Избирательные системы и обеспечение прав граждан

Достоинства и недостатки различных избирательных систем широко обсуждаются в литературе [cм., напр. Лейкман, Ламберт 1958; Васильев 1993; Избирательный закон 1993; Страшун 1996; Каюнов 1997; Лысенко 1997; Таагепера, Шугарт 1997; Иванченко 1999]. Считается уже математически доказанным, что идеальной демократической процедуры проведения выборов не существует [Каюнов 1997]. Поэтому при оценке избирательной системы решающую роль играет соотношение приоритетов: если во главу угла ставится формирование стабильного эффективного правительства, предпочтение отдается мажоритарной системе; если же делается акцент на адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения — пропорциональной [Лысенко 1997; Таагепера, Шугарт 1997]. В данном разделе мы попытаемся оценить избирательные системы с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан.

Главное достоинство системы одномандатных округов (т.е. мажоритарной) — близость кандидатов и депутатов к избирателям. Однако это преимущество не стоит абсолютизировать, особенно когда речь идет об общенациональных выборах. Например, в России одномандатные округа по выборам депутатов Государственной Думы охватывают в среднем 500 тыс. избирателей. Нетрудно подсчитать, что если избранный по такому округу депутат в течение всего срока своих полномочий будет круглые сутки встречаться с избирателями, то и тогда он сможет уделить каждому лишь порядка четырех минут.

Неоднократно поднимался вопрос о том, какая из двух разновидностей мажоритарной системы — абсолютного или относительного большинства — более демократична. К очевидным преимуществам последней можно отнести экономию средств, так как она предполагает проведение выборов в один тур. Система абсолютного большинства более объективно отражает настроения избирателей: претенденту необходимо получить весомую поддержку электората (в идеале — не менее половины от числа проголосовавших).

Существуют и менее очевидные факторы, определяющие достоинства и недостатки обеих систем. Так, система абсолютного большинства (с выходом во второй тур двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов) является немонотонной, т.е. возможны случаи, когда увеличение поддержки кандидата в первом туре приводит к снижению его шансов на избрание [Каюнов 1997].

Проведение второго тура осложняет избирательный процесс. Практика показывает, что явка избирателей в этом туре зачастую падает. Поэтому приходится либо рисковать срывом выборов, либо отменять порог явки. В случае срыва выборов нарушаются права избирателей, выразивших свою волю в первом туре. В случае же низкой явки (с учетом того, что во втором туре обычно требуется лишь относительное большинство) теряется главное достоинство системы — поддержка кандидата значительной частью избирателей.

При обсуждении данного вопроса следует, на наш взгляд, различать выборы должностных лиц (глав государств, регионов, муниципальных образований и т.п.) и выборы представительных органов. Для первых действительно важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей [6]. Что же касается депутатов, то здесь ситуация иная. Депутат всегда представляет лишь часть избирателей, и только ассамблея в целом должна представлять всех. По оценкам экспертов, система относительного большинства лучше защищает права меньшинств и потому надежнее обеспечивает представительный характер избираемого органа, чем система абсолютного большинства [7] [Лейкман, Ламберт 1958].

Как уже отмечалось, между системами абсолютного и относительного большинства нет четкой грани. Право на существование имеют и некоторые промежуточные варианты. Поскольку для победы во втором туре необходимо получить больше голосов, чем соперник, и больше, чем подано против обоих кандидатов, то минимально возможный уровень поддержки победителя составляет около 34% [8] (недействительными голосами здесь приходится пренебречь). Поэтому вполне разумной кажется система, предполагающая назначение второго тура лишь в том случае, если ни одному из кандидатов не удалось пересечь планку в 35% голосов.

Не вполне обоснована и норма, согласно которой во второй тур должны выходить только два кандидата. Если в первом туре все кандидаты получили сопоставимые доли голосов [9], проведение повторного голосования по кандидатурам, занявшим первые два места, не более обоснованно, чем присуждение победы вышедшему на первое место (у третьего кандидата не меньше шансов на успех во втором туре).

В связи с этим привлекательной остается мажоритарно–преференциальная система, позволяющая победителю получить абсолютное большинство без повторного голосования. Главным ее недостатком (как и системы единственного передаваемого голоса, о которой пойдет речь ниже) является сложность подсчета голосов. Тем не менее она может быть рекомендована для выборов глав небольших муниципальных образований (и иных должностных лиц местного самоуправления).

Из перечисленных в предыдущем разделе систем голосования за кандидатов в многомандатных округах наименее приемлемой представляется система кумулятивного вотума: вследствие произвольности определения числа предоставляемых избирателю голосов результаты голосования могут оказаться случайными. Но и укоренившуюся в нашей стране “блоковую” систему с “неограниченным” вотумом принято считать недемократичной, так как она благоприятствует большинству в ущерб меньшинству [Лейкман, Ламберт 1958; Каюнов 1997; Голосов 2001]. Гораздо лучше права меньшинства защищает система ограниченного вотума и ее крайний вариант — система единственного непередаваемого голоса [10].

Введение ограниченного вотума часто встречает психологическое сопротивление. Задается вопрос: почему избирателя ограничивают в выборе и не дают ему столько голосов, сколько замещается мандатов в округе? Но анализ показывает, что при голосовании по многомандатным округам избиратели редко используют все имеющиеся у них голоса [Любарев 2001]. Вероятно, ограниченный вотум и система единственного непередаваемого голоса более понятны избирателям, чем это кажется некоторым экспертам.

Заслуживает внимания и система единственного передаваемого голоса. Неоднократно утверждалось, что названная модель является “лучшей”, поскольку обеспечивает максимально благоприятные условия для выражения избирателем собственной позиции [Лейкман, Ламберт 1958; Таагепера, Шугарт 1997]. Предложения об использовании ее в нашей стране [Базилева, Эмерсон 1989] или осторожные заявления о такой возможности [Глушко и др. 1991; Иванченко 1991] звучат давно. Однако на постсоветском пространстве она была применена лишь однажды — в Эстонии в 1989 г., причем процедура подведения итогов голосования не только не была в достаточной степени проработана, но и осталась скрытой от граждан, что вызвало их серьезное недовольство [Васильев 1993].

Высказываются опасения, что данная система чересчур сложна для избирателей. Но опыт ее применения в Австралии, Ирландии и на Мальте свидетельствует об обратном [Лейкман, Ламберт 1958]. Другое дело — сложность процедуры подсчета голосов и определения результатов выборов [11]. В частности, рассматриваемая система (как и мажоритарно-преференциальная) требует централизованной обработки всех бюллетеней, что чрезвычайно трудно осуществить в рамках большого округа. Поэтому она наиболее оправдана на местных выборах.

Одним из главных недостатков системы выборов по партийным спискам считается отсутствие прямой связи между избирателями и депутатами. Наиболее уязвима в этом отношении принятая в нашей стране система выборов по единому общенациональному округу и “закрытым” (“связанным”) спискам.

Выбор в пользу единого общенационального округа, более характерный для небольших государств (таких, как Израиль), был обусловлен громадными различиями регионов РФ по численности населения, что препятствовало построению многомандатных округов на основе регионального деления. В то же время авторы первого проекта российской пропорциональной системы не считали возможным искусственно объединять субъекты Федерации в укрупненные округа [Избирательный закон 1993; Каюнов 1997]. Аналогичные соображения, очевидно, преобладали и на следующих этапах работы над избирательным законодательством. С появлением федеральных округов принцип объединения субъектов РФ, казалось бы, вырисовался. Но вряд ли парламентарии захотят таким образом “узаконить” новые административные единицы.

При обсуждении данной проблемы необходимо учитывать еще два обстоятельства. Во-первых, недостаток, присущий единому округу, в известной мере скомпенсирован требованием о выделении в электоральных списках региональных групп. При этом сами избирательные объединения и блоки решают, какие регионы соединять, что позволяет избежать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре. Вместе с тем звучащие иногда предложения обязать избирательные объединения и блоки разбивать свои списки на 89 групп, соответствующих субъектам РФ [Вешняков 2002], на наш взгляд, нереалистично, поскольку заранее обрекает большую часть таких групп на поражение.

Во-вторых, выборы по крупному избирательному округу обладают несомненными преимуществами с точки зрения пропорциональности представительства. Если в округе замещается менее 20 мандатов, то даже без установления заградительного барьера значительные группы избирателей могут лишиться возможности иметь своих представителей в парламенте.

Но у этой проблемы есть и информационный аспект. В наш век телекоммуникаций мы гораздо лучше знаем политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры [12].

Анализ мировой электоральной истории [Веденеев, Богодарова 1997] свидетельствует о том, что проведение выборов по партийным спискам в небольших округах вызвано в основном историческими факторами: первоначально избирательные округа соответствовали административно-территориальным единицам и чаще всего были многомандатными. Со временем при голосовании по системе большинства стали переходить к одномандатным округам. Там же, где действует система выборов по партийным спискам, налицо тенденция к укрупнению округов, в т.ч. к введению общенациональных.

Другая проблема пропорциональной системы связана с выбором между “закрытыми” и “открытыми” списками. Недавно председатель Центризбиркома выразил сожаление, что в новой редакции Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” сохранилась система “закрытых” списков [Вешняков 2002] [13]. Главным изъяном подобной системы считается то, что избиратель не может влиять на очередность получения депутатских мандатов внутри партийного списка.

Однако необходимо иметь в виду, что и система “открытых” списков не свободна от недостатков. Прежде всего она осложняет подсчет голосов. Этому обстоятельству можно было бы и не придавать значения, справедливо полагая, что избирательная система призвана обеспечивать права граждан, а не удобство избирательных комиссий. Но усложнение подсчета голосов влечет за собой и усложнение контроля за этой операцией, а соответственно — снижение доверия общества к полученным результатам.

Кроме того, система “открытых” списков к межпартийной конкуренции добавляет внутрипартийную. На первый взгляд, это хорошо, поскольку в идеале должно способствовать развитию внутрипартийной демократии и препятствовать бюрократизации партийного аппарата. Но реальная ситуация далеко не столь однозначна. В условиях избирательной кампании главным средством внутрипартийной конкуренции, вне сомнения, будет предвыборная агитация. Между тем руководство агитационной кампанией и финансовые ресурсы сосредоточены преимущественно в руках партийного центра и партийного аппарата. Не приведет ли переход к “открытым” спискам к результатам, противоположным задуманным, т.е. появлению у партийных функционеров возможности “корректировать” решения, принятые на съезде партии, и проталкивать вперед не слишком популярных в партии лиц? Готовы ли законодатели к тому, чтобы защитить права кандидатов в процессе межпартийной конкуренции?

Все эти проблемы остро стоят сегодня перед законодателями субъектов РФ, которым в соответствии с новой редакцией “рамочного” закона предстоит включить положение о голосовании по партийным спискам в свои законы о выборах [Любарев 2002; Глубоцкий, Кынев 2003]. В подавляющей части регионов (если не во всех) число административно-территориальных единиц сопоставимо с числом депутатов, которые будут избираться по пропорциональной системе, поэтому им нецелесообразно проводить такие выборы по нескольким многомандатным округам.

В декабре 2002 г. Центризбирком утвердил методические рекомендации субъектам РФ, где предлагает им для преодоления дефектов системы выборов по партийным спискам сделать эти списки “свободными” либо разбить их на региональные группы [Постановление 2002]. Об изъянах “свободных” списков уже было сказано. Что же касается разбиения списка на региональные группы, то целесообразность такой меры представляется сомнительной. Во-первых, число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе на региональных выборах, будет на порядок ниже, чем на выборах в Государственную Думу. Во-вторых, электорат в регионе обычно более однороден, чем в целом по стране. Вероятно, в многонациональных субъектах РФ (республиках) такое разбиение может быть оправдано, в других же оно создаст больше сложностей, чем преимуществ.