Политический режим — совокупность средств и методов, определяющих характер политической жизни, способы функционирования политической системы общества. 2 страница

Активную роль в этом процессе играют различные структуры — формальные (парламентские комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и неформальные (межличностные объединения политиков, экспертов и т.д.). В целом возможность включать те или иные проблемы в «повестку дня» или «удерживать какие-то вопросы вне сферы политики» и означает обладание властью.

На основе выработанной и скорректированной «повестки дня» формулируются политические цели развития и средства их достижения. Цели могут ставиться краткосрочные и долгосрочные, промежуточные и окончательные, первостепенные и второстепенные (А. Нагель). При этом главным является формулирование фактических целей, которые могут существенно отличаться от декларируемых правительством и предназначенных в основном для общественного мнения.

Как правило, политические цели формулируются как бы на пересечении действия трех типов институтов: официальных органов государственной власти, групп интересов и механизмов общественности (например, независимых средств массовой информации). Но центральную роль в этом процессе всегда играют высшие институты государства.

Так, происходит этап выбора и принятия политических решений (легитимация).

Методы принятия решений на данном этапе политического процесса зависят от специфики решаемых задач и традиций, сложившихся в структурах управления. В истории длительное время господствовал, по сути, метод прецедента (по примеру прошлого). Но чаще политики шли путем проб и ошибок, полагаясь на свой здравый смысл, ум и интуицию.

Признанные авторитеты в области управления, в частности Ч. Линдблюм, считают, что в настоящее время существуют два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений («метод ветвей»). Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решения, наиболее соответствующих поставленным целям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, предполагающий сбор всесторонней информации, минимизацию издержек при формулировке целей и выборе средств их реализации и т.д. На практике этот метод очень сложно реализовать. Реальные проблемы, требующие политического вмешательства, зачастую возникают внезапно, и правящие элиты вынуждены начинать действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

Таким образом, на практике более применим «метод ветвей», который исходит из необходимости внесения в обычную управленческую деятельность т.н. инкрементальных поправок (англ. increment — приращение), дающих возможность реализовать частичные цели. Допуская даже действия, противоречащие общей стратегии управления, правящие элиты способны таким путем добиваться постепенного успеха в своей политике.

А. Этциони выделяет смешанно-сканирующего метода, который предполагает, с одной стороны, широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделение их общих, типических свойств, а с другой — использование представлений, раскрывающих глубинные основы противоречий, для разработки какой-то одной проблемы, возникшей в конкретной обстановке.

На этапе реализации принятого политического решения центры власти воплощают в жизнь принятые ими решения. В целом этот этап характеризуется нарастанием конфликтов, ибо решения, которые устраивают далеко не всех субъектов политики, должны быть, тем не менее, приняты ими для исполнения.

Все предлагаемые решения должны быть как минимум облечены в директивную и правомочную (узаконенную) форму. Они также должны предусматривать ответственность конкретных лиц за исполнение (неисполнение) решений и обладать определенной адресностью (т.е. быть сориентированы на исполнение либо всеми группами, либо отдельными слоями населения, конкретными лицами и т.д.). Необходимо правильно оценить и возможную степень сопротивления принятым решениям.

Как правило, принято выделять 5 основных типов реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демократизм и радикализм.

Так, популизм в качестве основного средства достижения властных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мнению, непосредственную опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение предлагаемых обществу целей. Правящие элиты пытаются выработать какой-то лозунг, призыв к населению, реализация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть («коммунисты — во главе общественного прогресса»), запугивание внешней или внутренней угрозой («правящие круги — во власти мафии»), необоснованные обещания («радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики»). Наиболее ярко популизм проявляется при харизматическом правлении.

Отличительная черта элитизма — курс на предотвращение сколько-нибудь значительного участия граждан не только в выработке, но и корректировке решений, усечение политического информирования общественности, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах.

При консервативной политике в деятельности властей доминирует установка на сохранение структуры и функций государственных органов власти, традиционных форм и методов политического регулирования. Такие методы управления характерны для стабильных политических режимов, культивирующих приверженность граждан к хранимым и почитаемым в данном обществе ценностям и идеалам.

К прямо противоположным результатам приводит радикализм политического правления. Даже когда стремление революционизировать общество, добиться его качественного переустройства не является самоцелью властей, социальные и политические последствия, вызванные радикальными методами преобразований, редко несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения. Насилие — основной метод управления революционных режимов — неизбежно превращает власть в смертоносное орудие преобразований, чреватое массовой гибелью граждан.

В отличие от радикализма, пренебрегающего во имя глобальных будущих целей насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы граждан, воплощение их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия людей, желания лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет механизмы «самодисциплины и самопринуждения» граждан (Н. Элиас).

После фазы реализации политических решений следует фаза контроля и арбитража.

По своей структуре государственное управление включает в себя два процесса: во-первых, регулирования коллективных ресурсов общества и, во-вторых, целенаправленного руководства людьми, поддержания определенного институционального порядка общения между ними.

Стратегия и иерархические уровни в механизме государственного управления. Со времени написания классических работ А. Бонтли 'Процесс управления' (1908) и Д. Трумэна 'Управленческий процесс' (1951) государственное управление ассоциируются в основном с сознательным регулированием общественных дел и коллективных ресурсов со стороны контролирующих основные рычаги власти 'групп интересов' с помощью официальных государственных институтов.

Отличие государственного управления от руководства частной фирмой состоит, прежде всего, в его универсальном характере, обусловленном всеобъемлющим охватом властных полномочий и функций, потребностями в регулировании практически всех видов общественных ресурсов и сфер публичной жизни.

В анализе специфики государственного управления следует учитывать и всеобщую роль конституционного, государственного прав как систем базовых норм, определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Кроме этого, все отдельные звенья и элементы механизма государственного управления обладают легитимными полномочиями и властными функциями; универсальной формой с весьма жесткими регламентами и санкциями; административными средствами и инструментами.

Государственное управление — это организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за всеми сферами общественной и государственной жизни.

В структуре механизма современной государственной политики можно выделить следующие блоки: 1) формирование легитимного субъекта и институциональной иерархии государственного управления; 2) разработку политического курса и принятие государственных решений (именно с этого этапа начинается управление); 3) административные и прочие средства реализации управленческих решений и 4) блок государственного контроля и арбитража, обеспечения 'обратной связи' с объектами государственного руководства.

Существует четыре основныхмодели формирования субъектов государственной политики: элитистская, карпоративистская, плюралистическая и партисипаторная. Сторонники концепции элитизма считают, что государством управляют избранные или назначенные 'немногие профессионалы', хорошо подготовленные, компетентные, а чрезмерное расширение социального представительства и границ политического участия приводит к кризису и снижению эффективности действия всей системы государственного управления. Субъектом государственной политики выступает элита, которой делегируются основные полномочия принятия важных для страны решений и которая выражает коллективную волю нации. Корпоративисты исходят из иных предпосылок, а именно из модели согласования в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов, как через механизмы и структуры типа трипартизма. В рамках плюралистической модели органы, руководящие государством и вырабатывающие государственную стратегию, формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства.Сторонники партисипаторной системы управления ратуют за кардинальное расширение сферы влияния народных масс на процесс формирования государственной стратегии, а также выступают за существенную децентрализацию властных полномочий государственных субъектов, смещение центра тяжести в сторону регионального уровня принятия решений и порядка самоуправления локальных сообществ граждан.

Разработка государственной стратегии и принятие государственных решений. В зависимости от соотношений властных полномочии между законодательными (парламент), и исполнительными (правительство) институтами выделяются две основные модели разработки государственной стратегии и принятия решений: 'активная' и 'представительская'. В первом случае законодательными институтами формулируются базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывается стратегия общегосударственной политики, в то время как в ведение исполнительных органов закрепляется практическая реализация стратегических решений. Согласно же второй модели управления, существующей, к примеру, в ряде стран Европы, законодательные органы ограничиваются лишь формулированием самых общих ориентиров и правил игры, а принятие многих важных оперативно-стратегических решении передается в структуры исполнительной власти.

Процесс применения административных и прочих средств реализации управленческих решений. Этот этап управленческого цикла самым непосредственным образом связан с политическими режимами.

Обеспечение контроля управленческого процесса и обратной связи. Разрешение конфликтов, работа системы надзора и арбитража, обеспечивающей действие 'обратной связи', связано, прежде всего, с судебно-конституционным процессом и функционированием контрольно-надзорных институтов (прокуратура, омбудсман).

А. Бентли отмечал, что процесс государственного управления делится на групповую активность людей, действующих в рамках трех ветвей власти, то есть, условно говоря, на три 'горизонтальных' субпроцесса: законодательный, исполнтельный и судебный процессы. Эта 'горизонтальная' иерархия субъектов государственного управления, их функций и полномочий, значительно усложняется в федеративных странах, где существует три или даже более 'вертикальных' уровней власти.

Субъектные уровни властных полномочий и руководящих функций в государственном управлении

Иерархический уровень	Выработка правил игры и целей, принятие стратегических решений (законодательная)	Принятие и осуществление оперативно-тактических решений (исполнительная)	Проведение судебного надзора, арбитража и контроля (судебно-контрольная)
Центральный	Парламент страны	Центральное правительство	Верховный, конституционный, арбитражный суды, генпрокуратура, омбудсман
Региональный	Провинциальные законодательные собрания	Региональное правительство	Суды и прокуратура провинций
Локальный	Муниципальные советы	Администрация муниципалитетов	Местные суды

Процесс принятия государственных решений: модели, способы и основные этапы. Одним из первых, кто включил эту проблематику в политологию, был Г. Саймон, работа которого 'Административное поведение: Исследование процесса принятия решений в административных органах' (1945) заложила основы специальной теории принятия государственных решений.

В социальной теории существует немало определений категорий политического и управленческого решений. В соответствии с постулатами теории 'рационального выбора' государственное решение связано с выбором модели поведения из ряда альтернативных вариантов. Политическое решение — это выбор одного изминимум двух возможных политических действий. В рамках деятельностного подхода государственное решение определяется как идеальный результат деятельности и оптимальные средства ее достижения в работе органов публичной власти.

Процесс принятия государственных решений включает следующие этапы:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической 'повестки дня'. На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения и создается общественно-политическая 'повестка дня'.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов и средств для осуществления принятых решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и 'обратная связь' с его результатами. Отсутствие контроля и 'обратной связи' приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться.

В соответствии с теми действиями, которые предпринимает государство для выполнения своих намерений, социальную политику можно разделить на четыре направления:

1) извлечение ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внутренней и внешней среды.Наиболее распространенной формой извлечения ресурсов является налогообложение — процесс сбора государством денег или товаров у членов политической системы, не получающих от этого немедленной или непосредственной выгоды;

2) распределение (денег, товаров, услуг);

3) регулирование человеческого поведения — использование различных методов для того, чтобы обеспечить извлечение и распределение ресурсови добиться желаемого поведения;

4) символические процедуры — политические речи, празднества, церемонии, монументы и памятники.

В соответствии с приоритетным направлением Алмонд выделяет следующие виды государства: «ночной сторож», «полицейское», «всеобщего благоденствия». Государство «ночной сторож» в первую очередь занято регулированием, направленным на поддержание законности и порядка, создание нормальных условий для торговли и защиту своих граждан от иноземного нашествия. «Полицейское» государство вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. «Полицейскими» государствами считаются государства с нацистскими, фашистскими, коммунистическими режимами. Государства «всеобщего благоденствия» берут на себя распределение ресурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищного строительства, занятости трудоспособного населения и для финансовой поддержки (в виде социальных выплат и пособий) своих граждан.

Б.А. –блок анализатора (аналитические службы)

Б.П. – блок приводов (исполнительная власть). Реализация (принимается закон, выделяются ресурсы, происходит финансирование, распределяются ответственные и т.п.).

Б.Р. – блок регулятора. Например, прокуратура и другие органы, следящие за реализацией принятого решения, контроль над исполнением.

Информация из внешней среды поступает в Б.А., а там она не просто обрабатывается, там имеются специальные службы, которые вырабатывают варианты решения, там строятся прогнозы (долгосрочные, краткосрочные) и затем формируется повестка дня.

Центром Принятия Политических Решений может быть, например, парламент.

Решения могут приниматься путём консенсуса, путём голосования или другими способами.

20.Парламент как политический институт.

См. вопрос № 46

21.Типология политического развития. Понятие политической стабильности, устойчивого развития и политического кризиса.

См. вопрос № 50.

22.Формы государственного устройства. Основные черты унитарного и конфедеративного государства.

23.Понятие и виды современного федерализма. Особенности федеративного устройства современной России.

Территориальная организация государства характеризует соотношение целого и частей, центральных и региональных органов власти. Различают две основные формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную. Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Оно имеет единую конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные, органы составляют единую систему, действуют на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением.

Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованными (Франция, Италия, Испания). Централизованные государства могут предоставлять самостоятельность местным органам управления, но они непосредственно ориентированы на выполнение решений центра (т.е. функции местного самоуправления сведены к исполнительной власти). В децентрализованных же унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, административно-управленческими структурами и самостоятельно решают переданные им в ведение центральными органами вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п. Однако в отличие от субъектов федерации в области налогообложения их компетенции сильно ограничены, что ставит их в сильную финансовую зависимость от центра.

Федерация — это устойчивое союзное государство, части которого самостоятельны в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеют собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, часто, конституцию.

По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими; историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями.

Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией федеральных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетенцией федерации и её членов. Члены федерации — соучастники общегосударственного суверенитета — фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства. В большинстве союзных конституций содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий или массовых беспорядков.

Конфедерация — постоянный союз самостоятельных государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены полностью сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Конфедерации существовали в США (1776-1787), Швейцарии (до 1848 г.), Германии (1815-1867) и некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна и обычно либо эволюционирует в федерацию, либо распадается.

Большинство государств мира — унитарные. Действительно, федеративными являются только 18 государств, т.е. меньше 10% от их общего числа.Принято считать, что у федеративного устройства есть масса преимуществ. Во-первых, в многонациональных обществах оно помогает защитить этнические, языковые или конфессиональные меньшинства. Во-вторых, федерализм открывает перед субъединицами (вроде штатов) возможность экспериментировать в области политического курса. В-третьих, в федеративной системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окружение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям. Зато унитарным правительствам бывает легче в случае необходимости перераспределять ресурсы из богатых регионов в более бедные.

Про федерации. Способы размежевания компетенции, применяемые в различных федерациях, многообразны, однако наиболее распространёнными являются два. В Канаде,Бразилии, Мексике и других странах конституции устанавливают сферы, подпадающие под исключительную компетенцию федерации и исключительную компетенцию её субъектов. В ФРГ, Индии, Российской Федерации и иных государствах конституции, кроме того, предусматривают сферу действия совместной компетенции федерации и её субъектов.

Традиционное федеративное устройство предполагает, прежде всего, добровольное объединение входящих в федерацию территорий в единое государство с разделением при этом государственного управления между центром и составными частями. В центре создаются общенациональные институты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из составных частей федерации также сохраняет самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти.Между участниками достигается соглашение о разделении полномочий центра и составных частей. К характерным признакам федерации относится и то, что отношения центра и составных частей регулируются основным законом государства — конституцией.

Федеративные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организация местных органов власти, общественно необходимые работы и службы.

Характеристика Российского государства в качестве федеративного указывает на форму его устройства. В составе Российской Федерации находятся республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В Российской Федерации наряду с федеральными органами государственной власти, осуществляющими свои полномочия на всей ее территории, имеются органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Они осуществляют всю полноту государственной власти на своей территории в пределах своих полномочий. Субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство; их статус закреплен не только в федеральном законодательстве, но и в конституциях республик, уставах краев, областей, округов, городов федерального значения. Федеративное устройство России находит свое отражение в структуре ее представительного и законодательного органа — Федерального Собрания, состоящего из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Переход от унитаризма к подлинному федерализму был сделан подписанием 31 марта 1992 года Федеративного договора. Россия объявлена не договорной, а конституционной федерацией, распределение властных полномочий целого и его составных частей зафиксировано в конституции и не предусмотрено право выхода из нее того или иного образования.

В России асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Классифицирование федераций. Сегодня существует около 17 типов федераций. П. Кинг разделяет два понятия: федерализм как комплекс идей или особую политическую идеологию и федерацию как реально существующее государственное устройство.

Федерация — это государство, которое конституционно поделено на одно центральное и два или более территориальных (региональных) правительства. Сфера ответственности центра охватывает всю нацию в целом, тогда как полномочия территорий (регионов) имеют по преимуществу местный характер.

Есть немало федераций, в состав которых входят только одинаковые по своему политико-правовому статусу субъекты (например, земли в Германии), ониименуются симметричными. Но у большинствафедераций их структура и состав неодинаковы, ибо включают всебя разнопорядковые субъекты.Например, современная РФ имеет несколько различных по статусу субъекты. Такие федерации рассматриваются поэтому как асимметричные. Асимметричная федерация — это такая разновидность федеративного государства, составляющие единицы которого не равны в своём правовом статусе. Симметричная федерация — это такая разновидность федерации, вкоторой территориальные единицы имели бы одинаковый статус, были бы полностью равноправны. Симметричные федерации сегодня практически не встречаются.

По способу образования субъектов федерации выделяюттри вида федеративных государств.

1. Территориальные федерации. В основу территориальной федерации положен принципразделения страны на субъекты федерации по территориальному признаку. Это делается в целях удобства управления, какправило, в очень больших по территории государств (США,Мексика, Бразилия).

2. Национальные федерации. В национальных федерациях субъекты создаются на основе национальных групп (Югославия, Чехословакия, Бельгия).

3. Смешанная федерация. Это особый тип федерации, где в основу формированиясубъектов положен и национальный, и территориальный принципы. Пример: Российская Федерация, где республики и автономный округ формируются по национальномупринципу, а все иные субъекты — по территориальному принципу.Для смешанных федераций характерен следующий признак:субъекты федерации имеют неодинаковый правовойстатус.

Различаются федерации также и по характеру взаимоотношений между федерацией и субъектами – на централизованные и децентрализованные. В одних федерациях большаядоля государственной власти сосредоточивается в центре,предметы же ведения субъектов федерациисерьезно ограничены и состоят в решении региональных и местных проблем. Такиефедерации являются централизованными (Индия, Пакистан и др.). В других федерациях предметы ведения федеральных органов сравнительно ограничены, а предметы ведения органов субъектов федерации достаточношироки, последние обладают высокой самостоятельностью ине подвергаются широкому и жесткому контролю со стороныфедеральных органов. Такие федерации называются децентрализованными (США, ФРГ, Швейцария и др.). Одно и то же государство в разное время может приобретать то одну, то другую форму.