой служ­бы, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной тамо­женной службы и др.

Применение принципа двойного подчине­ния к статусу органов исполнительной власти субъектов РФ лишается своей основы. Их статусу про­тиворечит организационное подчинение отраслевых и межот­раслевых органов субъектов РФ соответствующим федеральным органам.

Содержание организации управления включает решение различных вопросов:

· прин­ципы и формы их юридического закрепления;

· формы органов управления в зависимости от их функционального назначения;

· разграничение между ними компетенции, включая формулиро­вание задач, функций, установление прав и обязанностей;

· пра­вовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления;

· методы управленческой деятельности и формы их реализации.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, на­ходящимися в общем подчинении, осуществляется общее руко­водство, в основном путем установления правил деятельности (по­ведения) и осуществления контроля (надзора). Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомствен­ности.

Непосредственное подчинение выражается в отсутствии между субъектом и объектом управления проме­жуточных звеньев; значительная организационная и правовая зависимость объекта от субъек­та управления, решение кадровых вопросов, применение дисцип­линарных мер к работникам, элементы непосредственного рас­порядительства, отмену актов объекта управления и т. д. Непос­редственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосред­ственными. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальника­ми и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослу­жащими и т. п.

Оперативное подчинение - юридическая зависи­мость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при вы­полнении конкретных задач подразделениями и службами пра­воохранительных органов. Оперативное подчинение предусматривается также в слу­чаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностного лица) либо при необходимости руковод­ства текущей работой органа (должностного лица) вышестоящего подчинения).

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномо­чий совместного ведения, при котором по отношению к одно­му и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий орган обладают по определенным для них вопросам юридичес­ки-властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в под­чинении которых находится тот или иной орган управления. Со­отношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, под­чиненного по всем другим вопросам иному органу, то можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, под­чиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двой­ного подчинения достаточно узка. По общему правилу, он не фиксируется в нормативных ак­тах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус орга­нов на основе двойного подчинения прямо устанавливается та­кими актами. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государственной службе занятости населения РФ органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответ­ствующим органам исполнительной власти в пределах их ком­петенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам госу­дарственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту РФ и Правительству РФ (министерства внутренних дел, обороны и др.). Иногда соподчинение обусловливается специализацией управленчес­кой функции и необходимостью единообразия в ее осу­ществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обес­печении осуществления данной функции.