Президент Сполучених Штатів Америки

Загальна характеристика інституту. Лаконічне формулювання розділу 1 cт. 2 про те, що “виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки…”[75], визначає роль Президента як глави всієї виконавчої гілки влади, тобто всього величезного федерального апарату управління країною.

 

Важливим чинником, який обумовив віднесення компетенції Президента Сполучених Штатів до виконавчої сфери, став досвід функціонування аморфної й нежиттєздатної конструкції влади, регламентованої “Статтями про Конфедерацію” 1776 р. Відсутність у цій конструкції посади глави держави, наділеного необхідним комплексом повноважень, разом з організаційною неспроможністю у вніутріполітичній сфері законодавчого органу – Конгресу, прирекло механізм влади, передбачений “Статтями”, на цілковиту неефективність. У новій конструкції влади, запровадженій Конституцією Сполучених Штатів 1787 р., інститут президента мав стати ключовою гарантією її високої функціональності.

 

Виконавча влада надана Президенту в особистій формі і він є саме главою виконавчої влади, а не уряду. У Конституції нічого не говориться про який-небудь вищий колегіальний орган виконавчої влади чи хоча б про структуру органів виконавчої влади. Конституційне законодавство Сполучених Штатів для позначення уряду використовує терміни “виконавча влада” або “Адміністрація Президента”[76]. Неофіційно, проте, сукупність глав департаментів[77] йменується кабінетом, який, вважається, виконує при Президентові допоміжні й дорадчі функції. При прийнятті рішень і здійсненні заходів у сфері виконавчої влади останнє слово завжди належить Президенту[78]. Президент, однак, неспроможний безпосередньо керувати величезним федеральним урядовим апаратом: він обмежується здійсненням загального контролю і координації, делегуючи значну частину своїх повноважень підпорядкованим йому службовцям[79]. У якості глави виконавчої влади Президент досить незалежний, він непідзвітний Конгресу, непідконтрольний йому і несе відповідальність лише перед народом, від якого й отримує свій мандат. Президент, таким чином, досить незалежний від партійного складу Парламенту[80].

На конституційному рівні повноваження Президента закріплені в достатньо широкому обсязі, але, на відміну від повноважень Конгресу, без чітко визначених меж, що сприяє їх неухильному фактичному розширенню[81].

У Сполучених Штатах дія механізму стримувань і противаг стосується насамперед проблеми зіткнення інтересів законодавчої і виконавчої влад; при цьому незмінною є тенденція збільшення ваги в політичному процесі виконавчої влади[82]. Це досягається за рахунок гнучкого перерозподілу повноважень, іноді втручання, але частіше самообмеження Конгресу на користь Адміністрації Президента[83]. Розширення обсягів влади Президента Сполучених Штатів, однак, не створює загрози демократії. Суттєвим стримуючим Главу держави чинником є та обставина, що він (Президент) представляє одну із двох правлячих партій, яка жорстко контролює “свого” Президента і не дозволяє йому дискредитувати партію в очах суспільства[84].

Президент Сполучених Штатів є главою держави, главою виконавчої влади, лідером однієї із двох головних політичних партій країни, головнокомандувачем збройними силами Сполучених Штатів, він провідний дипломат країни, головна посадова особа, відповідальна за управління країною під час кризи, виступає у ролі “арбітра” в регулюванні відносин Федерації і штатів, провідний координатор економічної та соціальної політики Сполучених Штатів.

Значним є вплив Президента на сферу законотворчості, який виражаються, зокрема, у тому, що законодавча повістка дня Конгресу визначається Адміністрацією Президента. Це досягається за рахунок щорічного надання Президентом Конгресу проекту федерального бюджету, у якому чітко визначаються національні пріоритети, внесенні в Конгрес соціально-економічних програм, що зумовлюють важливі внутрішньополітичні наслідки, а також за рахунок так званого указаного права у формі президентських виконавчих прокламацій і наказів.

Правотворча діяльність виконавчої влади розширюється і безпосередньо, за рахунок делегованого законодавства, на основі переданих Президентові відповідних правотворчих повноважень самим Конгресом. Часто Конгрес створює закон лише в загальному вигляді й у стан робочого документу його приводить відповідне відомство регламентарної влади. Згадана практика формально суперечить теорії жорсткого поділу влади, однак є у державній практиці Сполучених Штатів звичайним явищем і не зустрічає заперечень зі сторони судової влади (Верховного Суду).

 

Практика делегованого законодавства у формі відповідних указів Президента Конституцією не передбачена ні безпосередньо, ні опосередковано. Делегувавши Главі держави нормотворчі повноваження, що стосуються компетенції Конгресу, представницький орган вдався до спроб контролювати делеговану нормотворчість Адміністрації Президента засобом законодавчого вето. Згадана форма контролю передбачала, що відповідні укази Президента повинні були представлятися Конгресу з тим, щоб той прийняв остаточне рішення щодо їх чинності. Необхідність у законодавчому вето була зумовлена значним обсягом делегованих Президенту нормотворчих повноважень, а відтак, спробою Конгресу зберегти своє первинне положення в системі вищих органів держави. Конгрес міг застосовувати абсолютне вето щодо відповідних актів Глави держави, позбавляючи їх чинності. Практика законодавчого вето теж не була передбачена Конституцією. У 1983 р. рішенням Верховного Суду (“справа Чадха”) законодавче вето було визнане неконституційним, однак практика делегованого законодавства сумнівів щодо своєї конституційності в Суду не викликала. Це рішення стало виразним прикладом підтримки і легалізації вищим судовим органом країни тенденції до посилення в системі влади її виконавчої гілки на чолі із Президентом.

 

У ХХ ст. набули суттєвого розширення повноваження Президента як головнокомандувача збройними силами країни. Попри віднесене до компетенції Конгресу право оголошувати війну, Президент часто на власний розсуд використовує збройні сили. Якщо до Другої світової війни вважалися допустимими неоголошені Конгресом так звані президентські війни лише за умови нападу на власне територію Сполучених Штатів, то нині Президент без оголошення Конгресом війни може розпочати воєнні дії, якщо напад був здійснений на одного із союзників Сполучених Штатів по військових блоках.

Водночас повноваження Глави держави у Сполучених Штатах ніколи не переростали в одноосібну диктатуру (малоймовірно й, що для цього складуться передумови). Показово також, що дотепер усі поправки до Конституції, які мали відношення до повноважень Президента (XII, XX, XXII, XXIII, XXV), стосувалися лише питань, зв’язаних із порядком обрання чи заміщення посад Президента, Віце-президента в певних випадках.

Можна виокремити наступні ключові політичні та юридичні інструменти обмеження влади Президента Сполучених Штатів. Президентські республіки, з огляду на відсутність інституту парламентської відповідальності уряду, загалом характеризуються неефективністю форм парламентського контролю за органами виконавчої влади. У Сполучених Штатах Америки недієвість форм парламентського контролю за Адміністрацією Президента[85] компенсується партійним контролем − правляча партія контролює “свого” Президента, остерігаючись поразки на чергових виборах. Інший обмежучий владу Президента чинник − бюджетні повноваження Конгресу[86]. Останні є ефективним засобом впливу Конгресу на зміст внутрішньої та зовнішньої політики, яку проводить Президент, зокрема, у військовій сфері. Використовуючи бюджетні повноваження, Конгрес контролює діяльність особисто Глави держави та всіх підпорядкованих йому виконавчих органів насамперед тим, що може відмовити їм в асигнуванні тієї чи іншої діяльності або регулювати обсяги цієї діяльності[87].

Наступний, чи не найважливіший стримуючий Главу держави фактор – прецедентні рішення Верховного Суду. Узагальненість формулювань Конституції Сполучених Штатів Америки в умовах домінування прецедентного права спричиняє ситуацію, за якої норми Конституції, зокрема ті, що встановлюють статус Президента, не є нормами прямої дії і не застосовуються безпосередньо. Конституційні норми застосовуються в інтерпретованій Верховним Судом прецедентній формі. Як наслідок – у державно-правовій системі Сполучених Штатів Верховний Суд є суб’єктом, який встановлює реальні обсяги й характер влади Президента. Таким чином, реальний баланс влад у частині виконавчих повноважень Президента завжди гарантувався чітко визначеними в Конституції повноваженнями Конгресу та Верховного Суду (як і рішеннями останнього), а так само особливостями партійної системи країни.

Водночас, сучасні дослідники державно-правової системи Сполучених Штатів одностайно відмічають провідну роль Президента серед вищих “політичних” органів державної влади, що поряд із Конгресом і Верховним Судом Сполучених Штатів справляє більш відчутний вплив на хід державних справ. Внутрішня і зовнішня політика Сполучених Штатів здебільшого формується і здійснюється владою Президента. Реальне положення Президента деякою мірою залежить від розстановки партійних сил у Конгресі. У тих випадках, коли партійна приналежність Президента й більшості в Конгресі співпадає, Глава держави порівняно легко досягає необхідної йому поведінки Конгресу (Президент є неформальним лідером своєї партії до наступних виборів). Коли ж Президент і парламентська більшість належать до різних партійних сил, виникає ймовірність гострих суперечностей між Главою держави і представницьким органом, що можуть доходити аж до загрози імпічменту. Також за такої розстановки політичних сил у Конгресі Президентові важче сформувати Верховний Суд із числа своїх прибічників, що теж неминуче позначається на взаємовідносинах Глави держави та вищого судового органу. Таким чином, стабільність конституційного балансу влад у Сполучених Штатах певною мірою залежить від конфігурації партійних сил, що представлені в системі вищих органів влади. Тут, однак, слід зробити суттєве застереження: за будь-якої розстановки партійно-політичних сил у Палатах Конгресу відсутність строгої партійної дисципліни в партійних фракціях Парламенту є фактором, що посилює позиції Глави держави у відносинах із представницьким органом[88]. Тому згадана залежність Президента від партійної підтримки з боку Парламенту у Сполучених Штатах не є настільки значимою, як у європейських республіках.

Жорсткий поділ влади не означає, що Президент може діяти в одноосібному порядку, не узгоджуючи свої рішення з іншими вищими органами влади. Сама конституційна конструкція механізму влади унеможливлює цілковиту автономію Глави держави від інших вищих органів держави, а необхідність досягти належного рівня легітимності влади змушує Президента шукати і знаходити можливості співпраці із Конгресом у цілому, з парламентською опозицією та ключовими групами тиску[89].

Вибори Президента Сполучених Штатів Америки. Конституція Сполучених Штатів містить незначне число вимог до кандидата у Президенти. Це повинен бути вроджений (не натуралізований) громадянин Сполучених Штатів, що досяг 35-річного віку і проживає упродовж чотирнадцяти років у Сполучених Штатах. Президент і Віце-президент не можуть також бути мешканцями одного й того ж штату.

 

Реальних вимог до кандидата у Президенти значно більше і вони носять прихований характер. Президентами Сполучених Штатів звичайно стають відомі політичні діячі з досвідом роботи на важливих державних постах (губернатори штатів, сенатори, генерали), тісно зв’язані з апаратом своїх політичних партій, не радикали, не представники національних меншин. На пост Глави держави ніколи не обиралася жінка чи просто маловідома особа. У 2008 р. на пост Президента Сполучених Штатів уперше був обраний чорношкірий кандидат від Демократичної партії – Барак Хусейн Обама.

 

Пошук і висунення кандидатів на пост Президента реально перебувають у руках Республіканської і Демократичної партій.

Президент обирається на чотири роки, дострокові вибори Конституцією не передбачені і ніколи не мали місця в американській державній практиці. Первинний текст Конституції не містив заборони на переобрання Президента, але майже відразу (починаючи із Джорджа Вашингтона) встановився звичай, відповідно до якого Президент не може займати свою посаду більше двох строків підряд. Коли цей звичай був порушений Франкліном Рузвельтом, який, розпочинаючи з 1932 р. переобирався чотири рази, у 1951 р. в Конституцію була внесена поправка, яка заборонила переобрання Президента більше двох строків підряд. Згадана поправка стала конституційно-правовим запобіжником перетворення влади Глави держави в багатолітню особисту диктатуру[90]. При цьому строк більше двох років, у який яка-небудь інша особа займала цю посаду чи виконувала обов’язки Президента (наприклад, Віце-президент), не враховується при обрахуванні повного строку. Тим самим допускається, що за певних обставин посада Президента буде зайнята однією особою десять років підряд.

Вибори відбуваються опосередкованим шляхом. Виборці обирають колегію вибірників, які вже безпосередньо голосують за кандидата у Президенти. У кожному штаті обирається стільки вибірників, скільки від нього обрано сенаторів і членів Палати Представників. Від федерального округу Колумбія (столиця) обираються три вибірники. Колегія вибірників включає 538 (100+435+3) учасників. Усі вибірники від штату є представниками однієї партії, оскільки кожна партія висуває у штаті список своїх кандидатів, а виборці голосують не за окремих особистостей, а за партійний список. Переможцем у голосуванні стає партія, список якої зібрав відносну більшість голосів виборців.

Колегія ніколи не збирається у повному складі на федеральному рівні; вибірники голосують за конкретного кандидата, залишаючись у межах свого штату. Списки з результатами голосування підписуються у штаті і в опечатаному вигляді направляються в Сенат, де відбувається офіційне оголошення переможців (Президента і Віце-президента). Для перемоги на цій стадії голосування потрібна абсолютна більшість голосів вибірників. Потім у Вашингтоні відбувається інавгурація: проголошення присяги і вступ Президента на посаду.

Складна система опосередкованих виборів Глави держави носить формальний характер: вибірники зобов’язані голосувати за кандидатів тієї партії, за списком якої вони були обрані (прикладів, коли б вибірники порушили це правило, в американській практиці не було). Труднощі теоретично можуть виникнути лише в тому випадку, коли голоси виборців виявляться розбитими між трьома й більше кандидатами і при цьому жодна група вибірників не буде становити більшість. Попереджуючи цю ситуацію, ХІІ поправка встановлює правило, відповідно до якого Президент повинен бути обраний Палатою Представників (із трьох кандидатів на цей пост, що отримали найбільше число голосів вибірників), а Віце-президент – Сенатом (із двох кандидатів). Передбачено, що при виборах Президента в Палаті Представників кожен штат має один голос.

Повноваження Президента. Основні повноваження Глави держави перераховані в Конституції Сполучених Штатів. Однак із часом теорією і практикою було сформульоване поняття “тих, розуміються (або “прихованих”) повноважень”, завдяки яким і розширювалися конституційні повноваження Президента. Крім того, Глава держави систематично наділяється Конгресом різними “делегованими правами”.

Конституційні повноваження Президента можуть бути систематизовані за наступними основними групами.

Представницькі функції. У якості глави держави Президент здійснює вище представництво Сполучених Штатів внутрі країни і в міжнародних відносинах. Саме Президент персоніфікує усю систему виконавчих органів. Саме на ньому замикається їх компетенція та діяльність[91]. Йому належить право призупинення виконання вироків і помилування за злочини проти Сполучених Штатів, за виключенням справ по імпічменту. Він оголошує амністію. У статусі “лідера нації” Президент очолює різноманітні церемонії, приймає участь в урочистостях і святкуваннях. Глава держави нагороджує вищими військовими та іншими нагородами (це також робить і Конгрес).

Участь у законодавчому процесі. Формально не користуючись правом законодавчої ініціативи й безпосередньо не приймаючи участі в законодавчому процесі[92], Президент, тим не менше, опосередковано справляє cутттєвий вплив на прийняття законів[93]. Цей вплив часто носить навіть вирішальний характер[94], оскільки переважна більшість ключових законопроектів, що розробляються Адміністрацією Президента[95], Конгресом приймаються. До того ж, як було попередньо відмічено, сам Конгрес часто передає Президенту нормотворчі повноваження, які здійснюються Главою держави шляхом прийняття указів. Згідно з американською правовою доктриною, ці акти не повинні суперечити законам і зачіпати питання, віднесені виключно до сфери законодавчої влади[96].

На останній стадії законодавчого процесу Президент застосовує вето і здійснює промульгацію прийнятих Конгресом законів.

Виступаючи щорічно в Конгресі (перед спільним засіданням обох Палат) з посланням про стан справ у країні і про міжнародне положення Сполучених Штатів, Президент радить Конгресу прийняти конкретні закони. Законодавча програма Президента розглядається Конгресом у пріоритетному порядку. Крім того, Президент щорічно в обов’язковому порядку направляє у Конгрес економічну доповідь і проект федерального бюджету, а також спеціальні послання з конкретних питань.

Президент не має права скликати чи розпускати Конгрес, але за надзвичайних обставин може скликати обидві Палати чи одну з них й у випадку розбіжностей між Палатами із приводу перенесення засідань може відкласти їх на строк, який визначить сам. Президент не може бути викликаний Конгресом. Він має право на так звані привілеї виконавчої влади (конфіденційність), тобто на відмову Конгресу у вимозі інформації із внутрішніх питань діяльності Президента.

Військові повноваження. У конституційному статусі головнокомандуючого армією і флотом Президент може направляти війська за кордон для “захисту американських інтересів”, у миротворчих цілях тощо. Право Президента приймати рішення про відбиття раптового нападу на Сполучені Штати ніким не оспорюється[97]. Відповідно до закону 1973 р. такі воєнні дії можуть здійснюватися впродовж 60 днів, після чого Конгресу повинна бути надана відповідна доповідь. Президент може на власний розсуд продовжити на 30 днів перебування військ за кордоном, якщо тільки обгрунтує у своєму посланні Конгресу таку необхідність. Водночас, Конгрес співпадаючою резолюцією Палат може вимагати від Президента негайного виведення військ із держави, у яку вони були введені, а так само прийняти рішення про дострокове припинення воєнних дій упродовж згаданого 60-денного періоду[98].

Глава держави присуджує вищі військові звання, призначає вище військове керівництво, формує Об’єднану групу начальників штабів родів військ (генеральний штаб), призначає міністра оборони (із цивільних осіб).

Зовнішньополітичні повноваження. Президент визначає і здійснює зовнішню політику держави, сам безпосередньо чи через своїх представників веде міжнародні переговори. Глава держави ратифікує міжнародні договори після їх схвалення Сенатом (2/3 голосів Палати). Президент також має право укладати з іншими державами так звані виконавчі домовленості, які не потребують схвалення Сенату[99].

Президент зі схвалення Сенату призначає послів, консулів і представників у міжнародні організації. Глава держави фактично керує зовнішньополітичною діяльністю держави. Президенти Сполучених Штатів часто формують зовнішньополітичні доктрини, що мають стратегічне значення. Конгрес лише зрідка в резолюціях Палат формулює своє ставлення до тих чи інших питань зовнішньої політики й міжнародного положення Сполучених Штатів; сама позиція Конгресу для Президента не має імперативного значення. В обов’язки Президента входить акредитація і прийом послів іноземних держав.

Призначення вищих посадових осіб. Усі вищі посадові особи (близько 300) призначаються Президентом “за порадою і згодою” Сенату. Звільнення усіх призначуваних Президентом державних службовців із посад здійснюється Главою держави на власний розсуд[100].

Надзвичайні повноваження. Президент має право оголошувати надзвичайний стан – як у національному масштабі, так і в окремих штатах. Відповідна постанова Президента негайно передається у Конгрес і публікується в офіційному виданні. Національнй надзвичайний стан може бути припинений співпадаючою резолюцією Конгресу, виданням акта Президента чи після завершення вказаного строку. При оголошенні національного надзвичайного стану Президент може здійснювати лише ті повноваження і права, що передбачені законами.

Припинення повноважень Президента. ХХV поправка Конституції вказує на чотири підстави дострокового припинення повноважень Президента:

· Відсторонення від посади (через процедуру імпічменту);

· Смерть;

· Відставка;

· Нездатність виконувати повноваження й обов’язки за своєю посадою.

Смерть Президента веде до припинення його повноважень і негайного вступу в посаду особи, що заміщує Президента. ХХ поправкою передбачено, що якщо до того дня, з якого розпочинається строк повноважень обраного Президента, наступить його смерть, то Президентом стає обраний Віце-президент. Якщо ж смерть наступає у кого-небудь з осіб, з яких Палата Представників обирає Президента, а Сенат – Віце-президента (тобто у випадку, передбаченому ХІІ поправкою), то Конгрес повинен здійснити необхідні заходи шляхом прийняття спеціального закону.

Добровільна відставка Президента може мати місце як під впливом особистих причин, так і під тиском обставин. Неспроможність Президента здійснювати свої повноваження й обов’язки (ХХV поправка) веде до тимчасового припинення повноважень за наявності його заяви тимчасовому голові Сенату і Спікеру Палати Представників. З такою ж заявою можуть звернутись Віце-президент разом із більшістю вищих посадових осіб департаментів. У таких випадках Віце-президент приймає на себе виконання обов’язків Президента. Президент, проте, може заявити, що він у стані виконувати повноваження й обов’язки за своєю посадою і відновити їх здійснення, якщо Віце-президент і більшість посадових осіб департаментів впродовж чотирьох днів цьому не вчинять опір. У такому випадку Конгрес зобов’язаний зібратись упродовж сорока восьми годин після отримання відповідної заяви і протягом 21 дня більшістю у дві третини голосів обох Палат визначити, чи дійсно Президент не у стані здійснювати свої повноваження. Якщо цей факт підтвердиться, обов’язки переходять до Віце-президента. Якщо ж Конгрес визнає спроможність Президента виконувати свої повноваження, Глава держави залишається на посаді[101].

Для того, щоб попередити випадок, за якого держава виявилася б без Глави держави, у 1947 р. був прийнятий Закон про наступність президентської влади (він доповнювався у 1947 і 1965 рр.). У Законі визначена черговість осіб, що заміщують пост Президента, якщо він виявиться вакантним: Віце-президент, Спікер Палати Представників, тимчасовий голова Сенату, Державний Секретар і далі всі керівники департаментів по хронології створення департаментів. Будь-яка із цих осіб може зайняти пост Президента тільки у випадку, якщо вона відповідає усім конституційним вимогам, що висуваються до кандидата у Президенти.