Мемлекеттік басқару органдарындағы қызметкерлерді ынталандырудың құқықтық мәселелерін саралау

Мемлекеттік секторда жаңа формациядағы басқарушылар діңгегін құру мемлекет басшысының Қазақстан халқына арналған Жолдауында келтірілген стратегиялық ойларына байланысты жүзіге асырылады [93]. Білімді басшы – әрбір істің дамуы мен тиімді нәтижесінің табыс кепілі болып табылады, мейлі ол бизнесте болсын, мейлі ол мемлекеттік қызмет саласы болсын. Әлсіз басқарушы кәсіби ұжым болған күннің өзінде дамудың маңызды параметрлеріне қол жеткізу үшін қызметшілерді бір мәмілеге келтіре алмайды. Адамдармен тиісті қарым-қатынаста болмауы барысында психологиялық үйлесімсіздікке әкеліп жалпыға түсінікті шешімдерді қабылдай алмайды, ол өз кезегінде білім деңгейінің жетіспеушілігіне байланысты «корпоративтік шаршау» синдромын қалыптастыруға және тиімді іс-әрекет коэффициентінің төмендеуіне алып келеді. Қазіргі таңда материалдық сыйақы базалық болып табылып қызметшінің мінез-құлқын ынталандыруды алдын ала анықтайды және ол мемлекетте болып жатқан көптеген әлеуметтік-экономикалық процестерге байланысты болып келеді. Сондықтан да материалдық ынталандырулар мемлекеттік қызметшілердің еңбегін ынталандыруда маңызды рөл атқарады [94,17б.]. Қазіргі таңда кез-келген адам өз өмірінің маңызды бөлігін және күшін білім алуға, жақсы жұмыс істесе және лауазымдық баспалдақ арқылы белгілі бір жетістіктерге жеткісі келеді. Бүгінгі күнгі қарапайым қазақстандық мемлекеттік қызметші өз өмірінің нақты бір кезеңінде көптеген материалдық игіліктерінен айырылған. Мысал ретінде алып қарайтын болсақ ұсақ кәсіпкердің материалдық жағдайы мемлекеттік қызметшіге қарағанда әлдеқайда жоғары, себебі оның бала-шағасы беделді мектептерге бару мүмкіндігіне ие, ол өзінің қалауынша қаланың маңғазды аудандарында тұруға жағдайы жетіп басқа да көптеген игіліктерге қол жеткізе алады, ал мемлекеттік қызметшілер мұндай жағдай жасауға өзіне еркіндік бере алмайды, яғни ол құқықтық тұрғыдан көптеген қоғамдық және экономикалық іс-әрекеттерден шектелген. Сондықтан да мұндай шектеулер еңбекақы түрі ретінде және әлеуметтік кепілдіктер арқылы орын толтыруларытиіс. Алайда, біздің байқанымыз ол қалыптасқан жалақының жүйесінде көптеген кемшіліктер бар, ол тіпті көп жағдайда жоғары басшылықтың шешімімен байланысты болып келеді де, мемлекеттік қызметшілердің еңбек нәтижелерін мемлекеттің жалпы әлеуметтікэкономикалық дамуымен байланыстырмайды және ынталандыру арқылы оны өз лауазымдық міндеттерін дұрыс орындауға жетелемейді. Сонымен қатар монетарлық ынталандыру шараларынан басқа кадрларды басқарудың тиімді тетіктеріне келесідей мәселелерді жатқызуға болады, оларды ротация, мансапты жоспарлаудың жүйесін құру арқылы жаңа белестерге жетелеу арқылы кадр қызметінің рөлін күшейту, яғни моральдық, әлеуметтік, психологиялық ынталандырулар және әлеуметтік мансапты уәждеу болып табылады: - моральдық ынталандырулар. Корпоративтік, қалалық, өңірлік, республикалық, мемлекеттік маңыздар мен халықаралық моральдық ұстанымдар болып табылады; - әлеуметтік мансапты ынталандырулар. Қоғамда, өңірде, ұжымда мойындауға ие болуға ұмтылу: үздіксіз өз білімін жетілдіру, өзінің шығармашылық әлеуетін толыққанды жүзеге асыру; - әлеуметтік-шынайы ынталандырулар. Қызметкерге пәтер беру, қызметкерге автокөлік беру, қызметкерлерге тегін құрылыс немесе гараж салуға мүмкіндіктер беру; - әлеуметтік ынталандыру. Жұмыста тегін тамақтану, тегін медициналық қызмет көрсету, көлік шығындарын өтеу, қызметкерлердің тұрғын үйлеріне төлемдер жасау, пайыссыз несиелер беру; - психологиялық ынталандырулар басшылықты жетілдіру негізінде жүргізіледі, яғни жұмыста барлық этикалық стандарттар мен қағидалардың сақталуы, оның әлеуметтік әділеттілігі мен адамгершілігі, адам құқықтарының сақталуы, жоғары жауапкершілік сезімдеріне тәрбиелеу, жоғары іскерлік этикет қағидаларын сақтау және т.б.[95]. Жоғарыда көрсетілгендей мемлекеттік қызметшілер арасында жүргізілген сауалнаманың қорытындылары келтірілген болатын, соған байланысты мемлекеттік қызметке келудегі негізгі ынталандырушы факторлардың бірі ретінде біліктілігін арттыру мен білімін жетілдіру мүмкіндіктері қарастырылған болатын. Бұл бағыт бойынша мемлекет басшылығымен бірқатар іс-шаралар атқаралған: «Болашақ» бағдарламасының шеңберінде мемлекеттік қызметшілерге квоталардың бөлінуі, Қазақстан Республикасының Президенті жанындағы Мемлекеттік басқару академиясында соңғы жұмыс орнындағы жалақысын сақтай отырып шәкіртақы алу арқылы білімін жетілдіру мүмкіндіктері, әртүрлі халықаралық тағылымдамалардан өтумүмкіндігі қарастырылған. Алайда, бұған қарамастан білім алуға ұмтылған қызметкерлер іс жүзінде көптеген қиыншылықтарға тап болуда, себебі біріншіден, қызметшілердің білім алуға деген қызығушылығына қарамастан, оның өзіндік ішкі құндылықтарына қарама-қайшы келетін кейбір басшылық тарапынан көрсетілетін қарсылығы болса, екінші жағынан материалдық қолдаудың аздығы көңілден шықпайды, өйткені мемлекеттік қызметшілер басқа қалаларға немесе басқа мемлекеттерге оқу сессияларына бару кездерінде іс-сапар және тәуліктік шығындармен қамтамасыз етілу мөлшері шығындарды өтеуге жетпей жатады, үшіншіден, ұлттық заңнамалардағы олқылықтардың орын алуы, яғни қызметшілерді оқуға іссапарға және оқу демалысына жіберуге байланысты құқықтық нормаларда қарама-қайшылықтар кездесіп жатады, сол кемшіліктерді түзету мәселесіне көңіл бөлуді қажет етеді. Міне, сондықтан қызметкерлерді 1-2 жылдық оқуға жіберу барысында кадр қызметі құқықтық тұрғыдан бұйрықты қалай дұрыс рәсімдеу керек екенін, қай құқықтық нормаға сілтеме жасауын бәлмей жататын кездері де кездеседі. Мәселен, оқуға іс-сапарға жіберу десе, онда олар Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2000 жылғы 22 қыркүйектегі №1428 қаулысының нормаларымен кездеседі, оған сәйкес қызметкерлердің іс сапарының мерзімі оның жол жүруін есептегенде 40 күннен аспауы тиіс. Алайда, бұл нормаға сәйкес сондай-ақ қызметтік қажеттілікке байланысты іс-сапар мерзімін ұзартуға болады деген күннің өзінде де оқу қаншалықты қызметтік қажеттілік болып табылады деген сұрақтың туындауы да заңдылық[96]. Сонымен қатар, жоғарыда келтірілген қаулымен бекітілген Ережелердің 1тармағына сәйкес «қызметтік іссапар қызметкердіңмемлекеттiк мекеме басшысының өкiмi бойынша еңбек мiндеттемелерiн өзiнiң тұрақты жұмыс орнынан тыс жерде орындау үшiн сондай-ақ кәсiптiк деңгейi мен бiлiктілiгiн арттыру және қайта даярлану белгiлі бiр мерзiмге сапары болып табылады» [96]. Сонымен бірге «қайта даярлау» және «біліктілігін арттыру» түсініктеріне анықтама беретін бірден-бір нормативтік акт ол Қазақстан Республикасы Президентінің 2004 жылғы 11 қазандағы №1457 «Қазақстан Республикасының мемлекеттік қызметшілерін қайта даярлау және біліктілігін арттыру ережесін бекіту туралы»Жарлығына сәйкес: - қайта даярлау-мемлекеттік қызметке алғаш түскен, сондай-ақ басшы мемлекеттік әкімшілік лауазымына тағайындалған адамдар үшін ұзақтығы алты аптаға дейінгі қысқа мерзімді оқыту курстары; - біліктілігін арттыру- кәсіби қызметтің жекелеген бағыттары бойынша Қазақстан Республикасында ұзақтығы үш күннен екі аптаға дейінгі, ал шетелде мерзімі бір жылға дейінгі қысқа мерзімді оқыту семинарлары белгіленген [97]. Демек, оқуға 1 жылдан және жоғары болған жағдайда іссапарлар қарастырылған. Алайда, оқу демалысын рәсімдеу кезінде келесідей қиындықтар туындайды, яғни Қазақстан Республикасының Еңбек кодексінің 112 бабында сәйкес білім беру ұйымдарында оқып жүрген қызметкерлерге сынақтар мен емтихандарға дайындалу және оларды тапсыру, зертханалық жұмыстарды орындау, дипломдық жұмысты (жобаны) дайындау және қорғау, әскери оқытылған резервті даярлау бағдарламасынан өту үшін оқу демалыстары беріледі.Демек, оқу кезеңі барысында еңбек заңнамасына сәйкес оқу демалысы қарастырылмаған [98]. Сонымен мемлекеттік органдардың қызметкерлерін оқытудан өткізу туралы ұлттық заңнамада бір-біріне қарама-қайшы келетін нормалар бар, соған орай адам келесі таңдауларды алға тартады: «жұмыс немесе оқу». Осыған байланысты заңнамалық тұрғыдан (қолданыстағы ережелерді толықтыру) «оқу» түсінігін бекітіп және мемлекеттік қызметшілердің одан өту талаптарын қарастыру қажет. Мүмкін жоғарыда келтірілген факторлар мемлекеттік қызметшілердің біліктіліктерін арттыру мен білім алу мүмкіндіктеріне қанағаттанбаудың себептері шығар, бірақ еңбекақы төлеу қазақстандық мемлекеттік қызметтің «осал жері» десек болады, себебі мемлекетте соңғы бірнеше жылдың көлемінде болып жатқан әкімшілік реформалар бойынша мемлекеттік қызметшілердің жалақының көлемі ұлттық компаниялардағы жалақының деңгейіне дейін көтеріледі деген көп үміт күтерлік сөздер айтылып, іс жүзінде орындалмай қалуда. Соған қарамастан жоғарыда келтірілген тарауда сауалнамалардың нәтижелері бойынша мемлекеттік қызметшілердің басым көпшілігі«кедейлік шегінде» екенін байқатып, жыл сайынғы жалақыны25%-ға жоғарылатқан күннің өзінде де азық-түлік бағасының өсуі мен ақшаның құнсыздануы салдарынан бұл шара тек уақытша бонус болатындығын ескерген жөн. Мемлекеттік қызметте орташа жалақы бұрынғыша төмен және жеке сектормен салыстырғанда бәсекеге қабілетті болмай отыр және жалпы ұлттық орта жалақымен тепе-тең, бұл Канада және Польша мемлекеттерімен салыстырғандамемлекеттік қызметшілердің орташа жалақысы 2,5 есе жалпы ұлттықтан жоғары болса, Сингапурде бұл көрсеткіш 4 есе жоғары екенін көрсетеді. Жалақының төмендігі жоғары білікті кадрлардың мемлекеттік қызметтен кетулеріне септігін тигізуі мүмкін. Осыған байланысты мемлекеттік қызметшілердің еңбегін ынталандыру бойынша мемлекет тарапынан біршама жұмыстар атқарылуда, яғни Қазақстан Республикасы Президентінің 2011 жылғы 21 шілдедегі «Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызметінің жаңа моделінің тұжырымдамасы» №119 Жарлығына сәйкес мемлекеттік қызметшілердің жаңа түрі қалыптасу қажет. Ондағы негізгі мақсат мемлекеттік қызметтің жаңа моделі тұжырымдамасы аясында кәсібилендірудің басты факторы болып табылатын адами фактордың маңыздылығын тануға және тиімді кадр жұмысын жүргізуге бағдарланған. Мемлекеттік қызметтің жаңа моделі тиімді кадр тетіктерін – мемлекеттік қызметке кірудің тиімді әрі айқын тәртібін, үздіксіз кәсіби даму мүмкіндігін, жұмыс нәтижелері мен ынталандыру жүйесінің өзара байланысын қалыптастыруға бағытталған[79]. Сондай-ақ үш тұғырлы мақсатқа сәйкес: 1) мемлекеттік қызмет жүйесінде жаңа кадр тетіктерін қалыптастыру және қолданыстағыларын жетілдіру; 2) мемлекеттік қызметшілердің жұмысын мемлекеттік қызметтердің сапасы мен қолжетімділігін арттыру және мемлекеттік қызметшілердің жұмысын мемлекеттік қызметтерді тұтынушы ретінде халыққа бағдарлау; 3) мемлекеттік қызметтің жоғары мәртебесі мен беделін қамтамасыз ету, мемлекеттік қызметшілер мінез-құлқының этикалық нормаларын қалыптастыру. Мемлекеттік қызметті сапалы кадрлық жаңарту мен кәсібилендіруді жүйелі түрде қамтамасыз ету үшін оның ұйымдастырушылық құрылымы және нормативтік құқықтық базасы жаңғыртылуда. Оған дәлел ретінде тұжырымдамаға сәйкес бірінші кезеңде (2011 – 2012 жылдар) Қазақстан Республикасының 2020 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспарының нысаналы индикаторларына кол жеткізуге бағытталған: 1) үш корпусқа негізделген мемлекеттік қызмет лауазымдарының жаңа тізілімін енгізу; 2) мемлекеттік қызметке кіру және мемлекеттік қызметтің кадр резервін қалыптастыру рәсімдерін жақсарту; 3) жоғары білікті мемлекеттік қызметшілерді даярлау жөніндегі базалық білім беру орталығын қалыптастыру; 4) нәтижеге бағдарланған мемлекеттік басқару жүйесінің технологиялары мен қағидаттарына негізделген жаңартылған оқыту бағдарламаларды енгізу; 5) мемлекеттік органдардың кадр қызметтері жұмысының тиімділігін арттыру; 6) мемлекеттік қызметшілердің жұмысын бағалау жүйесін енгізу; 7) мемлекеттік қызметшілердің еңбегіне ақы төлеудің жаңа жүйесін енгізу; 8) мемлекеттік қызметтер көрсету сапасын арттыруға, оның ішінде мемлекеттік қызметтер көрсетудің сапасын бақылау жүйесін енгізуге, көрсетілетін мемлекеттік қызметтердің сапасын бағалау үшін кері байланыс тетігін дамытуға бағытталған шараларды іске асыру көзделген [79]. Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 19 наурыздағы «Орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергілікті атқарушы органдары қызметінің тиімділігін жыл сайынғы бағалау жүйесі туралы» № 954 Жарлығын іске асыру мақсатында және Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызмет істері агенттігі Төрағасының 2012 жылғы 16 қаңтардағы №02-01-02/9 Бұйрығымен«Персоналды басқару тиімділігін бағалау әдістемесі» бекітілді. Соған орай қызметшілерді бағалау тәртібі айқындалып мемлекеттік қызметшілердің жұмыс сапасын бағалау ережелері әзірленді. Бірақ біздің ойымызша бұл әдістемеде кейбір түсінбеушіліктер орын алған. Себебі «Персоналды басқару тиімділігін бағалау әдістемесінің 6-шы тарауында «Мемлекеттік қызметшілерді уәждеу деңгейінің» өлшемі 42-ші бапта көрсетілгендей «Бағалау Агенттіктің және оның аумақтық бөлімшелерінің орталық мемлекеттік органдар мен жергілікті атқарушы органдардың мемлекеттік қызметшілері арасында жүргізген сауалнама нәтижелері бойынша анықталады» делінген және сауалнама осы әдістеменің 15-қосымшасына сәйкес толтырылады. Сауалнамадағы сұрақтарға назар аударатын болсақ «Көтермелеу жүйесімен қанағаттандырылу дәрежесі» пунктіндегі «менің қызмет атқарып жүрген мемлекеттік органда диффренциалданған тәсіліне негізделген материалдық ынталандыру шаралары қолданады» және «мен жұмыс істейтін органда уәждеу жүйесі тиімді болып табылады» деген сауалдарына қатысты қызметшілерде түсінбеушіліктер туындауы мүмкін. Себебі бүкіл республика аумағында бірдей жүргізілетін диффренциалданған тәсіліне негізделген материалдық ынталандырудың нақтылы тетігі жоқ және соған сәйкес кез-келген мемлекеттік орган, әсіресе жергілікті атқарушы органдарда тек Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2001 жылғы 29 тамызындағы «Мемлекеттiк бюджет қаражаты есебінен Қазақстан Республикасы органдарының қызметкерлеріне сыйлық беру, материалдық көмек көрсету және лауазымдық жалақыларына үстемеақылар белгілеу ережесі туралы»№1127Қаулысын басшылыққа алады [75]. Осы аталған кемшіліктер келесі тарауда қарастырылған.