Систематизація адміністративно-господарського права

У попередньому підрозділі дисертації нами була сконструйована система джерел адміністративно-господарського права, яка, як показав проведений аналіз, представлена значною кількістю правових актів, кожен з яких має бути врахований насамперед суб’єктом публічної адміністрації під час організації та здійснення публічного управління економікою. Названі правові акти є також важливими та значимими і для суб’єктів господарювання, оскільки шляхом аналізу останніх вони можуть отримати чітке уявлення про межі та глибину управлінського впливу на себе з боку відповідних суб’єктів публічної адміністрації. Інакше кажучи, знання чинної нормативної бази дозволяє, з одного боку, забезпечувати законність та ефективність діяльності публічної адміністрації, а, з іншого, – сприяє максимально повній реалізації правового статусу суб’єктів господарювання. Проте реалізація названих завдань суттєвим чином ускладнюється на фоні розпорошених у різних правових актах норм адміністративно-господарського права. Усі вони мають різну юридичну силу, неоднакову дію у часі, просторі та за колом осіб. Більш того, уся ця різноманітність норм часто-густо суперечить одна одній. Отже, зі збільшенням кількості норм ускладнюється їх ефективне використання. Для подолання названих проблем необхідною виглядає систематизація адміністративно-господарського права, сенс якої полягає у наступному:

1) це значна допомога правотворчим органам, оскільки дозволяє у відносно стислий період часу охопити увесь величезний масив юридичної нормативної інформації з питань публічного впливу на економіку. Особливого значення це набуває на фоні об’ємного та місцями складного для розуміння європейського адміністративно-господарського законодавства, яке, як вже було наголошено, є орієнтиром для правотворчої діяльності українських інституцій. Без наявності зведених збірників правових актів та попереднього ознайомлення з ними навряд чи суб’єктам правотворчості вдасться уникнути прогалин та колізій у адміністративно-господарському праві;

2) систематизація права дозволяє здійснити реальні кроки для усунення виявлених суперечностей та прогалин у сфері адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин;

3) систематизація адміністративно-господарського права здатна позитивно вплинути на підготовку майбутніх юристів, яка, на наш погляд, нині у даному напрямку здійснюється не на належному рівні. Ознайомлення з організацією навчального процесу у вищих навчальних закладах юридичного профілю показує, що зараз вивчення студентами порядку публічного регулювання економіки здійснюється насамперед у межах дисципліни «Адміністративне право України», викладання якої здійснюється традиційно за схемою «Загальна частина» – «Особлива частина». Названі питання розглядаються у межах опанування студентами Особливої частини адміністративного права, яка, відповідно, поділяється на такі основні розділи як: адміністративне право і державне управління у сферах економічної діяльності держави, господарювання та міжгалузевих сферах; адміністративне право і державне управління у сферах соціальної і гуманітарно-культурної діяльності держави; адміністративне право і державне управління у сферах адміністративно-політичної діяльності держави [10].

Публічне регулювання економіки, як ми вже довели, ґрунтується на величезній кількості нормативних актів, навіть для перерахування яких на сторінках підручника з адміністративного права не вистачить місця. Таким чином, у нас виникають цілком обґрунтовані сумніви, чи зможуть студенти-правники хоча б ознайомитися з назвами таких правових актів, не кажучи вже про їх детальне вивчення та засвоєння порядку застосування останніх. Саме з огляду на це і виглядає необхідним проведення систематизації адміністративно-господарського права;

4) логічно послідовне та системне викладення правових норм суттєво полегшує правозастосовну діяльність, робить її справді ефективною, оскільки суттєво спрощує з’ясування сенсу застосовуваних адміністративно-господарських норм, та, як наслідок, правову кваліфікацію ситуації. Це є особливо важливим саме у сфері адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин, в якій, з огляду на особливості становлення адміністративно-господарського права та сучасний стан господарського права, виникають постійні проблеми щодо розмежування приватних та публічних механізмів регулювання суспільних відносин, учасниками яких є суб’єкти господарювання. Головна проблема тут полягає у наповненні Господарського кодексу України одночасно приватними та публічними нормами, які мали б знайти самостійний виклад у відповідних нормативних актах. Подібний підхід до кодифікації господарського законодавства, як наслідок, викликає постійну полеміку щодо правової природи спорів, які виникають між суб’єктами господарювання та публічною адміністрацією, що, у свою чергу, породжує помилкове визначення підсудності відповідних правових спорів і неефективний судовий захист порушених прав та законних інтересів учасників господарських та адміністративно-господарських відносин. Переконані, що систематизація адміністративно-господарського законодавства сприятиме вирішенню названих проблем;

5) через систематизацію адміністративно-господарського права може бути досягнуте вирішення і такого важливого завдання як підвищення загальної правової культури учасників адміністративно-господарських відносин. Адже завдяки систематизації законодавства полегшується доступ різних осіб до правових першоджерел, в яких формулюються звернені до них юридично обов’язкові приписи. Нині, як відомо, виникнення значної кількості спорів між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання пов’язано із неналежним рівнем правової культури останніх, пов’язаної у тому числі і з складнощами у доступі до правових актів, які регулюють їх правовий статус. Розпорошені норми адміністративно-господарського права надзвичайно складно привести до однієї системи юристу, не кажучи вже про особу, яка не має відповідної підготовки. Таким чином, систематизація адміністративно-господарського права, образно кажучи, сприятиме озброєнню пересічних суб’єктів господарювання необхідними їм юридичними знаннями;

6) систематизація адміністративно-господарського права полегшить створення класифікаторів правової інформації, на підставі яких формуються електроні бази даних чинних правових актів, які є запорукою успішної та оперативної роботи юриста. Принагідно зазначимо, що досі не створена електронна база даних правових актів щодо регулювання адміністративно-господарських відносин, а це викликає додаткові труднощі у відшуканні необхідного правового акта.

Отже, з огляду на викладене, під систематизацією адміністративно-господарського права необхідно розуміти зведення його норм до узгодженої єдності, що забезпечує ознайомлення з ними, сприяє правильному тлумаченню та застосуванню останніх.

Систематизація права взагалі та адміністративно-господарського зокрема може бути здійснена у різних формах, серед яких основними є: інкорпорація, консолідація та кодифікація.

Інкорпорація являє собою спосіб (форму) систематизації законодавства, який полягає у зовнішньому впорядкуванні (розташуванні в тому чи іншому порядку) вже наявних нормативних актів без зміни змісту норм права, які містяться в них. Результатом інкорпорації є офіційні та неофіційні збірники, де нормативні акти розташовуються в хронологічному або алфавітному порядку, за предметною ознакою, з урахуванням юридичної чинності об’єднуваних актів тощо [381, с. 258–259].

Консолідація спрямована на об’єднанні кількох нормативно-правових актів, що діють в одній і тій самій сфері суспільних відносин, в єдиний нормативно-правовий акт, як правило, без зміни змісту. Інакше: консолідація виражається в підготовці і прийнятті укрупнених актів на основі об’єднання норм розрізнених актів, виданих з одного питання. Вона використовується там, де відсутня можливість кодифікації; є уніфікацією нормативних актів; усуває їх численність; позбавляє їх надмірної роздробленості; сприяє об’єднанню загальних положень поточної правотворчості в родинні групи; є проміжною ланкою між поточною правотворчістю і кодифікацією [381, с. 260].

Що ж стосується кодифікації, то вона має на меті систематизацію права, яка втілюється у впорядкуванні нормативного матеріалу шляхом усунення його суперечностей, заповнення прогалин, заміни застарілих норм новими. Кодифікація є найбільш складним та відповідальним видом систематизації права, оскільки це правотворча діяльність. Кодифікований правовий акт, який створюється за її результатами, це логічно цільний, чітко сконструйований, внутрішньо узгоджений документ [381, с. 256].

Але пошук відповіді на питання про можливості використання тієї або іншої форми систематизації адміністративно-господарського права на практиці не може бути здійснено без попереднього аналізу та з’ясування стану систематизації господарського права, а також загального адміністративного права, з якими воно надзвичайно тісно пов’язане. Адже певна частина норм, яка нині зараховується до змісту господарського права, як вже було встановлено, є елементом системи адміністративно-господарського права, відтак систематизація даної галузі права не може бути здійснена без перегляду підходів до систематизації господарського права. Норми загального адміністративного права закладають основу для реалізації норм адміністративно-господарського права, тому треба зрозуміти, які це норми, та не включати їх до змісту адміністративно-господарського права у процесі його систематизації.

Систематизація господарського права

Нещодавно було завершено черговий етап систематизації господарського права, який закінчився розробкою та прийняттям Господарського кодексу України. Аналіз його положень показує, що він являє собою симбіоз публічно-правових та приватноправових категорій та інститутів. Так, у Господарському кодексі України можна зустріти поняття, які вживаються у правових актах, наукових роботах та навчальній літературі, які стосуються адміністративного права та діяльності публічної адміністрації в Україні. Наприклад, ліцензування, квотування, нагляд та контроль за суб’єктами господарювання тощо. З іншого боку, у кодексі широко представлені цивільно-правові категорії (власність, договір тощо), розміщені у межах Цивільного кодексу України [418]. Подібний підхід до формування Господарського кодексу України, як вже було наголошено вище, пов’язаний виключно з тим, сучасна наука господарського права успадкувала основні наукові ідеї та концепції від радянського господарського права, яке не знало і не визнавало поділу права на приватне та публічне. Саме цим і пояснюється той факт, що господарське право нині об’єднує у своїх межах правові норми принципово різної юридичної природи.

Отже, як випливає з викладеного, норми сучасного господарського права регулюють як приватноправові, так і публічно-правові відносини, які складаються за участю суб’єктів господарювання. Проте це не узгоджується з теорією поділу права, тож на господарське право чекає новий етап систематизації, який має завершитися ґрунтовною переробкою насамперед Господарського кодексу України, спрямованою на виведення за його межі норм публічного (адміністративного) права.

Систематизація загального адміністративного права

Питання систематизації вітчизняного адміністративного права відноситься до тих проблем, які обговорюються у літературі майже протягом усього часу існування адміністративно-правової науки. Особливої актуальності та гостроти воно набуває у періоди суттєвих трансформаційних перетворень законодавства, коли виникає необхідність його звільнення від застарілих правових норм, приведення у відповідність до нових реалій життєдіяльності суспільства та держави. Останній з таких періодів розпочався на початку 90-х рр. минулого сторіччя, що й ознаменувало собою новий сплеск наукових дискусій щодо проблеми систематизації адміністративного права. Проведені наукові розвідки засвідчили, що: нині й досі діє певна частина нормативно-правових актів, які прийняті ще за радянських часів; потребує приведення у відповідність до Конституції України той масив нормативно-правових актів, який прийнято у перші роки незалежності України; останнім часом розвиваються принципово нові державно-управлінські явища, які потребують нормативного закріплення (інститути адміністративно-правових режимів, державної служби, адміністративної юстиції, адміністративних, управлінських послуг); адміністративно-правові норми містяться у численних нормативних актах загальнодержавного, відомчого та місцевого характеру, що ускладнює їх застосування [10, с. 148]. У результаті дискусій вчені дійшли думки про неможливість проведення повної кодифікації адміністративного права. Публічно-правова регламентація суспільних відносин, у тому числі й тих, які виникають у сферах виконавчої влади та місцевого самоврядування, розрізнена і з огляду на величезну кількість різноманітних суспільних відносин, немає можливості об’єднати відповідні масиви публічно-правових норм в одному кодифікованому акті законодавства [225, с. 499–500]. Ми приєднуємося до такого висновку, однак, він не виключає можливості проведення систематизації адміністративного права за окремими напрямами правового регулювання. Перші концепції з цього приводу передбачали можливість проведення поетапної кодифікації за окремими інститутами адміністративного права (за прикладом інституту адміністративної відповідальності) з наступною підготовкою та прийняттям Зводу адміністративного законодавства України. Крім цього, наголошувалося на необхідності роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних норм адміністративного права, останні з яких, на думку науковців, мали б знайти об’єднання у межах адміністративно-процедурного кодексу, адміністративно процесуального кодексу та нового Кодексу України про адміністративні проступки [10, с. 150–151].

Певна частина з пропонованого нині здійснена. Завершено процес виділення із системи адміністративного права норм, які регламентують порядок судового розгляду публічно-правових спорів, з наступною їх кодифікацію у формі Кодексу адміністративного судочинства України. Наступний етап цієї роботи пов’язаний з розробкою адміністративно-процедурного кодексу та нової редакції законодавства про адміністративну відповідальність, яке дедалі активніше трансформується в окрему галузь права [172, с. 281–287]. Скеровує цей процес не тільки прагнення української правової спільноти мати сучасні правові акти, але й намагання не відставати від темпів розвитку європейського законодавства, яке у названих сферах є вже досить давно кодифікованим [7, с. 14]. Треба відзначити, що у країнах ЄС розпочався новий етап систематизації адміністративного права; зокрема зараз Рада Європи веде роботу щодо кодифікації європейських принципів належного управління з метою створення єдиного модельного кодексу «good administration», в якому буде систематизовано основні матеріальні та процедурні принципи взаємовідносин органів публічної влади з громадянами [225, с. 79–80].

Ще однією особливістю національного процесу систематизації адміністративного права є виділення у його межах окремих правових спільностей з подальшим наданням останнім статусу самостійних галузей українського права та їх відокремленою від адміністративного права систематизацією. Особливо яскраво це можна простежити на прикладі інформаційного законодавства. Так, на думку науковців, нині виникає по­треба в розробці концепції розвитку інформаційного законодавст­ва як окремої галузі, що об’єднує у собі самостійні правові інститути. Подальший розвиток інформаційного законодавства повинен відбуватися шляхом вирішення двох завдань: а) прийняття базового Закону України «Про інформацію» у новій редакції та спеціальних законів у галузі інформаційного права; б) систематизації інформаційного законодавства шляхом кодифікації, тобто прийняття інформаційного кодексу України, який об’єднав би основні інститути зазначеної галузі [225, с. 271].

Отже, з викладеного необхідно зробити висновок, що систематизація адміністративного права здійснюється нині у декількох основних напрямках: по-перше, у сфері систематизації окремих інститутів загального адміністративного права.(інституту принципів діяльності публічної адміністрації, інституту адміністративної процедури) та, по-друге, шляхом систематизації правових утворень, які в сучасних умовах розглядаються як самостійні галузі українського права (адміністративно-процесуальне право, адміністративно-деліктне право, інформаційне право тощо). Систематизовані (кодифіковані) інститути загального адміністративного права, таким чином, стануть основою для регулювання діяльності публічної адміністрації в окремих сферах, тож їх норми не повинні дублюватися у спеціалізованих за сферами діяльності публічної адміністрації законах (кодексах).

Спроби систематизації адміністративно-господарського права

Згадавши про намічені тенденції до кодифікації окремих «нових» галузей українського права, відзначимо, що подібні спроби вже робилися і щодо адміністративно-господарського права. Прикладом може бути Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. Завдання кодексу було сформульовано таким чином: забезпечення рево­люційної законності в адміністративній сфері та систематизація правил, які регулюють відповідно до основних принципів радянського ладу діяльність адміністративних органів та інших органів влади у цій галузі (ст. 1). Його положення визначали діяльність НКВС УРСР і Молдавської АРСР; адміністративних відділів окружних виконавчих комітетів; адміністративно-міліцейських відділів районних виконавчих комітетів; органів міліції і кримінального розшуку; міських, селищних рад, їх президій і сільських виконавців (ст. 10) [11].

Адміністративний кодекс УРСР складався з п’ятнадцяти розділів, тринадцятий та чотирнадцятий з яких мали пряме відношення до адміністративно-господарського права, оскільки регулювали, відповідно, порядок нагляду адміністративних органів у галузі промисловості та в галузі торгівлі.

Таким чином, історичний досвід становлення та розвитку адміністративно-господарського права показує, що його систематизація, з одного боку, є необхідною справою, а з іншого, – можливою. Головне питання полягає лише у відшуканні та формулюванні правил та принципів систематизації, які мають бути враховані у її процесі.

Основне завдання, яке необхідно вирішити на початковій стадії систематизації адміністративно-господарського права, полягає у відшуканні критерію відбору норм, що мають бути включені до змісту названої галузі права. На наш погляд, тут необхідно орієнтуватися на зміст норм. Так, усі публічно-правові норми, які регламентують діяльність публічної адміністрації у сфері публічного регулювання економіки, а також відносини, які складаються між останньою та суб’єктами господарювання, повинні бути об’єднаними у межах адміністративно-господарських нормативних актів. Система таких актів має орієнтуватися на систему адміністративно-господарського права, про яку йшлося вище.

Разом з цим, необхідно брати до уваги той факт, що норми адміністративно-господарського права нині зосереджено на різних рівнях правового регулювання, починаючи від міжнародних правових актів та закінчуючи неписаними нормами. Такий стан правового регулювання адміністративно-господарських відносин, відповідно, зобов’язує вести мову і про різні рівні систематизації даної галузі права. Так, можна виділити щонайменше три таких рівні. По-перше, систематизація законодавчих актів (міжнародні правові акти, європейські правові акти, законодавство України). По-друге, систематизація підзаконних вітчизняних правових актів. По-третє, систематизація судового права з питань адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин. Зрозуміло, що у певних випадках норми, які входять до того або іншого рівня правового регулювання, у ході систематизації може бути переміщено на інший рівень. У будь-якому разі, досягти об’єднання усіх норм адміністративно-господарського права на одному рівні не вдасться, а тому різні рівні правового регулювання будуть існувати завжди, відповідно, окремо буде проводитися і систематизація правового матеріалу.

Систематизація законодавчих правових актів з питань адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин, на наш погляд, може бути здійснена шляхом кодифікації. Це пов’язано щонайменше з двома моментами. По-перше, як випливає з викладеного, нині у названій сфері існує чимала кількість законодавчих актів, які регламентують порядок взаємовідносин публічної адміністрації із суб’єктами господарювання, тому цілком логічним виглядає їх об’єднання у межах кодифікованого акта. По-друге, частково таке об’єднання вже реалізовано на рівні Господарського кодексу України, в якому зосереджено чимало публічно-правових норм, які однак має бути виведено за його межі. Ці норми у поєднанні із законодавчими актами, які є джерелами адміністративно-господарського права, можуть утворити адміністративно-господарський кодекс.

У ході розробки такого акта необхідно дотримуватися певних правил, які забезпечать повноту, а головне, логічну послідовність об’єднання правових норм. У цілому при кодифікації адміністративно-господарського законодавства варто керуватися наступними положеннями:

а) предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, найважливіші адміністративно-господарські норми;

б) до змісту адміністративно-господарського кодексу не можуть бути введені норми, які належать до іншої галузі законодавства;

в) єдність нормативно-правового акта багато у чому визначається єдністю тих принципів, які покладено у підґрунтя тієї або іншої групи актів. Тому дуже важливо не допускати їх суперечливості.

Дуже важливим моментом під час кодифікації адміністративно-господарського права є дотримання принципів її здійснення – основних ідей, настанов, які визначають її зміст. Це відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства; наукова обґрунтованість; визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізація національних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами; повнота, всебічність, комплексність, безперервність і поетапність кодифікації [10, с. 151–152].

Принцип відповідності цілей і характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства означає, що адміністративно-господарські норми, які підлягають кодифікації, повинні відповідати сучасним умовам життя, рівню розвитку суспільних відносин. Певна частина норм адміністративно-господарського права була розроблена та введена у дію до набуття чинності Конституції України, до активізації державних євроінтеграційних програм, тому норми мають бути переглянуті на предмет їх відповідності сучасному стану суспільних відносин, які складаються у сфері господарювання, а також очікуванням учасників цих відносин.

Принцип наукової обґрунтованості кодифікаційних робіт означає, що кодифікація адміністративно-господарського права має ґрунтуватися на наукових засадах. Причому насамперед доцільно використовувати напрацювання сучасної правової науки і надзвичайно обережно – наукові здобутки радянської епохи. Нехтування цим застереженням, на наш погляд, і пояснює причину об’єднання у Господарському кодексі України норм різної правової природи, що, як наслідок, деструктивно позначається на відповідній правозастосовній практиці.

Принцип пріоритету прав і свобод приватних осіб у правовому регулюванні управлінської діяльності означає, що у процесі кодифікації адміністративно-господарського права необхідно реалізувати положення частини другої ст. 3 Конституції України, згідно з якими головним обов’язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Інакше кажучи, на перший план нормативного акта має виводитися ідея непорушності прав та законних інтересів суб’єктів господарювання під час здійснення публічного управління економікою відповідними суб’єктами публічної адміністрації.

Принцип гармонізації національних адміністративно-господарських норм із міжнародними та європейськими нормами передбачає не­обхідність узгодження норм, що мають бути встановлені під час ко­дифікації адміністративно-господарського права, з міжнародно-правовими та європейсько-правовими стандартами, гуманізацію правил поведінки у галузі публічного управління, розширення кількості дозвільних приписів тощо.

Принцип повноти, всебічності, комплексності кодифікації. Повнота кодифікації адміністративно-господарського законодавства означає, що кодифікацією мають бути охоплені адміністративно-господарські норми, що регулюють усі без винятку суспільні відносини, котрі потребують такого регулювання, у тому числі ті, що виникли останнім часом.

Всебічність означає оновлення не лише переліку і порядку розміщення адміністративно-господарських норм, а й їхнього змісту.

Комплексність передбачає необхідність узгодження між собою положень адміністративно-господарського кодексу, а також положень останнього з джерелами інших галузей права – конституційного, адміністративного, господарського, фінансового та ін.

Ідея про розробку кодифікованого нормативного акта, який би увібрав у себе правові норм з питань публічного управління економікою, вже досить давно почала обговорюватися на сторінках наукової літератури. Її народження було пов’язане з пропозиціями щодо необхідності проведення поетапної кодифікації адміністративного права. Зокрема, була висловлена думка про можливість кодифікації норм адміністративного права, що регулюють питання державного регулювання та управління в різних сферах державного життя з виділенням наступних інститутів: «Державне управління в економічній сфері» (законодавство про промисловість, капітальне будівництво, сільське господарство, у сфері фінансів і кредиту, про транспорт, зв’язок і т. ін.); «Державне управління соціально-культурним будівництвом» (законодавство про працю, соціальний захист, про освіту, культуру, науку, охорону здоров’я); «Державне управління у сфері адміністративно-політичної діяльності» (законодавство про збройні сили, органи внутрішніх справ, службу безпеки, органи юстиції, закордонних справ) [10, с. 154].

Подібний підхід до кодифікації адміністративного права, на наш погляд, є застарілим. Можна сказати, що він є продовженням радянських ідей про напрямки розвитку адміністративного законодавства, для яких було характерним невизнання можливості виділення з Особливої частини адміністративного права окремих галузей права. З такої позиції названий вище підхід до кодифікації, дійсно, виглядав обґрунтованим. Однак за сучасних умов, які характеризуються постійною диференціацією права, він не витримує жодної критики. Кожна нова галузь українського права, у принципі, може претендувати на кодифікацією її норм. Звичайно, це не може бути правилом для усіх галузей права, проте щодо тих, котрі містять у собі великий обсяг правових норм, такий підхід до кодифікації є цілком реальним.

Прийняття адміністративно-господарського кодексу передбачає необхідність детального опрацювання питання про його можливу структуру. У цій роботі мають взяти участь насамперед представники науки адміністративного та господарського права, фахівці у галузі адаптації національного законодавства до законодавства ЄС, судді адміністративних та господарських судів України, а також юристи-практики. Переконані, що лише за умови такого представництва вдасться всебічно, комплексно та системно підійти до формування його положень та визначення напрямків правового регулювання. На наш погляд, названий кодекс має увібрати у себе усі основні інститути (механізми), за допомогою яких здійснюється публічне регулювання економіки (ліцензування, квотування, стандартизація, державне замовлення тощо).

Безперечно, робота, пов’язана з розробкою адміністративно-господарського кодексу, є доволі тривалим процесом, початок та завершення якого будуть залежати насамперед від сприйняття науковцями та законодавцем ідеї про необхідність надання адміністративно-господарському праву статусу галузі права. У будь-якому разі, нині об’єктивно існує велика кількість нормативних актів, які регулюють взаємовідносини публічної адміністрації із суб’єктами господарювання, існує об’єктивно і проблема впорядкування останніх, проміжним етапом вирішення якої може стати консолідація адміністративно-господарського законодавства. Вона може бути реалізована у напрямах, які відповідають інститутам адміністративно-господарського права. Типовим прикладом у цьому плані є інститут ліцензування. Так, на сьогодні порядок видачі ліцензій на заняття окремими видами господарської діяльності регулюється наступними законодавчими актами: Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»; Законом України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» [245]; Законом України «Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні» [316]. Названі законодавчі акти можна було б об’єднати в один, що сприяло б укрупненню адміністративно-господарського законодавства.

Досить важливе місце у процесі систематизації адміністративно-господарського права відводиться також і інкорпорації, хоча зараз її потенціал використовується лише частково. Видання офіційних та неофіційних збірників правових актів з питань адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин є частіше винятком, ніж правилом. Найперше, що сповільнює цей процес, це не розробленість наукових засад такої галузі права, невключення адміністративно-господарського права до переліку навчальних дисциплін, які вивчаються у вищих навчальних закладах юридичного профілю, а також до переліку наукових спеціальностей, за якими проводиться захист дисертацій. Хоча оскільки процес правозастосування у цьому напрямку йде, він має бути забезпечений необхідною нормативною базою, яку й можна згрупувати у відповідних збірниках правових актів.

Інкорпорацію адміністративно-господарського права можна проводити кількома способами. По-перше, це можуть бути збірники правових актів за окремими інститутами адміністративно-господарського права. По-друге, це можуть бути збірники правових актів з адміністративно-господарського права, згруповані залежно від суб’єкта їх видання, наприклад, ті, що видано Міністерством економічного розвитку і торгівлі України або Антимонопольним комітетом України. Тут необхідно зазначити, що окремі суб’єкти публічної адміністрації здійснюють заходи із систематизації власної правової бази, закріплюючи порядок її проведення у відповідних правових актах. Як приклад, можна назвати наказ Фонду державного майна України «Про затвердження Інструкції про порядок підготовки, видання, подання на державну реєстрацію та систематизацію нормативно-правових актів Фонду державного майна України» від 13 лютого 2004 p. [264] або Інструкцію про порядок підготовки, видання, реєстрації, надсилання та систематизації нормативних документів Національного банку України, затверджену постановою Правління Національного банку України від 20.12.1995 р. № 313 [112]. Переконані, що подібну практику варто зробити обов’язковою, з подальшим розміщенням збірників відомчих нормативних актів на офіційних сайтах відповідних суб’єктів публічної адміністрації.

У попередньому підрозділі дисертаційного дослідження нами було доведено, що норми адміністративно-господарського права можуть мати також і неписану форму вираження, будучи зосередженими у судових рішеннях або роз’ясненнях вищих судових інстанцій. Цілком очевидно, що і ця група норм адміністративно-господарського права повинна бути систематизована, єдино можливою формою якої є інкорпорація. Вважаємо, що напрямків інкорпорації, як і у попередньому випадку, може бути два: або за інститутами адміністративно-господарського права або за суб’єктами прийняття судових рішень чи видання роз’яснень.

Роблячи загальний висновок, зазначимо, що систематизація адміністративно-господарського права є важливим та перспективним завданням, об’єктом якого є численні норми, що регулюють взаємодію суб’єктів публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Систематизація адміністративно-господарського права є важливою й необхідною насамперед для суб’єктів господарювання, оскільки завдяки їй суттєво піднімається рівень їх правової обізнаності як щодо власного правового статусу, так і щодо статусу представників публічної адміністрації. З огляду на це, у державі, яка проголосила себе відповідальною за дії та рішення своїх представників, має бути започаткована офіційна програма систематизації галузей українського права і насамперед тих, норми яких регулюють публічно-правові відносини.

Висновки до розділу 1

 

Регулювання суспільних відносин в Україні нині здійснюється у трьох основних напрямах: державному, муніципальному та громадському (приватному). З огляду на викладене, більш точним і адекватним чинному законодавству України виглядає термін «публічне регулювання економіки».

Публічне регулювання економіки здійснюється з використанням спеціально розроблених механізмів та через створені інституції задля досягнення впорядкованого, налагодженого і ефективного функціонування економіки. Публічне регулювання економіки може здійснюватися лише у правовій формі, тобто шляхом прийняття правових актів та діяльності щодо їх застосування, що мають бути засновані на принципах недоторканності та гарантування основних прав, свобод та законних інтересів приватних осіб, а також принципах верховенства права і законності.

Правове регулювання у механізмі публічного регулювання економіки зводиться до регулювання та коректування діяльності суб’єктів господарської діяльності, що має на меті реалізацію економічної політики, виконання цільових економічних та інших програм і програм економічного й соціального розвитку держави.

Система права являє собою цілісну сукупність взаємопов’язаних між собою норм права, які об’єднуються у підсистему приватного та підсистему публічного права з наступним розподілом на галузі, підгалузі та інститути. Система права самоорганізована, оскільки процес правоутворення є постійним, безперервним і соціально обумовленим. Об’єктивний характер системи права забезпечується також і тим, що норми права, згідно з теорією природного права, є результатом соціально-культурного розвитку людства і можуть знаходити своє вираження у писаних, а також у неписаних джерелах.

Система права та система законодавства – це спільності, що у демократичних, правових державах мають перебувати між собою у тісному зв’язку, проте про їх повне ототожнення, про взаємодію по типу «форма та зміст» мова йти не може.

Адміністративно-господарське право є складовим елементом системи українського права, перебуваючи у межах однієї з її підсистем – підсистеми публічного права.

Слід розмежовувати категорії «система адміністративно-господарського права» та «система адміністративно-господарського законодавства». Обидві можуть співіснувати у значній кількості варіацій, починаючи від повної незбіжності та закінчуючи витісненням системи права системою законодавства. Як перший, так і другий варіанти властиві для країн з недемократичним режимом організації та здійснення державної влади. Для таких режимів є характерним, по-перше, паралельне існування права та закону та, по-друге, заперечення існування права поза межами закону.

Під адміністративно-господарською нормою необхідно розуміти знеособлений загальний припис, який встановлено (санкціоновано) публічною владою або суспільством, з метою регулювання взаємовідносин публічної адміністрації із суб’єктами господарювання, реалізація яких при невиконанні забезпечується публічним примусом. Адміністративно-господарська норма, з огляду на тісний зв’язок адміністративно-господарського права з публічним правом взагалі та адміністративним правом зокрема, має ті ж властивості, що й норми публічного (адміністративного) права. У цьому аспекті адміністративно-господарська норма є окремим видом норм адміністративного права.

Систему джерел адміністративно-господарського права, з огляду на сутність та зміст принципу верховенства права, складає доволі значна кількість елементів, серед яких: міжнародні (європейські) правові акти, національні юридичні акти (писані джерела) та неписані джерела адміністративно-господарського права, представлені звичаями, судовими рішеннями.

Систематизацією адміністративно-господарського права є процес зведення його норм до узгодженої єдності, що забезпечує ознайомлення з ними, сприяє правильному тлумаченню та застосуванню останніх.

Систематизація законодавчих правових актів з питань адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин може бути здійснена шляхом кодифікації. Тут слід мати на увазі щонайменше два моменти. По-перше, нині у названій сфері існує чимала кількість законодавчих актів, які регламентують порядок взаємовідносин публічної адміністрації з суб’єктами господарювання, тож цілком логічним виглядає їх об’єднання у межах кодифікованого акта. По-друге, частково таке об’єднання вже реалізоване Господарським кодексом України, який містить чималу кількість публічно-правових норм, які однак слід вивести за його межі. Ці норми у поєднанні зі законодавчими актами, які є джерелами адміністративно-господарського права, можуть скласти адміністративно-господарський кодекс. Названий кодекс має увібрати у себе усі основні інститути (механізми), за допомогою яких здійснюється публічне регулювання економіки (ліцензування, квотування, стандартизація, державне замовлення тощо).

Інкорпорацію адміністративно-господарського права можна проводити кількома способами. По-перше, це можуть бути збірники правових актів за окремими інститутами адміністративно-господарського права. По-друге, збірники правових актів з адміністративно-господарського права, скомпоновані залежно від суб’єкта їх видання. Наприклад, підготовлені Міністерством економічного розвитку і торгівлі України чи Антимонопольним комітетом України.

Систематизація має стосуватися також і норм адміністративно-господарського права, які знаходять свій прояв (закріплення) у судових рішеннях або роз’ясненнях вищих судових інстанцій. У даному випадку систематизація має здійснюватися у вигляді інкорпорації. Напрямків інкорпорації може бути два: або за інститутами адміністративно-господарського права або за суб’єктами прийняття судових рішень чи видання роз’яснень.