Российское законодательство о международных воздушных перевозках: анализ состояния и перспективы развития

Российский опыт регулирования международных воздушных перевозок. Имеющийся опыт регулирования российскими законами и правилами договора международной воздушной перевозки к решению новых задач, связанных с использованием электронного билета не очень вдохновляет.

Начнем с того, что в главном национальном документе по воздушному праву - Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 года - нет определения договора международной воздушной перевозки. Если в Кодексе есть пусть небольшая, но хоть как-то характеризующая договор воздушной перевозки пассажира статья 103, то договор международной воздушной перевозки в нем вообще не упоминается.

Ничего не сказано о международных воздушных перевозках в главе XV Воздушного кодекса РФ "Воздушные перевозки", которая посвящена исключительно регулированию внутренних воздушных перевозок. Только в п. 2 ст. 101 дается определение "международной воздушной перевозки", что не меняет дела. Не спасает положения содержащаяся в п. 3 ст. 136 Кодекса "Введение в действие настоящего Кодекса" отсылка к актам законодательства Союза ССР, которые признаются действующими на территории Российской Федерации и "применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу". Принято считать, что в данном случае речь идет о "Правилах международных воздушных перевозок пассажиров, багажа и грузов", утвержденных Министерством гражданской авиации СССР 3 января 1986 г. Однако признать их эффективными и жизнеспособными весьма затруднительно.

Во-первых, Правила предназначены для регулирования международных перевозочных отношений, большая часть которых изменилась настолько, что они не в состоянии выполнять роль действенных регуляторов, какими они были в советский период.

Во-вторых, имеются существенные противоречия между Правилами и Воздушным кодексом 1997 г., Гражданским кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным кодексом РФ и они настолько велики, что делает большинство из них бессмысленным для применения к регулированию международных воздушных перевозок. В-третьих, в правилах отсутствует определение договора международной воздушной перевозки, что ставит в тупик решение многих вопросов, возникающих между перевозчиком и пассажиром по поводу такой перевозки.

Приходится признать, в российском воздушном законодательстве имеются плохо приспособленные к современным требованиям правила международных воздушных перевозок, создающие массу проблем при применении из-за существенных противоречий с действующими федеральными законами. Сложилась парадоксальная ситуация: договор международной воздушной перевозки выпал из объектов регулирования законами и правилами российского воздушного законодательства, а на правила международных воздушных перевозок, которые есть, положиться фактически нельзя. И такое положение существует давно. Поэтому первая большая трудность, которая возникает при реформировании российского законодательства в целях создания нормальных правовых условий использования электронного билета российскими перевозчиками, является определение того, какие дополнения и изменения необходимо принять и куда они должны быть внесены с тем, чтобы были установлены жизнеспособные и эффективные законы и правила, обеспечивающие действенную защиту прав и законных интересов российских перевозчиков и потребителей их услуг на мировом рынке авиаперевозок.

Российское законодательство о статусе билета. Особенностью российского законодательства по этому вопросу является повышенное внимание к определению статуса билета в системе взаимоотношений перевозчика и пассажира по поводу международной воздушной перевозки. В соответствии с п. 2.1.1 "Правил международных воздушных перевозок пассажиров, багажа и грузов" "билет является документом, удостоверяющим заключение договора и условия международной воздушной перевозки пассажира". По смыслу этого правила билет признается документом. Его юридическое значение заключается в удостоверении заключения договора международной воздушной перевозки. Совпадает такой подход с п. 2 ст. 786 ГК РФ: "Заключение договора перевозки пассажира, удостоверяется билетом..." Кроме того, билет является документом, удостоверяющим согласие пассажира с условиями договора, установленными перевозчиком. Однако закон и правила не ставят знак равенства между договором и билетом. В ст. 786 ГК говорится только о форме билета, но не договора, которая устанавливается в порядке, "предусмотренном транспортными уставами и кодексами". Согласно п. 2 ст. 105 ВК РФ форма билета устанавливается "специально уполномоченным органом в области гражданской авиации".

В настоящее время уполномоченным органом по этому вопросу является Министерство транспорта РФ. В соответствии с п. 5.2.3 Положения о Министерстве транспорта от 30.07.2004 года форма билета в гражданской авиации утверждается Министерством. Однако его самостоятельность в утверждении формы билета имеет ограниченный характер. Прежде чем это сделать Минтранс РФ должен сначала дождаться особого решения Правительства РФ, а затем Министерства финансов. Только после принятия соответствующих нормативных актов наступает очередь Министерства, которое на основании и во исполнение этих актов может утвердить форму билета. Очевидно, что указанная очередность и последовательность будет соблюдена при утверждении формы электронного билета.

Билет как бланк строгой отчетности. Помимо вышеуказанных нормативных актов, билет является объектом регулирования Федерального закона от 22 мая 2003 года N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт". Согласно п. 2 ст. 2 Закона организации и индивидуальные предприниматели могут осуществлять в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации, наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники в случае оказания услуг населению при условии выдачи ими соответствующих "бланков строгой отчетности".

По этому Закону билет рассматривается в качестве бланка особой, а именно строгой, отчетности. Являясь объектом купли-продажи, билет указывает на стоимость услуг по международной воздушной перевозке. Именно поэтому билет удостоверяет не только факт оплаты авиатранспортных услуг и заключение договора, но и выполняет роль финансового документа, в отношении которого ведется строгий бухгалтерский учет, действует особый порядок хранения и уничтожения. Договором международной воздушной перевозки эти вопросы вообще не затрагиваются.

Установление порядка утверждения бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, а также порядка их учета, хранения и уничтожения отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации. В своем Постановлении от 31 марта 2005 г. N 171 "Об утверждении Положения об осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники" Правительство решило, что формы бланков строгой отчетности утверждаются Министерством финансов РФ по обращению заинтересованных органов государственной власти, Центрального банка РФ и организаций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности, занятых в определенной сфере услуг. Это решение перекрывает самостоятельность Министерства транспорта в вопросах утверждения формы билета в гражданской авиации и ставит его в прямую зависимость от законотворчества Правительства и Министерства финансов РФ. Из этого следует, что сначала Правительство Российской Федерации должно установить, каким должен быть порядок электронного оформления билета через Интернет, на основе которого совершение сделки между перевозчиком и пассажиром признавалось бы законным и правомерным, и каким должно быть письменное или иное отображение этой сделки, чтобы оно выполняло роль финансового документа строгой отчетности, учета и хранения. Только после проведения Правительством этой работы Министерство транспорта РФ будет вправе проявить определенную законом самостоятельность и утвердить электронную форму билета в гражданской авиации.

Билет и процедура упрощения формальностей. В настоящее время бумажный билет является важным документом, предъявляемым пассажиром таможенным, пограничным и иным органам при выполнении административных формальностей при въезде в Российскую Федерацию и выезде с Российской Федерации. Электронный билет потребует пересмотра процедуры прохождения таможенных, пограничных и иных формальностей и внесения изменений в Таможенный кодекс, Федеральный закон о въезде и выезде и иные российские законы и правила, касающиеся использования традиционного бумажного билета в международных воздушных перевозках. Кроме того, изменение процедуры прохождения таможенных, пограничных и иных формальностей неизбежно затронет вопрос об учете стандартов ИКАО, содержащихся в Приложении 9 "Упрощение формальностей" к Чикагской конвенции 1944 г.

Значение билета для бухгалтерского учета. Введение электронной формы билета потребует также от Правительства внесения изменений в законы и подзаконные акты, регулирующие порядок ведения бухгалтерской и иных видов отчетности. В соответствии с п. 1 ст. 9 ФЗ "О бухгалтерской отчетности" все хозяйственные операции, проводимые предприятиями и организациями независимо от формы собственности, должны оформляться оправдательными документами, которые служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Закон устанавливает требования к форме первичной учетной документации, несоблюдение которых квалифицируется как нарушение бухгалтерского учета. Согласно п. 13 Постановления Правительства Российской федерации от 31 марта 2005 года N 171 документы, оформленные на бланках строгой отчетности (форма которого указана в Общероссийском классификаторе управленческой документации) являются первичными учетными документами. Эти документы могут приниматься к учету только в случае их надлежащего оформления в соответствии с требованиями законодательства.

Воздушный кодекс РФ в ст. 105 устанавливает, что билет и багажная квитанция являются перевозочными документами, формы которых устанавливаются специально уполномоченным органом в области гражданской авиации. В целях конкретизации данной статьи распоряжением Министерства транспорта РФ от 29 августа 2001 г. N НА-334-р был утвержден Стандарт отрасли воздушных перевозок ОСТ 54-8-233.78-2001 "Перевозочные документы строгой отчетности на воздушном транспорте. Требования и порядок их регистрации", определяющий формы перевозочных документов, в т.ч. билета и багажной квитанции. Согласно указанному Стандарту перевозочные документы должны быть на бумажных носителях с обязательными средствами защиты, а также с соблюдением иных требований к оформлению документов, установленных Стандартом. Только отвечающая его требованиям форма билета и багажной квитанции считается надлежаще оформленным первичным учетным документом. Стандарт электронный билет в качестве перевозочного документа не рассматривает.

Билет как документ, служащий целям налогового контроля и предоставления в налоговые органы. В соответствии со ст. 23 Налогового кодекса РФ налогоплательщик (юридическое лицо) обязан предоставлять в налоговые органы необходимые документы в предусмотренных НК РФ случаях. Закон требует - документы должны предоставляться в форме, предусмотренной действующими законами и правилами для данного вида документов. Учитывая требование Стандарта отрасли воздушных перевозок о выполнении перевозочных документов на бумажном носителе, то следовательно, только такая форма билета и багажной квитанции может считаться надлежаще оформленным документом для целей налогового контроля. Ясно, что в Стандарт должны быть внесены изменения, касающиеся использования электронного оформления билета и письменного изложения информации о билете и признания в качестве перевозочного документа. Принятие этих изменений должно быть согласовано с п. 7 ст. 9 ФЗ РФ "О бухгалтерском учете", в соответствии с которым налоговые органы вправе требовать предоставление электронных документов в виде копий, изготовленных на бумажных носителях. При истребовании документов при проведении налоговых проверок (ст. 93 НК РФ), они должны быть должным образом заверены и подписаны руководителем и главным бухгалтером, либо лицами, ими уполномоченными, что требует ст. 9 ФЗ РФ "О бухгалтерском учете". Таким образом, действующее налоговое законодательство должно быть подготовлено к применению электронного билета. В настоящее время такой готовности нет и это является серьезным препятствием для внедрения электронного билета в международную и национальную практику российских воздушных перевозок.