Современные проблемы федерализма

Тема 2. Политико-правовая основа формирования и функционирования регионов – субъектов Российской Федерации

1. Современные проблемы федерализма

Конституция РФ – политико-правовая основа формирования и функционирования регионов

3. Договоры о разграничении полномочий РФ и регионов

Современные проблемы федерализма

Федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.

Федерация — это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеративные единицы имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы, наряду с этим образуются единое гражданство, единая денежная единица, принимается федеральная Конституция, имеющая верховенство над региональными.

В настоящее время в мире свыше 20 государств, имеющих федеративное устройство. Среди них есть страны, вступившие на путь постиндустриального развития (США, Канада, Германия), страны с высоким уровнем капиталистического развития (Австрия, Бельгия, Швейцария, Австралия), так называемые «новые индустриальные страны» (Индия, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Мексика, Малайзия), развивающиеся страны (Нигерия, Коморские острова, Федеративные Штаты Микронезии). Есть федерации и среди стран Персидского залива — Объединенные Арабские Эмираты.

Заметим, что процесс федерализации продолжается, хотя нельзя не отметить и распад отдельных федераций. В 1989 г. федерацией стало Королевство Бельгия. «Мягкую федерацию» представляет собой Босния и Герцеговина, она состоит из двух образований: Федерации БиГ (Босния и Герцеговина) и Республики Сербской, которые имеют высокий уровень реальной самостоятельности в политической, экономической, военной и других областях жизни. Фактически по пути федерализма идет Великобритания: в историко-географических областях начался процесс формирования законодательных органов (например, прошли выборы парламента в Шотландии).

В России одной из наиболее сложных проблем в демократическом процессе, происходящем в стране, является проблема федеративного устройства, ибо она наиболее противоречива и разнопланова. В ней четко просматриваются существенные противоречия:

— между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов — субъектов федерации и объективной потребностью сохранения целостности и упрочения общероссийской государственности в интересах всех народов и национальностей;

— между стремлением многих народов, этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции российского общества, имеющими социально-экономическую обусловленность;

— между специфическими интересами народов и необходимостью их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации;

— между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории Российской Федерации и наличием значительных различий в уровнях социально-экономического развития регионов, различий в подходах, методах, темпах преобразований, что обусловливается их спецификой (исторической, демографической, этнической и т.д.).

Академик Е. Примаков выделяет 7 проблем российского федерализма:

1. Стремление ряда руководителей регионов придать административным границам статус государственных: «Сегодня у нас примерно тридцать территориальных претензий одних субъектов Федерации к другим... Пришло время объявить мораторий на территориальные споры, ведущие к пересмотру административных границ».

2. Проблема оптимизации взаимосвязи межнациональных отношений и становления российского федерализма. Здесь — двуединая задача: «С одной стороны, сохранить равенство всех субъектов Федерации в своих правах и обязанностях; а с другой — создать наилучшие условия для сохранения национальной самобытности всех народов России».

3. Оптимизация системы взаимосвязи центра, субъектов Федерации и местного самоуправления: «Для проведения в жизнь этого принципа нужна реальная вертикаль исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти. Между тем, у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации, нет таких правил и в отношениях между региональными и местными властями».

4. Дальнейшее совершенствование практики договорных отношений центра и субъектов Федерации. Есть ряд нерешенных вопросов: «...как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Как без нарушений таких общих ориентиров полнее учитывать конкретные национальные, исторические, культурные особенности регионов? Хотя конкретных обращений в Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции не было, настала пора ужесточить правовую экспертизу таких договоров...»

5. Вопрос о соотношении между собственностью федеральной, региональной и муниципальной: «Главное не то, как «переделить» государственную собственность по разным уровням, а как оптимизировать управление ею, имея в виду достижение максимальной эффективности производства».

6. Совершенствование практики предоставления трансфертов: «Нынешние критерии, по которым определяются их размеры, несостоятельны... Пора их рассчитывать, исходя из стоимости потребительской корзины, среднедушевого дохода, а также брать в расчет географические, природные, инфраструктурные и другие условия». Но это, подчеркивает Примаков, только одна сторона медали. Не менее важным является «обоснованность формирования расходной части региональных бюджетов, в том числе муниципальных. Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы прозрачность методики их составления».

7. Проблема численности регионов. Сегодня в России их 83. «Многие не без основания считают, что это неоправданно много».

Как отмечают политологи, любое федеративное государство носит в себе элементы симметрии и асимметрии. Существует так называемая «естественная» асимметрия (различия регионов по природно-ресурсным показателям, географическому положению, экономическим, историческим, демографическим и др. условиям).

Симметрию и асимметрию в отношении федераций можно рассматривать и с правовой точки зрения. Симметричная федерация — это такая политическая система в плане административно-территориального устройства, в которой субъекты наделены основным законом (Конституцией) страны такими существенными свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате развития системы и ее элементов. То есть при симметричном административно-территориальном устройстве государства его субъекты имеют равный статус. Вспомним территориальное устройство Германии, состоящей из 16 земель с одинаковым конституционно-правовым статусом. Или США, где 50 штатов имеют одинаковый статус.

К государствам с асимметричным территориальным устройством (асимметричность закреплена конституционно) относятся страны, в основном построенные по национально-территориальному принципу. Например, в Индии штаты имеют разные права. Только один штат — Джамму и Кашмир — имеет свою Конституцию, ряд штатов получили другие правовые преимущества, которыми не обладает большинство штатов (всего в Индии 25 штатов, в основе административно-территориальных образований лежит языковая общность населения).

Является ли асимметрией российский федерализм?Фактически, да. Если республики, согласно статье 5-й Конституции РФ получали расширенные права и полномочия (в определенной степени, присущие государствам), то срединное положение заняли края и области, а меньше всего прав получили автономии. Причем руководители некоторых республик вели речь о превращении России в конфедеративный союз национально-государственных образований.

Специфика решения проблемы федерализма в России заключается в том, что стабильность и эффективность федерализма здесь могут быть обеспечены только при условии сильной центральной власти, при наличии обязательной единой вертикали власти и управления на демократической основе. Централизм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Аргументы в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма:

Первое. Наличие самого большого в мире социально-политического пространства, а также «иссеченность» общества многочисленными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религиозных. Такого рода плюрализм общества объективно предполагает федеративное устройство государства при одновременном сохранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т. е. единства вышей государственной власти. Сильная централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых правовых законах власть — первейшее условие существования нашего государства как политического объединения многомиллионного многонационального народа, условие эффективного управления страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальной возможности авторитаризма или превращения демократии в охлократию (господство «толпы» — от греч. ochlos — толпа, чернь и kratos — власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государственного строя и управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в федеративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмечалось, не исключает националистических и сепаратистских поползновений отдельных республик и регионов. Централизованная власть в действительном федеративном государстве выступает выражением и воплощением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур государственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централизованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российского государства.