Реформи в системі управління

Прийшовши до влади в 1689 р., Петро І успадкував традиційну систему управління XVІІ ст. – з Боярською думою і приказами як центральними установами. За своєю суттю це були складові частини системи управління станово-представницької монархії, проте з цього часу в політичній структурі все чіткіше проявлялася еволюція в бік зміцнення абсолютизму від старої ординської моделі яка панувала на території Московії з середини 13 століття до 1689 року, на модель схожу на французьку модель правління Людовіка 14 [1; c. 150].

Перша нова установа, із заснування якої слід починати історію політично-адміністративних реформ кінця XVII – першої чверті XVIII ст., – Преображенський приказ – був створений на початку 1695 р. Він був типовою установою перехідного періоду, в якому нове тісно перепліталось із старим. Подібно до старих приказів Преображенський приказ був установою багатофункціональною. Але він докорінно відрізнявся від них тим, що в галузі політичного розшуку його діяльність не обмежувалась рамками якої-небудь частини чи області країни, а поширювалась на всю державу і відповідно йому підкорялися по цій лінії всі решта центральні і місцеві установи. На початок 1697 р. в ньому опинились об’єднаними: керівництво боротьбою з політичними противниками Петра І, управління Преображенським і Семенівським полками і охорона громадського порядку в Москві. Передача у відомство Преображенського приказу виключного права суду по політичних злочинах відразу поставила його вище інших приказів, дала право за доносом арештувати будь-кого незалежно від його соціального і службового становища. Зв'язок з царем і незалежність від інших установ він зберіг протягом всього правління Петра І.

Першою значною політично-адміністративною реформою була міська. Початок їй покладено двома указами 30 січня 1699 р. Перший із них, повідомляючи, що торгово-промисловому і всьому посадському населенню Москви створюються „приказные волокиты” і збитки, через що „окладные многие доходы учинились в доимке”, вилучав московських гостей, торгових людей гостиної сотні і жителів палацових і чорних слобод з відання приказів (їх було вісім) і воєвод і передавав у відання у відношенні збору всіх податків і суду виборним з їхнього ж середовища особам – бурмістрам, що входили в самостійний орган управління – Бурмістерську палату. Остання ставала і центральним органом управління для посадського населення всієї Російської держави. З листопада того ж року Бурмістерська палата одержала назву Ратуші.

Другий указ 30 січня 1699 р. проголошував утворення органів міського управління на місцях, мотивуючи їхню необхідність прагненням звільнити посадське населення від утисків, насильств із боку воєвод і дрібних приказних чинів, через що знову ж таки порушувалося планомірне надходження податків у скарбницю і їхнє зростання. Однак, на відміну від першого указу, що засновував Бурмістерську палату незалежно від волі населення Москви, вибір бурмістрів і заснування земських ізб на місцях передавалися на розсуд самих торгово-промислових людей міст, палацових і чорних сіл і волостей з одною обов'язковою умовою, що за „милость и призрение великого государя”, тобто за створення органів самоврядування, посадське населення на місцях повинно сплачувати прямі податки в скарбницю в подвійному розмірі. Опитування міст виявило незабаром, що переважна більшість з них відмовилися прийняти реформу на таких умовах. Через такий поворот справи уряд відмовився від збору податків у подвійному розмірі, але указом 20 жовтня 1699 р. реформа була зроблена обов'язковою і введена повсюдно.

Ця реформа мала на меті збільшення доходів казни шляхом впорядкування збору прямих і непрямих податків, а також пожвавлення ремесла, промисловості і торгівлі. На думку Молчанова, створення центрального органу міського самоврядування – Бурмістерської палати, чи Ратуші, означало появу головної державної каси, куди надходили збори з міст всієї країни і звідки вони потім витрачалися за вказівкою царя на загальнодержавні потреби, головним чином на підготовку і ведення війни [12, с. 129]. За словами ж Ключевського, московська ратуша звітувала відразу царю, минаючи прикази, і стала чимось на зразок міністерства міст і міських зборів [9, с. 140].

Крім міської реформи, яка запровадила нові установи, Петро І зі своїми прибічниками зайнялися й старими. Вважаємо, що найважливіші зміни прослідковуються у вищому ешелоні влади – Боярській думі. В цілому Дума зберегла традиційне значення аристократичного органу влади. Проте змінився кількісний і якісний склад Боярської думи. Так, в 1691-1692 рр. в її складі нараховувалось 182 особи, в 1698-1699 рр. стало 112 осіб, а на 1 січня 1702 р. залишилось тільки 86 осіб, тобто за десятиліття чисельність Думи зменшилась більше, ніж вдвічі [14, c. 107]. Старі бояри та інші помирали, нові ж призначення майже не відбувались. Боярська дума, таким чином, вимирала природним шляхом. Крім того, на засіданнях були присутніми далеко не всі, зазвичай 30-40 осіб, так як одних посилали з дорученнями по країні, інших просто не запрошували. Найголовніше ж в тому, на нашу думку, що Боярська дума вирішувала другорядні питання, важливі справи розглядав і вирішував сам цар. Повідомляли про його рішення іменні укази [3, с. 57]. Ще один показник зміни Боярської думи – перетворення її складу. В аристократичну за своєю суттю установу проникало все більше представників неродовитого дворянства і приказних ділків [14, c. 107].

З року в рік зростала роль Ближньої канцелярії, створеної в 1699 р. Ця установа вважалась канцелярією Боярської думи, але фактично заміняла Думу. В Ближню канцелярію входили довірені люди царя, керівники приказів, що не мали думного чину – їх було 8 осіб. Вони створили „Конзілію міністрів”, що була безпосереднім попередником Сенату.

Відомості про засідання Думи обриваються десь близько 1704 р., хоча вже з 1701 р. її функції як вищого урядового органу стала виконувати „Консілія міністрів”. Вона зосередила у своїх руках всю владу на час відсутності в Москві царя, що перебував переважно на театрі воєнних дій. Конкретно – вона займалася управлінням приказами і канцеляріями, організовувала забезпечення армії всім необхідним, відала фінансовими питаннями і будівництвом. В діяльності „Консілії” ми чітко бачимо риси всезростаючої бюрократизації управління. Вона виявлялася в стабілізації складу „Консілії”, у встановленні режиму роботи, строгому розподілі обов'язків і відповідальності між її окремими членами.

Петро І реорганізовував дипломатичну службу. Дивуючи співвітчизників, цар з 1699 р., на відміну від своїх попередників на російському престолі, власноручно підписував акти міжнародного характеру – грамоти, ратифікації. Він сам, за закритими дверима, вів переговори з іноземними представниками в Москві [3, c. 115].

В тісному зв’язку з перетвореннями органів державного управління перебувають перетворення в галузі права. Вони виразились перш за все у створенні нових нормативних актів – артикулів, уставів і регламентів і в загальному піднесенні законодавчої діяльності уряду Петра І. Особливі надії покладались на Палату про уложення, створену згідно указу від 18 лютого 1700 р. (працювала до 1703 р.) для підготовки нового Уложення замість застарілого Уложення 1649 р. Але її зусилля виявилися марними, причому причини невдачі залишаються незрозумілими. Вона припинила своє існування так само несподівано, як і з’явилася [14, c. 106-107]. Пізніше (в 1714 і 1720-1725 рр.) були створені Комісії для кодифікації права, але їхня робота також не була завершена.

Губернська реформа

Губернська реформа 1708 викликана була напрямком діяльності Петра, в свою чергу вимушеними зовнішніми і внутрішніми подіями, прямо або побічно пов'язаними з війною. Колишні царі сиділи в столиці, зрідка прогулюючись на прощу або у військовий похід, і все управління носило характер суворої централізації. Місцеві засоби у вигляді податків, прямих або непрямих, через воєвод стікалися до столиці, розсипаючись по різних московським наказам, і велика частина зборів тут поглиналася, а менша розтікалася по місцях у вигляді платні провінційним служивим людям і на інші місцеві потреби.

Петро похитнув цю стару, стійку і навіть застояну централізацію. Перш за все він сам кинувши стару столицю, відбув на околиці, і ці окраїни загорялися одна за одною або від його палкої діяльності, або від бунтів, викликаних цією ж діяльністю. Закінчивши військову операцію на тій чи іншій границі, в будь-якому куті держави, Петро не залишав його у спокої, а піднімав на ноги новим важким підприємством.

Після першого азовського походу він став будувати флот у Воронежі, і ряд міст Донського басейну приписаний був до започаткованого у Воронежі Наказу адміралтейських справ. Сюди гнали тисячі працівників і везли всі місцеві податкові збори на корабельне справу, крім московських наказів. Те ж було після завоювання Азова, коли інший ряд міст приписаний був податками і робочими силами до споруди гавані біля Таганрога. Те ж повторилося і на іншій околиці по завоюванні Інграм, коли почалася споруда Петербурга і заснувалася Олонецкая верф для балтійського флоту. В Астрахані в 1705 році піднялося бунт проти нововведень Петра: для упокорення і улаштування краю місцеві доходи передані були з відання центральних установ у розпорядження місцевої влади на місцеві потреби

Точно так само по укладенні королем Августом Альтранштадтської світу в 1706 році, коли Петру стало загрожувати навала Карла XII з підкорилася йому Польщі, для оборони західного кордону утворені були на шкоду центральному управлінню владні адміністративні центри в Смоленську та Києві. Так ходом справ вироблялася думка, що місцеві засоби замість кружного шляху через московські накази, де вони сильно танули, вигідніше направляти в обласні адміністративні осереддя з належним розширенням компетенції місцевих правителів, які навіть прикрашаються новим титулом губернаторів, хоча їх округу ще не кличуть губерніями. Практична розробка цієї загальної думки полегшувалась як зробленими вже дослідами, так і іншими міркуваннями.

У Москві діяв ряд обласних наказів, в яких зосереджувалася фінансове та частиною військове управління обширними округами: такі були накази Казанський, Сибірський, Смоленський, Малоросійський. Залишалося тільки перемістити начальника такого наказу в підвідомчий округ, наблизивши його до керованого населенню і тим полегшивши йому керівництво місцевим управлінням. Потреба в такому переміщенні викликалася становищем, яке створив собі Петро своєї війною. Він добре розумів, що, керуючи серед переїздів дипломатичними зносинами і військовими операціями на місцях, він був не в змозі стежити за ходом внутрішніх справ, ставав поганим правителем.

Петро хотів на чолі великих округів поставити повноважних намісників, які прямо на місцях могли б вишукати необхідні для того засоби. Занадто конкретний розум Петра у своєму розпорядженні його більш довірятися особам, ніж установам. Звідси - план розкласти утримання армії по частинах на такі округи, роздробивши по них і військовий бюджет. Петро туго вникав у вигоди «едінособранного правління», єдності державної каси, про що йому тлумачив Курбатов, і поділяв панував погляд, що кожна стаття витрати повинна бути приурочена до спеціального джерела доходу. Після, пояснюючи зміст губернської реформи, він писав, що всі витрати, військові та інші, він розташував по губерніях, «щоб усякий знав, звідки певне число отримувати міг». Цей план і покладений був у підставу губернського розподілу 1708

Реформа розпочато була звичайним коротким і неясним указом Петра 18 грудня 1707 розписати міста до Києву, Смоленська і іншим наміченим губернським центрам. Наступного року бояри в Ближній канцелярії після, багатьох перекроек розподілили 341 місто на 8 нових великих округів: то були губернії Московська, Ингерманландская (потім названа Санкт -Петербурзької), Київська, Смоленська, Архангелогородская, Казанська, Азовська і Сибірська. Але вже в 1711 році група міст Азовської губернії, приписана до корабельних справах у Воронежі, стає Воронезької, так що губерній вийшло 9 [9, с. 170].

Територіальними своїми обрисами губернії не збігалися з округами московських обласних наказів: в іншій губернії поєднувалося по кілька таких округів, а інший округ розривався між кількома губерніями. Розпис керувалася відстанню міст від губернських центрів або шляхами повідомлення: так, до Москви приписані були міста, радіусами тянувшиеся від столиці по 9 великих дорогах: новогородской, коломенської, Каширський та іншим. Не залишилися байдужі у цій адміністративній перетасування та особисті розрахунки заздалегідь призначених губернаторів, людей впливових, як князь Меншиков, Стрешнев, Апраксин.

Розпланувавши губернії, належало розкласти по них утримання військових сил, вирахувати суму військового витрати і розрахувати, яку частку його може прийняти на себе кожна губернія: це було основною метою реформи. Над цією справою працювали Ближня канцелярія і призначені губернатори; воно обговорювалося на засіданнях Думи і губернаторських з'їздах і простяглося до 1712 року, коли знайшли можливим пустити в хід новий адміністративний механізм. Над реформою, давно підготовляв, провозилися цілих 4 роки, і не без гріха: головне контрольне установа, Ближня канцелярія, розписуючи полки по губерніях, по недоліку відомостей пропустила 19 полків. Сам Петро після Полтави думав не просто про розкладання змісту, але по настанні швидкого світу і про розквартирування полків по губерніях: він мріяв про близьку закінчення війни, що тривала ще 11 років.

По штатах 1715 при губернаторі складалися віце -губернатор як його помічник або управитель частини губернії, ландрихтер для справ судових, обер- провиантмейстер і провіантмейстери для збору хлібних доходів і різні комісари. Але і влада губернатора не була одноосібною: спроба в особі воєводських товаришів залучити дворянське суспільство до участі в місцевому управлінні, чи не удавшаяся в повіті, тепер була повторена на більш широкому просторі. Указ 24 квітня 1713 наказав бути при губернаторах «ландраторам» від 8 до 12 осіб, дивлячись по величині губернії, і губернатору всі справи вирішувати з ними по більшості голосів; в цьому «консиліумі» губернатор був «не яко володар, але яко президент», тільки користувався двома голосами.

Ландратами, посаду, запозичена з остзейських краю за його завоюванні, призначалися Сенатом з подвійного числа «кандідаторов», зазначених губернатором. Але потім, ймовірно помітивши ніяковість призначення радників губернатора за його ж поданням, Петро передумав і 20 січня 1714 наказав: «ландраторов вибирати в кожному місті чи провінції усіма дворяни за їх руками». Сенат залишив цей припис без виконання і призначив ландратов сам за списками, надісланим губернаторами, а в 1716 році і сам Петро скасував своє вже забраковане сенаторами розпорядження, вказавши Сенату призначати в ландратами офіцерів, відставлених за старістю або ранами.

Так ландрат і не став виборним представником губернського дворянського суспільства при губернаторі, а перетворився на чиновника особливих доручень Сенату і того ж губернатора. Повторилася історія з воеводскими товаришами. Але вже до указу про ландрат - інвалідах ця посада ще далі відійшла від свого первісного призначення. Губернії Петра були великі округу, що вміщали в собі по кілька сучасних губерній. Так, до складу тодішньої Московської губернії входили цілком або частинами майбутні Московська, Калузька, Тульська, Володимирська, Ярославська і Костромська губернії.

Підрозділами таких великих областей залишалися колишні повіти, здебільшого дрібні. Ця невідповідність адміністративних частин з цілим народжувала потреба у проміжній обласної одиниці. З 1711 повіти почали з'єднувати в провінції не у вигляді загальної одноразової заходи, а поступово, по місцевим або інших міркувань. Так, більшість повітів Московської губернії утворило 8 провінцій. Обидва ці підрозділи губерній, повітове і провінційне, Петро перерізав ще третім. Губернії різко різнилися між собою по прибутковості для скарбниці, головним чином за кількістю тяглих дворів. У Московській губернії, наприклад, вважалося 246 тисяч дворів, а в Азовській тільки 42 тисячі. Облік по дворах був занадто копіткий [14, c. 453].

Люблячи найпростіші математичні схеми, Петро хотів привести ці різноманітні губернські величини до одного фінансовому знаменника і придумав велику розрахункову одиницю, частку, поклавши на неї чомусь 5536 дворів, а за суму всіх дворів у державі прийнявши абсолютно довільну цифру 812000, нібито виведену по переписним книг 1678 року. Числом таких часток, нарахували на кожну губернію, визначалося її участь у державних повинності. Заснувавши посаду ландратов, Петро перетворив цю розрахункову одиницю в адміністративний округ, підрозділивши на частки самі губернії, а не просто дворовий їх число у фінансових табелях.

Після невдачі воєводського управління з виборними товаришами з місцевих дворян з 1711 разом з введенням губернських установ воєводи там, де вони вціліли від реформи 1699, під назвою комендантів є з відновленими повноваженнями, зосереджуючи у своїх руках владу фінансову і судову не тільки над сільським, а й над посадських населенням повіту. Важко сказати, чи вчинено це скасування міського самоврядування за розпорядженням зверху або дією знизу, силою практики і звички. Водночас, повіти по місцях складалися в провінції під управлінням обер- комендантів, яким підпорядковувалися повітові коменданти провінції.

Указом 28 січня 1715 скасовувалося як старовинне повітове, так і доданків провінційне поділ з комендантами і обер- комендантами, і губернія поділялася на частки, управителями яких ставали ландратами з фінансової, поліцейської та судової владою, але тільки над повітовим, що не над посадських населенням, якого указ наказував ландрат ні в чому не відати і в справи його не заступати. Цей указ виробляв нову перекладку обласного управління з руйнуванням вікового фундаменту – повіту [14, c. 453]. Ландратские частки іноді збігалися з повітами, іноді поєднували в собі по кілька повітів, нерідко розривали повіт, не визнаючи ні історії, ні географії в ім'я арифметики.

Притому, зрозуміло, не можна було разграфить губернію на клітини рівно по 5536 дворів у кожній, і указ надавав губернаторам класти на частку більше або менше цієї норми, «оскільки буде зручніше за відстанню місця». Тому в іншій частці виявлялося 8000 дворів, у сусідній же майже вдвічі менше, і число дійсних часткою могло далеко відступити від числа нормальних, а числом часток визначалася ступінь участі губернії в державних повинності, і визначалася на авось, «за розумом губернаторському», яким руйнувалася вся часткова математика законодавця.

При цьому довелося збільшити кількість ландратов: у Московській губернії за кількістю вирахуваних в ній часткою знадобилося 44 ландрата замість призначених спочатку 13. Нарешті, указ 1715 засмутив ландратская рада при губернаторі, головне урядове місце в губернії. Розіславши ландратов по часток, указ побоювався залишити губернатора одиноким, бездоглядним: при ньому постійно повинні були залишатися два чергових ландрата по місяцю або по два, а до кінця року всі ландратами губернії з'їжджалися у губернію, зводили річні рахунки по губернії і вирішували справи, що підлягали їх повного зібрання.

Таким порядком створювалося двозначне ставлення ландрата до губернатора: як правитель частини губернії ландрат був підпорядкований губернатору, а як член ландратская ради був його товаришем. При повноважного значенні губернатора як обласного міністра, зрозуміло, восторжествувала перше відношення: губернатори зверталися з ландратами «яко властелінскі, а не яко президентськи», верховодило ними, відрядили не в чергу, навіть піддавали арешту - їх, своїх товаришів, всупереч закону. Нагальна перекладка установ розбудовувала службову дисципліну: на перевищення влади підлеглі відповідали непослухом володарям.

Наприкінці 1715 року, ледь ландратами вступили в пайове управління, їм доручили провести новий перепис, кожному у своїй частці. Суміщенням поточного управління з таким громіздким справою уповільнювався і те й інше: перепис затягнулася на весь 1716 і 1717 роки, а Сенат і цар квапили. Ландрат велено було неодмінно з'явитися в Петербург з переписних книгами по першому зимовому шляху в кінці 1717 року. У весь 1718 з'явилися далеко не всі[9, с. 238].