Защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, определена федеральными законами "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и "О гражданской обороне" в качестве основной задачи РСЧС и гражданской обороны, так как сохранение людских ресурсов является важнейшим условием поддержания необходимого уровня экономической и военной мощи государства.
Решается эта задача применением различных способов защиты населения страны, подготовкой и проведением с целью их реализации широкого круга мероприятий.
К основным способам защиты населения относятся:
• укрытие в защитных сооружениях гражданской обороны, подвальных и других заглубленных помещениях;
• эвакуация в безопасные районы;
• применение средств индивидуальной защиты.
В данной лекции будет рассмотрен один из указанных способов защиты, а именно: эвакуация населения в военное время и при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
К настоящему времени в стране и за рубежом накоплен значительный опыт подготовки и практического осуществления различных видов эвакомероприятий. Это позволило сформулировать основные теоретические положения и обосновать директивные и нормативные требования к планированию, организации и проведению эвакуации населения при различных экстремальных обстоятельствах и условиях.
Хотя в подходах к планированию и проведению эвакуации населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и к планированию и проведению эвакуации населения Российской Федерации в военное время имеются сходные принципы и предъявляются сходные требования, целесообразнее отдельно остановиться на каждом из этих вариантов осуществления эвакомероприятий.
Вначале остановимся более подробно на основополагающих моментах, касающихся вопросов эвакуации в военное время.
Как показывают международные события последних лет, в современной войне существует реальная угроза поражения любого города или объекта экономики, но степень этой угрозы не всегда и везде одинакова. Наиболее вероятными целями для ударов противника являются крупные города и важные предприятия промышленности, транспорта, энергетики и т.п. объекты, то есть города и другие населенные пункты, отнесенные к группам территорий по гражданской обороне, или имеющие на своих территориях объекты, отнесенные к категориям по гражданской обороне, а также железнодорожные станции 1 категории и крупнейшие гидротехнические сооружения. Население вышеуказанных городов и населенных пунктов потребуется в первую очередь защищать от всех поражающих факторов современного оружия. Достичь этой цели каким-либо одним способом защиты невозможно. Необходимо применять в комплексе все основные способы и самые эффективные средства защиты, т.е. укрытие, применение средств индивидуальной защиты, рассредоточение и эвакуацию.
Однако, в условиях неполной обеспеченности защитными сооружениями рабочих, служащих и остального населения городов и других населенных пунктов, являющихся вероятными объектами поражения потенциальным противником, именно рассредоточение и эвакуация являются на сегодняшний день основным (необходимым) способом защиты населения от современных средств поражения.
В бывшем СССР был разработан целый ряд нормативных правовых, организационных и методических документов, посвященных вопросам организации, планирования и осуществления мероприятий по рассредоточению и эвакуации населения, материальных и культурных ценностей, которые не потеряли своей актуальности и важности в современных политико-экономических условиях. Это - прежде всего, директивы Начальника Гражданской обороны СССР от 30 декабря 1979 г. № ДНГО-*12 "О планировании рассредоточения и эвакуации населения" и от 27 августа 1991 г. № ДНГО-**2 "О порядке приведения в готовность ГО СССР".
Также, имеются современные нормативные правовые и организационные документы, такие как: Указ Президента Российской Федерации от 20 июля 1995 года № 732** "Об организации подготовки федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к переводу на работу в условиях военного времени"; Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 1331* "Об организации подготовки к эвакуации членов семей работников федеральных органов государственной власти и их аппаратов"; "Положение об организации эвакуации населения в военное время", одобренное Указом Президента Российской Федерации от 06 августа 1997 г. № 828**; Руководство по организации планирования, обеспечения и проведения эвакуации населения в военное время, изданное ВНИИ ГОЧС, а также целый ряд других документов.
Как было сказано выше, эвакомероприятия планируются и осуществляются в целях:
• снижения вероятных потерь населения городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, и сохранения квалифицированных кадров специалистов;
• обеспечения устойчивого функционирования объектов экономики, продолжающих свою производственную деятельность в военное время;
• обеспечения условий для создания группировок сил и средств гражданской обороны в загородной зоне, предназначенных для ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения при ликвидации последствий применения противником современных средств поражения.
Приведу несколько используемых при планировании эвакомероприятий общепринятых терминов и определений.
Загородная зона - это территория в пределах административных границ субъектов Российской Федерации, расположенная вне зон возможных разрушений, возможного опасного радиоактивного загрязнения, возможного опасного химического заражения, возможного катастрофического затопления, вне приграничных районов, заблаговременно подготовленная для размещения эвакуированного населения по условиям его первоочередного жизнеобеспечения.
Эвакуация населения - комплекс мероприятий по организованному вывозу или выводу из городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, и из заблаговременно назначенных населенных пунктов рабочих и служащих объектов экономики, продолжающих свою деятельность в загородной зоне или прекращающих ее в военное время, нетрудоспособного и не занятого в производстве населения, а также населения, проживающего в зонах возможного катастрофического затопления (ГОСТ 22.0.002-86 "Гражданская оборона СССР. Термины и определения").
Рассредоточение рабочих и служащих - комплекс мероприятий по организованному вывозу или выводу из городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, заблаговременно назначенных населенных пунктов и размещению в загородной зоне рабочих и служащих объектов экономики, продолжающих работу в этих городах и населенных пунктах в военное время (ГОСТ 22.0.002-86).
В соответствии с установленными требованиями рассредоточению подлежат рабочие и служащие:
•уникальных (специализированных) объектов экономики, для продолжения производственной деятельности которых отсутствуют соответствующие производственные базы в загородной зоне или которые располагаются в городах, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне;
•организаций, обеспечивающих работу объектов городов, отнесенных к группам территорий по ГО (городских энергосетей, объектов коммунального хозяйства, транспорта и связи, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).
Рассредоточиваемые рабочие и служащие размещаются в ближайших территориальных районах к границам городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, вблизи железнодорожных, автомобильных и водных путей сообщения с таким расчетом, чтобы время доставки их на работу и обратно не превышало 4-х часов. В исключительных случаях, по решению начальника гражданской обороны субъекта Российской Федерации, разрешается размещать рассредоточиваемых рабочих и служащих в зонах возможных слабых разрушений.
Районы размещения рассредоточиваемых рабочих и служащих в загородной зоне оборудуются противорадиационными и простейшими укрытиями.
При возможности размещения в те же населенные пункты загородной зоны эвакуируются неработающие и не занятые в производстве в военное время члены семей рассредоточиваемых рабочих и служащих. Возможно размещение членов семей и в других населенных пунктах, но на том же эвакуационном направлении.
Эвакуации в соответствии с принятыми взглядами подлежат:
•рабочие и служащие с неработающими членами семей объектов экономики, деятельность которых в соответствии с мобилизационными планами не прекращается в военное время и может быть продолжена на новой базе, соответствующей их производственному профилю и расположенной в загородной зоне;
•рабочие и служащие с неработающими членами семей объектов экономики, прекращающих свою деятельность в военное время;
•нетрудоспособное и не занятое в производстве население;
• крайне необходимое оборудование и документы, без которых невозможно возобновление деятельности на новой базе.
Отдельные виды эвакуации регламентировались отмененной директивой Штаба ГО СССР от 9 сентября 1987 г. № 235/7/* 122 "О планировании мероприятий ГО на мирное и военное время в министерствах, комитетах, ведомствах и на производственных объектах", а также Руководством по организации и ведению ГО в министерствах, государственных комитетах и ведомствах, которое было введено в действие приказом Начальника ГО СССР № *16 от 15 мая 1990 г. и др. нормативно-методическими документами.
В области подготовки и проведения эвакомероприятий к разряду нормативных правовых документов военного времени, которые в мирное время одобряются и закладываются на хранение, а в военное время - вводятся в действие установленным порядком, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1997 г. № 541* "Об одобрении проекта Постановления Государственного комитета обороны "Об эвакуации промышленных объектов в военное время", а также Указ Президента Российской Федерации от 6 августа 1997 г. №828** "Об одобрении проекта Постановления Государственного комитета обороны "Об утверждении Положения об организации эвакуации населения в военное время". Последний документ прошел трудный путь, был в процессе подготовки к принятию сильно видоизменен в Аппарате Правительства Российской Федерации по сравнению с вариантом, подготовленным МЧС России и согласованным с органами исполнительной власти.
Большим подспорьем в придании юридической основы осуществления эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы является Федеральный закон "О гражданской обороне", который выделил эвакомероприятия в одну из основных задач ГО и возложил полномочия по подготовке и осуществлению эвакуации на органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и организации.
Изданное еще до принятия закона ВНИИ ГОЧС МЧС России Руководство по организации планирования, обеспечения и проведения эвакуации населения в военное время определяет для принципиально новых социальных и экономических условий основные принципы и требования по организации планирования, обеспечения и проведения эвакуации населения в военное время; перечень, структуру эвакуационных органов и их задачи; министерства (ведомства), органы управления и службы гражданской обороны, ответственные за организацию, обеспечение и осуществление эвакуационных мероприятий.
Руководство подготовлено коллективом сотрудников бывшего Департамента мероприятий защиты населения и территорий МЧС России и ВНИИ ГОЧС и предназначено для использования в практической работе руководящим составом органов исполнительной власти административно-территориальных образований Российской Федерации, министерств (ведомств), эвакуационных органов, органов управления по делам ГО и ЧС, служб гражданской обороны и объектов экономики, в компетенцию которых входит обеспечение защиты населения в чрезвычайных ситуациях.
В соответствии с положениями указанного руководства, составленными на основе требований нормативных правовых актов, при планировании эвакомероприятий на военное время необходимо учитывать, что не подлежат эвакуации:
•военнообязанные, имеющие мобпредписания;
•нетранспортабельные больные и обслуживающий их персонал.
В зависимости от масштабов, особенностей возникновения и развития чрезвычайных ситуаций военного характера, а также конкретных условий складывающейся обстановки возможно проведение следующих видов эвакуации населения:
•общая эвакуация;
•частичная эвакуация;
•эвакуация населения из приграничных районов.
Каждому объекту экономики заблаговременно определяется производственная база и выделяется район размещения в загородной зоне. Эти районы размещения согласовываются с соответствующими органами управления по делам ГО и ЧС, органами военного управления (штабами военных округов) и мобилизационными подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эвакуация населения из приграничных районов планируется и осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с оперативными планами командования приграничных военных округов и округов пограничных войск.
Эвакуация населения из населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-х часового добегания волн прорыва плотин гидротехнических сооружений, проводится заблаговременно. Из населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления за пределами 4-х часового добегания волн прорыва, эвакуация проводится при возникновении непосредственной угрозы затопления.
Организация эвакуации военно-учебных заведений и других учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации, эвакуации членов семей личного состава Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов осуществляется в соответствии с Наставлением по мобилизации Вооруженных Сил Российской Федерации (части 1 и 2), введенном в действие приказом Министра обороны № *11 от 4 февраля 1998 г.
Большое значение для организации эвакуации в военное время культурных ценностей (необходимость которой, продекларировал Федеральный закон "О гражданской обороне") имеет принятое Правительством Российской Федерации постановление Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1099-47 "Об утверждении Положения об основных принципах осуществления мероприятий по защите в период мобилизации и в военное время культурных ценностей, относящихся к федеральной собственности". Оно устанавливает классификацию культурных ценностей, перечни мероприятий по защите культурных ценностей, осуществляемых в военное время, а также распределяет ответственность за их выполнение между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Министерством культуры Российской Федерации и др. федеральными органами исполнительной власти. Вопросы выделения транспорта войскам гражданской обороны для осуществления перевозок в интересах ГО определяет Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1998 г. № 1175 "Об утверждении Положения в военно-транспортной области".
Важнейшими документами, в которых отражаются решения на осуществление эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в военное время, являются планы гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти и организаций, административно-территориальных образований Российской Федерации, объектов экономики и планы действий (взаимодействия) региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по вопросам гражданской обороны.
В виде отдельного раздела вышеназванных планов оформляются планы эвакуации:
•федеральных органов исполнительной власти и организаций РФ;
•региональных, территориальных и иных организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти и организациям РФ;
•центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и организаций РФ;
•административно-территориальных образований Российской Федерации;
•объектов экономики и иных объектов независимо от форм собственности;
•федеральных служб гражданской обороны;
•региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В планы эвакуации включаются основные сведения об эвакомероприятиях, а именно:
•порядок и сроки проведения мероприятий по эвакуации, силы и средства для их проведения, маршруты движения; сборные эвакопункты. Организация всех видов обеспечения эвакомероприятий;
•порядок вывоза материальных ценностей, документации, расчет автотранспорта;
•организация подвоза наибольших работающих смен;
•порядок передачи в архив, организация порядок эвакуации научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро, учебных заведений в загородную зону, ориентировочные сроки возобновления производственной деятельности в загородной зоне и др.;
•уничтожения документации, не вывозимой на запасной пункт управления.
Приложения к планам ГО должны содержать сводные данные по эвакуации, а календарный план выполнения основных мероприятий ГО должен включать, помимо других, сведения о мероприятиях (по отдельности):
•проводимых с получением распоряжения на заблаговременную (частичную) эвакуацию из городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, нетрудоспособного и не занятого в производстве населения;
•проводимых с получением распоряжения на проведение эвакомероприятий из приграничных районов.
Планы проведения эвакуационных мероприятий, в соответствии с планами гражданской обороны, должны быть согласованы с планами по переводу экономики на работу в условиях военного времени и планами мобилизационного развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации в части использования транспортных средств и коммуникаций, материально-технических средств, обеспечения трудовыми ресурсами, финансирования, а также решения вопросов размещения эваконаселения в загородной зоне и обеспечения его жизнедеятельности.
Планирование, обеспечение и проведение эвакуационных мероприятий осуществляется во взаимодействии с органами военного управления по вопросам:
•выделения транспортных средств для обеспечения перевозок эваконаселения; •совместного использования транспортных коммуникаций (железнодорожных, автомобильных, воздушных и водных путей сообщения;
•выделения сил и средств для совместного регулирования движения на маршрутах эвакуации и обеспечения охраны общественного порядка;
•обеспечения ведения всех видов разведки;
•выделения сил и средств для инженерного обеспечения эвакуации, противорадиационной и химической защиты населения, санитарно-противоэпидемических и лечебно-профилактических мероприятий;
•согласования районов размещения эваконаселения в загородной зоне.
Нормы снабжения эвакуированного населения продовольственными товарами установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1998 г. № 411-19 "О нормах снабжения населения основными продовольственными товарами на 1995 расчетный год".
Особое значение имеет сокращение сроков вывода населения с территорий городов за границы опасных зон. Этому требованию в наибольшей степени отвечает комбинированный способ рассредоточения и эвакуации, сущность которого заключается в том, что определенные категории населения вывозятся в загородную зону всеми имеющимися транспортными средствами, одновременно, остальная часть организованно, пешим порядком, по кратчайшим маршрутам выводится в пункты постоянного размещения, если они на небольшом удалении от города, или в промежуточные пункты эвакуации, расположенные за пределами опасных зон. В последующем это население доставляется транспортом в предназначенные для них места проживания.
При четкой организации и всестороннем обеспечении комбинированный способ позволяет намного сократить сроки вывода населения из опасных зон, что подтверждается расчетами и опытом учений на местах.
При отсутствии угрозы внезапного нападения противника может проводиться заблаговременная эвакуация отдельных групп населения, не занятого в сфере производства и обслуживания. К ним относятся: студенты, учащиеся школ-интернатов и профессионально-технических училищ, воспитанники детских домов, ведомственных детских садов и других детских учреждений, пенсионеры, содержащиеся в домах инвалидов и престарелых, совместно с преподавателями, обслуживающим персоналом и членами их семей. Вывоз этих категорий населения организуется с использованием всех видов транспорта без нарушения графиков его работы в мирное время. При возможности могут выделяться дополнительно железнодорожные составы, автобусы и суда. Такая предварительная (частичная) эвакуация данных категорий населения, проводимая до начала общей эвакуации, позволит облегчить и ускорить в последующем рассредоточение и эвакуацию остального населения комбинированным способом.
При рассредоточении и эвакуации населения крупных городов, а также материальных и культурных ценностей, предстоит переместить в загородную зону в короткие, ограниченные сроки десятки миллионов человек, значительное количество особо важного оборудования и ценностей, являющихся национальным достоянием страны. Но этим не исчерпывается весь комплекс защитных мероприятий. Оставшаяся часть населения в городах должна быть полностью обеспечена по месту работы убежищами и укрытиями для защиты от всех поражающих факторов современных средств поражения. В загородной зоне все население, с учетом прибывающего из городов и зон возможного катастрофического затопления, необходимо обеспечить противорадиационными укрытиями. Защитные сооружения необходимо подготовить также в местах скопления людей при следовании за город: на пунктах сбора, в районах отдыха, на промежуточных пунктах эвакуации.
Приведенные выше объемы работ вызывают необходимость тщательной подготовки эвакуационных мероприятий в мирное время, постоянного руководства подготовкой к ним со стороны органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, а также создания специальных эвакуационных органов.
Разработка и осуществление мероприятий по эвакуации сотрудников научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро, учебных заведений, имеющих особо важное оборонное и народнохозяйственное значение, и членов их семей из городов, отнесенных к группам по территорий гражданской обороне, в пункты, обеспечивающие продолжение их деятельности в военное время, принятие мер по заблаговременной подготовке базы для размещения учреждений и учебных заведений, а также передислокация сотрудников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти на загородные запасные пункты управления и эвакуация членов их семей возложены на федеральные органы государственной власти.
Ответственность за организацию планирования и проведения эвакуации на территориях субъектов и входящих в них административно-территориальных образований возложена на соответствующих руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; в отраслях и на объектах экономики - на их руководителей.
Планирование эвакуационных мероприятий в федеральных органах государственной власти осуществляется за отрасль в целом и за центральный аппарат с учетом их особенностей.
При планировании эвакомероприятий за отрасль, прежде всего, определяются:
•порядок работы в военное время предприятий и организаций, находящихся в городах, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне (продолжают работу в этих городах; переносят свою деятельность в загородную зону; прекращают работу в военное время), и численность наибольших работающих смен для предприятий, продолжающих работу в военное время;
• базы (места) размещения в загородной зоне, порядок вывоза научных работников, рабочих, служащих и членов их семей, уникального оборудования организаций, непосредственно подчиненных федеральным органам исполнительной власти, научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро и других учреждений, а также базы (места) размещения предприятий, переносящих свою деятельность в загородную зону в военное время.
Кроме того, министерства, государственные комитеты и ведомства обобщают данные по районам размещения эвакуируемых рабочих и служащих всех подчиненных им предприятий.
При планировании мероприятий по эвакуации центральных аппаратов федеральных органов государственной власти как объектов, указывается:
•район размещения в загородной зоне запасного пункта управления данного федерального органа, пункты расселения сотрудников центрального аппарата и членов их семей;
•порядок оповещения и сбора личного состава министерства, государственного комитета, ведомства и членов их семей для вывоза в загородную зону;
•состав оперативных групп, предназначенных для выезда на загородный запасный пункт управления с введением соответствующей степени готовности гражданской обороны, а также время их убытия;
•сборные эвакопункты (СЭПы), пункты посадки (ПП) и высади, предназначенные для сотрудников федеральных органов государственной власти и членов их семей, а также время прибытия на них;
•транспортные средства, выделяемые для эвакуации (передислокации) центрального аппарата и эвакуации членов семей сотрудников, вывоза необходимого оборудования, и распределение этих средств между управлениями и отделами;
•распределение руководящего состава и сотрудников федерального органа государственной власти по пунктам управления;
•расчет размещения сотрудников и членов их семей в населенных пунктах загородной зоны;
•организация укрытия сотрудников и членов их семей в районах размещения; •расчет обеспечения сотрудников и членов их семей средствами индивидуальной защиты.
В планах эвакуации, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, указываются:
•порядок оповещения населения о начале эвакуации;
•численность эваконаселения с разбивкой по категориям;
•районы размещения эваконаселения в загородной зоне;
•сроки проведения эвакуационных мероприятий;
•порядок вывоза (вывода) населения из городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, и заранее назначенных населенных пунктов;
•организация обеспечения общественного порядка и регулирования дорожного движения на маршрутах эвакуации;
•организация обеспечения эваконаселения средствами индивидуальной защиты; •организация защиты населения в местах сбора и на маршрутах эвакуации; •порядок размещения эваконаселения в загородной зоне и его первоочередного жизнеобеспечения;
•порядок проведения санитарно-противоэпидемических и лечебных мероприятий; •организация руководства проведением эвакуации населения;
•организация информации и инструктирования населения в ходе эвакуационных мероприятий.
В планах эвакуации, разрабатываемых в городах, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, указываются:
•порядок приведения эвакоорганов в готовность;
•порядок оповещения населения и руководителей объектов экономики о начале эвакуации;
•численность эвакуируемого населения с разбивкой по категориям; •пункты размещения эвакуируемого населения в районах загородной зоны; •порядок вывоза эваконаселения различными видами транспорта;
•маршруты вывоза (вывода) и их характеристики;
•порядок развертывания СЭП, их пропускная способность, закрепленные за ними объекты экономики;
•пункты посадки эвакуируемого населения на транспорт, пункты высадки в районах загородной зоны;
•организация защиты эвакуируемого населения в местах сбора и на маршрутах эвакуации;
•порядок вывоза эваконаселения из промежуточного пункта эвакуации к местам размещения в районах загородной зоны;
•организация приема, размещения и первоочередного жизнеобеспечения эваконаселения в загородной зоне;
•организация комплексной разведки (инженерной, радиационной, химической и т.д.);
•организация управления и связи в ходе эвакуации;
•порядок информации и инструктирования населения.
В планах эвакуации, разрабатываемых в районах городов, отнесенных к группам территорий по гражданской обороне, помимо изложенного выше, указываются:
•маршрут движения от исходного пункта до ППЭ или места размещения в загородной зоне;
•перечень колонн, их состав и нумерация;
•исходный пункт, пункты регулирования и время их прохождения;
•продолжительность и места привалов;
•медицинские пункты, пункты обогрева, питания и водоснабжения;
•наличие защитных сооружений вблизи маршрута эвакуации;
•промежуточные пункты эвакуации;
•пункты размещения в районах загородной зоны;
•органы управления и оповещения.
Будет справедливо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации ведется активная работа по планированию и подготовке к проведению эвакуационных мероприятий в военное время.
Например, в ходе проверки органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам ГО, проводимой МЧС России, Минобороны России и аппаратом Совета Безопасности Российской Федерации во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства, было отмечено, что в Республике Татарстан в соответствии с установленными требованиями повсеместно созданы и работают эвакуационные и эвакоприемные комиссии (см рис. 4.6.1), все необходимые мероприятия по эвакуации населения спланированы; подготовлены и могут быть развернуты при необходимости сборные эвакуационные пункты, промежуточные пункты эвакуации; хорошо продуманы вопросы размещения и первоочередного жизнеобеспечения населения в загородной зоне.
Далее, остановимся более подробно на рассмотрении действующих «Рекомендаций по составлению планов эвакуации и рассредоточения из городов Москвы и Ленинграда научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро, учебных заведений и других организации в особый период». Несмотря на то, данные "Рекомендации..." были утверждены Начальником Гражданской обороны страны еще в 1967 году, основные их положения не потеряли своей актуальности и в настоящее время, хотя уже давно назрела необходимость переработки данного документа с учетом современных условий.
В соответствии с "Рекомендациями..." все научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, учебные заведения и другие организации, подведомственные министерствам и расположенные в Москве и Санкт-Петербурге, в целях сохранения кадров специалистов и обеспечения деятельности в военное время, подлежат эвакуации и рассредоточению в военное время.
В данном случае под эвакуацией понимается "организованный вывод из города организаций, деятельность которых не должна прекращаться в военное время и может быть продолжена на новой базе, соответствующей профилю их работы и расположенной в городах, не отнесенных к группам по гражданской обороне, и других населенных пунктах". Эвакуации подлежит личный состав организаций с членами семей и крайне необходимое оборудование и документы, без которых невозможно возобновление деятельности на новой базе.
Опытные заводы этих организаций эвакуации, как правило, не подлежат. Рабочие и служащие этих заводов подлежат рассредоточению в загородной зоне. В отдельных случаях рабочие и служащие этих заводов могут быть эвакуированы совместно с личным составом организаций.
Под рассредоточением понимается организованный вывод в загородную зону личного состава организаций, работа которых в военное время будет продолжаться в городах Москве и Санкт-Петербурге. Одновременно с рассредоточением личного состава эвакуируются в те же пункты члены его семей. При невозможности их совместного размещения члены семей могут располагаться в других населенных пунктах.
Рассредоточению подлежат организации, базы для продолжения работы которых в других районах отсутствуют или располагаются в городах, отнесенных к группам по гражданской обороне, а также организации, деятельность которых может быть прекращена в первые дни войны.
Министерствами и ведомствами в разрабатываемых планах по эвакуации и рассредоточению организаций из городов Москвы и Санкт-Петербурга должны быть предусмотрены следующие вопросы:
Рис. 4.6.1 Схема организации эвакуационной комиссии
•количество и численность организаций, которые будут продолжать и временно прекращать деятельность в этих городах с рассредоточением личного состава в загородной зоне;
•количество и численность организаций, которые подлежат эвакуации на другие базы с возобновлением деятельности в пунктах эвакуации;
•порядок оповещения организаций о начале проведения мероприятий по эвакуации и рассредоточению;
•порядок управления организациями в период эвакомероприятий и после прибытия их в пункты эвакуации и рассредоточения. При этом предусматривается организация управления как при одновременной эвакуации аппарата министерства и подчиненных ему организаций, так и при проведении этих мероприятий в разные сроки;
•порядок хранения документов, оборудования и имущества, остающихся в местах постоянного расположения, а также порядок их передачи и охраны;
•порядок и ориентировочные сроки подготовки пунктов (баз), предназначенных для размещения эвакуируемых организаций.
В планах мероприятий по эвакуации и рассредоточению могут отражаться и другие вопросы, вытекающие из специфики производственной деятельности, социально-экономических особенностей, географического положения и т. п.
В планах эвакуации (рассредоточения), разрабатываемых организациями, должна быть предусмотрена следующая информация:
•в каком составе и куда убывает организация;
•порядок оповещения и сбора личного состава и членов семей после получения распоряжения на проведение эвакуации (рассредоточения);
•порядок подготовки документов и других грузов к эвакуации, погрузки на транспортные средства и разгрузки в пунктах эвакуации;
•кому и когда передаются документы, оборудование и имущество, остающееся на месте;
•порядок хранения документов, оборудования и имущества, вывозимых в пункты эвакуации и остающихся в местах постоянного размещения, а также их охраны; •организация управления в пунктах эвакуации;
•организация защиты личного состава и членов семей от оружия массового поражения в пунктах эвакуации;
•организация материально-технического обеспечения в пунктах эвакуации; •ориентировочный срок возобновления деятельности после прибытия в пункт эвакуации. В плане могут отражаться и другие вопросы в зависимости от особенностей организации.
Для непосредственной подготовки, планирования и проведения эвакуационных мероприятий решениями соответствующих начальников гражданской обороны территориальных и отраслевых (объектовых) органов управления создаются эвакуационные органы, которые работают во взаимодействии с соответствующими органами управления по делам ГО и ЧС и службами гражданской обороны.
Основными задачами эвакуационных комиссий являются:
•организация разработки и корректировки планов эвакуации на своем уровне и в подведомственных звеньях;
•организация и контроль за всесторонним обеспечением эвакуационных мероприятий;
•организация и контроль за своевременным комплектованием и качественной подготовкой эвакуационных органов.
Основными документами, необходимыми для работы эвакокомиссий являются: •распоряжение (приказ) о создании эвакуационной комиссии федерального органа исполнительной власти, субъекта Российской Федерации, муниципального образования или объекта экономики;
•положение (инструкция) об эвакуационной комиссии;
•календарный план работы эвакуационной комиссии;
•функциональные обязанности членов эвакуационной комиссии;
•личные планы работ членов эвакуационной комиссии;
•протоколы заседания эвакуационной комиссии;
•схема размещения эвакокомиссий в исполнительный период;
•схема оповещения и сбора членов эвакуационной комиссии по сигналам ГО (в рабочее и нерабочее время);
•план транспортного обеспечения эвакуационных мероприятий;
•план эвакуации сотрудников и членов их семей федерального органа исполнительной власти;
•почасовой график проведения эвакомероприятий;
•план приема, размещения и первоочередного жизнеобеспечения эвакуируемых;
•графики прибытия эвакуационных эшелонов, автоколонн и пеших колонн;
•план по трудоустройству эвакуируемых.
Кроме того, необходимо особо отметить, что районы расселения сотрудников и неработающих членов их семей федеральных органов исполнительной власти, подведомственных им НИИ, КБ, учебных заведений и уникальных производств утверждаются Правительством Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых планируется эвакуация этих учреждений, а также с органами военного управления (штабами военных округов). Районы расселения организаций, эвакуирующих сотрудников за пределы территорий своих субъектов Российской Федерации, также утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению руководителей органов исполнительной власти субъектов, согласованных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых планируется эвакуация населения.
Размещение эвакуируемых граждан Российской Федерации на территориях стран-участниц Содружества Независимых Государств и других сопредельных стран производится при наличии соответствующих межгосударственных договоренностей.
Территория Российской Федерации также может быть использована для размещения эвакуированного населения из других государств на основе норм международного права, условий двухсторонних и многосторонних договоренностей.
Теперь о том, что делается в МЧС России в настоящее время и что предполагается делать в самом недалеком будущем по вопросам эвакуации.
Нами уже был подготовлен проект нового документа, определяющего порядок эвакуации из Москвы и Санкт-Петербурга отдельных категорий населения в современных условиях. Речь идет о проекте Руководства по организации планирования эвакуации (рассредоточения) из городов Москвы и Санкт-Петербурга в военное время сотрудников (и членов их семей) министерств (ведомств) Российской Федерации, подведомственных НИИ, КБ, учебных заведений и других организаций. Проект прошел согласование с правительствами Москвы и Санкт-Петербурга, главами ряда субъектов, предоставляющими свои территории для эвако-населения из 2-х столиц, а также с несколькими министерствами и ведомствами и был представлен в Правительство Российской Федерации еще в октябре 1997 года. Однако там посчитали возможным отложить утверждение этого актуальнейшего документа.
На этот год мы все же запланировали доведение его до ума, повторное согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представление в Правительство.
Продолжается работа по проекту постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об эвакуации населения Российской Федерации". В настоящий момент, указанный документ рассмотрен ВНИИ ГОЧС МЧС России, Академией гражданской защиты и Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС России и направлен на рассмотрение и согласование в Минобороны России, Минфин России и Минэкономики России, т. е. в те федеральные органы исполнительной власти, от решения которых зависит судьба этого документа в первую очередь.
Это, в основном, все, на чем хотелось бы остановиться подробнее, говоря об эвакуации населения страны в военное время.
Теперь - об особенностях эвакуации населения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В соответствии с требованиями Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложены задачи планирования, организации, обеспечения и проведения эвакуации населения, размещения эвакуированного населения и возвращения его после ликвидации чрезвычайных ситуаций в места постоянного проживания.
Эвакуация населения в мирное время проводится по планам действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Этот вид эвакуации представляет из себя комплекс мероприятий по организованному вывозу (выводу) населения из зон чрезвычайных ситуаций или возможной чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и его кратковременному размещению в заблаговременно подготовленных для первоочередного жизнеобеспечения безопасных районах, т.е. районах вне зон действия поражающих факторов источников чрезвычайных ситуаций. Эвакуация считается завершенной, когда все подлежащее эвакуации население вывезено (выведено) за границы зоны действия поражающих факторов источника ЧС в безопасные районы.
Особенности проведения эвакуации определяются характером источника ЧС (радиоактивное загрязнение или химическое заражение местности, землетрясение, снежная лавина, сель и др.), масштабами ее реализации и численностью вывозимого (выводимого) населения, охватом населения, временем и срочностью ее проведения. Этими же факторами определяется и вид эвакуации. В зависимости от времени и сроков проведения она может быть упреждающей (заблаговременной) и экстренной (безотлагательной).
Так, угрозу радиоактивного загрязнения на территории страны создают 11 атомных электростанций, общее количество населения, подлежащее эвакуации из всех зон возможных ЧС данного вида составляет около 2,8 млн. человек. В 22 регионах возможно возникновение зон катастрофического затопления, в 9 химически-опасных субъектах Российской Федерации размещено около 2400 химически- опасных объектов экономики.
Большие территории страны подвержены массовым пожарам, возникновению очагов природных инфекций, а также воздействию вулканических извержений, землетрясений, тайфунов, оползней, селей и т.д.
Всего на территории России в опасных районах проживает более 44 процентов всего населения.
Имеющийся опыт позволяет сделать вывод о том, что основные принципы, заложенные в организацию и проведение эвакуационных мероприятий населения, материальных и культурных ценностей в военное время могут быть использованы и при осуществлении эвакоме-роприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Однако, порядок и сроки их проведения, силы и средства, привлекаемые для этих целей могут отличаться и, как показывает практика отличаются, от аналогичных показателей для военного времени.
При получении достоверных данных о высокой вероятности запроектной аварии на опасных объектах или стихийного бедствия проводится заблаговременная эвакуация населения из опасных районов. Основанием для ее проведения является краткосрочный прогноз возможности возникновения запроектной аварии или стихийного бедствия, который выдается заблаговременно (от нескольких десятков минут до нескольких суток) и может быть уточнен с течением времени.
При возникновении чрезвычайной ситуации проводится экстренная эвакуация населения из опасного района. В случае нарушения нормального жизнеобеспечения населения, при котором возникает угроза здоровью людей, также может проводиться эвакуация населения. Необходимость введения подобной защитной меры, а также сроки ее осуществления определяются комиссиями по чрезвычайным ситуациям. Сроки проведения эвакуации ограничиваются транспортными возможностями.
В зависимости от масштабов чрезвычайных ситуаций и численности эвакуируемого населения возможны следующие варианты эвакуации: локальная, местная и региональная.
Локальная эвакуация проводится в том случае, если зона возможного воздействия поражающих факторов ограничена пределами отдельных городских микрорайонов или сельских населенных пунктов, при этом численность эваконаселения составляет от нескольких десятков до нескольких тысяч человек. В этом случае эвакуированное население располагается, как правило, в примыкающих к опасной зоне населенных пунктах или вне пострадавших районов города.
Местная эвакуация проводится в том случае, если в зону опасности попадают средние города, отдельные районы крупных городов и сельские районы. При этом численность эваконаселения может составить от нескольких тысяч до нескольких сотен тысяч человек. При проведении местной эвакуации вывозимое (выводимое) население размещается, как правило, в безопасных районах близрасположенных с опасной зоной административно-территориальных образований.
Общая эвакуация предполагает вывоз (вывод) всех категорий населения из зоны чрезвычайных ситуаций.
Право принятия решения на проведение эвакуации принадлежит руководителям (начальникам ГО) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, на территориях которых возникли или прогнозируются ЧС. В случаях, требующих принятия безотлагательного решения, экстренная эвакуация, носящая локальный характер, может осуществляться по указанию начальника дежурной (диспетчерской) смены потенциально опасного объекта.
Проведение эвакуации населения требует тщательно продуманного планирования эвакомероприятий и заблаговременной всесторонней подготовки: транспорта, дорог, районов размещения эвакуированного населения в безопасных местах.
Важнейшими документами, в которых отражаются решения на осуществление эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в мирное время являются планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые разрабатываются административно-территориальными образованиями Российской Федерации, расположенными в зонах возможных ЧС природного и техногенного характера, и в планах действий региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Планы эвакуации оформляются в виде разделов вышеназванных планов.
Непосредственное планирование, организация и проведение эвакуационных мероприятий возложены на эвакуационные органы соответствующих административно-территориальных образований и объектов экономики, а также на соответствующие органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, которые при решении этих вопросов руководствуются принципом необходимой достаточности и максимально возможного использования всех, в отличие от военного времени, имеющихся собственных сил и средств. При недостаточности собственных сил и средств по обеспечению проведения эвакуации населения предусматривается привлечение в установленном порядке сил и средств вышестоящих органов исполнительной власти и военной техники при согласовании этого вопроса с соответствующими органами военного командования. Утвержденное Министром обороны Российской Федерации и Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Руководство по взаимодействию МЧС России и Минобороны России по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определяет общие для этих двух ведомств права и обязанности по организации взаимодействия при совместных действиях в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В ходе планирования эвакомероприятий из зон возникновения возможных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимо использовать показатели, которые используются для планов эвакуации населения на особый период, т.е.:
•численность населения, проживающего в городах загородной зоны, чтобы можно было оценить возможности ее потенциальной вместимости при чрезвычайных ситуациях;
•наличие транспортных средств и состояние дорожной сети, хотя при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера чаще всего проводится локальная и местная эвакуации, при которых, как правило, эвакуация населения осуществляется пешим порядком. Транспортные средства используются в основном для эвакуации больных, престарелых, беременных женщин и детей до 12 лет;
•наличие эвакоорганов и подготовленность их к проведению эвакуационных мероприятий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
•порядок организации взаимодействия с органами военного командования и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти при подготовке и проведении эвакомероприятий.
Кроме этого, при составлении планов эвакуации на мирное время необходимо определить:
•источники повышенной опасности техногенного характера в регионе (районе), масштабы возможных ЧС, вызванных этими источниками, прогноз возможной обстановки (по вариантам) в результате конкретных ЧС;
•виды стихийных бедствий, которые могут возникнуть на территории региона, их масштабы, периодичность, прогноз возможной обстановки (по вариантам) в результате конкретных ЧС;
•количество людей, проживающих в вышеперечисленных опасных зонах;
•расчет сил и средств, необходимых для проведения эвакомероприятий при возможных вариантах чрезвычайных ситуаций;
•порядок организации и проведения эвакомероприятий;
•районы загородной зоны для временного размещения, а при необходимости и для длительного проживания эвакуированного населения;
•порядок обеспечения эвакомероприятий.
Всестороннее обеспечение эвакуационных мероприятий возложено на соответствующие службы гражданской обороны, ведомства и объекты экономики.
Оповещение населения, проживающего или работающего в зонах ЧС, об эвакуации производится по локальным и автоматизированным системам централизованного оповещения, а также по местным теле-, радио- и телефонным каналам, громкоговорителям, установленным на улицах и на автомашинах службы охраны общественного порядка.
С помощью средств массовой информации предусмотрено инструктирование населения о правилах поведения в зоне ЧС, необходимости занятия укрытий или приспособленных для защиты помещений, использования средств индивидуальной защиты.
Эвакуация населения осуществляется по производственно-территориальному принципу, в соответствии с которым, вывоз (вывод) из зон чрезвычайных ситуаций работников, студентов, учащихся средних специальных учебных учреждений и профессионально-технических училищ организован по предприятиям, организациям, учреждениям и учебным заведениям; эвакуация остального населения не занятого в производстве и сфере обслуживания - по месту жительства через жилищно-эксплуатационные органы.
В нерабочее время эвакуация осуществляется по территориальному принципу, т.е. непосредственно от мест нахождения населения на момент объявления эвакуации.
Эвакуация населения из зон возможного радиоактивного (химического) загрязнения (заражения) проводится в два этапа.
На первом этапе эваконаселение вывозится (выводится) до промежуточных пунктов эвакуации (ППЭ), развертываемых на границах зон возможного загрязнения (заражения). На втором этапе - от ППЭ в районы временного размещения.
Промежуточные пункты эвакуации обеспечивают учет, регистрацию, дозиметрический контроль, необходимую медицинскую помощь, санитарную обработку и отправку эвакуируемого населения в места его размещения.
На ППЭ должен быть создан резерв водителей для подмены водительского состава, работающего в загрязненных (зараженных) районах.
Размещение эвакуированного населения осуществляется в безопасных районах до особого распоряжения в зависимости от складывающейся обстановки. Для кратковременного размещения эвакуированного населения предусмотрено использование служебно-бытовых помещений, клубов, пансионатов, лечебно-оздоровительных учреждений, туристических баз, домов отдыха, санаториев, а также садово-огороднических товариществ. В летнее время возможно кратковременное размещение эвакуированного населения в палатках.
Как видно даже из такого краткого и обобщенного изложения основных аспектов планирования и проведения эвакуации населения, это - очень многосторонний, сложный и не просто реализуемый способ защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в военное время.
Какие тут существуют основные проблемы?
Во-первых, нет концепции и нормативных правовых документов, отвечающих современному социально-экономическому положению в стране, в области организации планирования и проведения эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы.
В этой связи в МЧС России ведется активная работа по введению в действие основополагающих нормативных правовых актов в области ГО (Положения о ГО РФ, Основ государственной политики РФ в области ГО, Концепции защиты населения..., Положения о порядке финансирования мероприятий ГО и др.).
Одновременно с подготовкой документов более высокого уровня продолжается разработка проектов нормативных правовых актов, определяющих порядок эвакуации населения, материальных и культурных ценностей, а также подготовки загородной зоны к их приему. Направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об эвакуации населения Российской Федерации в военное время".
Также ведется работа по увязке проектов нормативных правовых актов в области эвакуации населения, материальных и культурных ценностей с разрабатываемыми нормативными правовыми актами военного времени.
М. Крестников
