Административный порядок рассмотрения жалоб

Административное обжалование регулируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (апрель 1993 г.)[90]. На уровне субъектов Федерации особое ад­министративное производство (по обжалованию во внесудебном по­рядке) регламентируется региональным законодательством, например Законом города Москвы «Об обращениях граждан» (принят в июне 1997 г.)[91]. Разрабатывается вопрос административного обжалования | и на ведомственном уровне. Так, действуют Правила подачи жалоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентной пала­те Российского агентства по патентным и товарным знакам[92]. Право на жалобу служит одним из средств, как указано выше, дополнительного гарантирования прав и обязанностей граждан, а также устране­ния нарушений законности и их предупреждения.

Административный порядок рассмотрения жалоб имеет опреде­ленное предпочтение у населения по сравнению с судебным разбира­тельством. Причины можно указать следующие:

— возможность компетентного органа оперативно рассмотреть об­ращение, устранить нарушение законности и применить меры взыска­ния к виновным;

орган государственного управления рассматривает дело по су­ществу, и не только на предмет соответствия акта требованиям закон­ности, но и целесообразности. В этом состоит отличие администра­тивного обжалования от судебного, в котором полномочия суда сво­дятся к признанию правового акта управления законным или незаконным; — обращения граждан — одна из форм обратной связи, помогаю­щая государственно-административным органам управления выпол­нять правообеспечивающие и правозащитные функции.

Предметом обжалования могут быть не только незаконные, но. и нецелесообразные акты управления.

Право на жалобу не ограничено ни по содержанию, ни по форме. Письменные и устные жалобы имеют одинаковое юридическое значе­ние, поэтому письменная форма не является преимущественным фак­тором.

Под порядком рассмотрения жалоб подразумевается установленная законодательством последовательность действий, иначе говоря, про­цедура приема жалобы, ее проверки, подготовки и принятия решения по жалобе, исполнения этого решения. Хорошо разработанный меха­низм рассмотрения жалоб способствует оперативному, законному и справедливому реагированию на обоснованные требования граждан. В этом заинтересованы и государственные органы, поскольку без уча­стия граждан они не могут уловить многие Нарушения законодатель­ства.

Устные обращения широко распространены, прием их прочно во­шел в организацию работы почти всех звеньев государственного аппа­рата.

По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться с устной жалобой, а должностному лицу постараться сразу же дать от­вет. Таким образом, в ряде случаев подача устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет излишнюю переписку и помогает более оперативно разрешить возникший вопрос. Однако сложные жалобы, нуждающиеся в проверке, разумеется, следует оформлять письменно.

Изучение практики показывает, что многие жалобы содержат из­быточную информацию., не относящуюся к сути обращения, в то же время в них часто отсутствуют необходимые сведения. Это затрудняет разрешение жалоб, обусловливает потребность выяснения дополни­тельных данных, которые своевременно могли быть без особого труда приведены. Поэтому должностному лицу, принимающему жалобу, следует проявить внимание при приеме жалобы к заявителю, помочь ему грамотно ее изложить. Речь идет о необходимости указания Ф. И. О, места жительства (или работы) заявителя, изложения предме­та жалобы, требований, предъявляемых гражданином к государствен­ному органу, должностному лицу.

Принятая жалоба должна быть зарегистрирована в специальном журнале или регистрационной карточке. С этого начинается делопро­изводство по жалобе.

Жалоба после регистрации передается соответствующему должно­стному лицу — руководителю или тому, на кого возложены обязанности по разбору жалоб. Получивший жалобу решает вопрос о том, под­лежит ли она рассмотрению данным органом или ее необходимо направить по принадлежности в другой — компетентный орган, т. е. по подведомственности — но ни в коем случае нельзя переправлять жа­лобу туда и тем, действия которых обжалуются. Необходимость и справедливость такого запрета всем понятны. Однако практика сви­детельствует о прямых и косвенных нарушениях этого запрета.

Прямые нарушения, как правило, являются следствием нерадиво­го отношения некоторых должностных лиц и обстановки фактической безнаказанности. Ликвидация этих причин связана главным образом с общим повышением эффективности института юридической ответ­ственности.

Косвенные нарушения выражаются в том, что вышестоящий орган (должностное лицо) дает поручения подчиненным звеньям аппарата и лицам, чьи действия обжалуются, собрать информацию по жалобе (т. е. фактически провести проверку по ней), а затем эту информацию переслать «наверх» для окончательных выводов. В этой связи уместно привести древнюю и меткую римскую пословицу: Neto sudex in causa sua (никто не судья в собственном деле). Разумеется, этот запрет сле­дует распространить и на устные жалобы.

Проверка жалобы — это важнейшая стадия производства. Всесто­ронность, полнота, объективность (непредвзятость) — основные пра­вила, принципы ее осуществления. При этом важно выявить причины и условия, способствующие нарушениям, которые порождают жалобы.

Проверка должна проводиться беспристрастными лицами, компе­тентными специалистами в соответствующих областях. При этом в ходе проверки необходимо получить как письменные объяснения от заявителя (если в жалобе не все ясно), так и от лица, представителя организации, чья деятельность обжалуется.

Лицо, обращающееся с жалобой, и его законный представитель (в частности, адвокат) вправе ознакомиться с материалами дела, да­вать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. Государственные органы удовлетворяют ходатайства либо, если оно необоснованно или незаконно, мотивированно отказывают в удовле­творении.

Вынесение решения по жалобе предполагает полное удовлетворе­ние требований жалобщика, частичное или их отклонение.

Логически и юридически аргументированное решение способствует максимально четкому и законному завершению всего производства по жалобе.

Закон требует сообщать гражданам в письменной или устной фор­ме и в установленный срок о решениях, принятых по жалобам, а в случае их отклонения указывать мотивы, по просьбе граждан разъяс­нить порядок обжалования. К сожалению, встречаются решения по жалобам, в которых отсутствуют достаточно логичные и юридические основания.

В случае спорной ситуации следует, видимо, придерживаться по­рядка, согласно которому письменное решение по жалобе вручается Гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его жалобы. Ра­зумеется, должно удовлетворяться требование гражданина о получе­нии им письменного ответа и в случае положительного исхода. Но в последнем случае можно не использовать письменную форму отве­та, если гражданин не настаивает на этом.

Письменные решения, вынесенные единолично должностными ли­цами, оформляются в виде ответа гражданину. Решения коллегиаль­ных органов издаются в соответствии с их компетенцией в форме пра­вовых актов.

Ответ и решение содержат определенные реквизиты:

— наименование органа, учреждения, должностного лица, вынес­шего решение;

— дату ответа или вынесения решения;

— краткие сведения о лице, обратившемся с жалобой;

— изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении жалобы;

— фактические и юридические условия принятия решения;

— распорядительную часть с указанием содержания принимаемо­го решения;

— порядка и сроков обжалования;

— подпись должностного лица (должностных лиц).

Сроки принятия решения по жалобе в каждом конкретном случае могут устанавливаться: а) от одного месяца в случаях, когда требуется дополнительное детальное изучение и проверка; б) безотлагательно, если нет необходимости в дополнительном изучении; в) в иных случа­ях — не позднее 15 дней с момента поступления жалобы в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

Существующим инстанционным порядком устанавливается, что вышестоящие органы управления, руководители дают оценку решени­ям подчиненных им лиц и органов, а при необходимости оперативно отменяют или изменяют их, выносят новые решения, контролируя потом их исполнение. Вместе с тем в законодательстве отсутствует указание на то, какая инстанция принимает окончательное решение. Одни и те же жалобы неоднократно направляются гражданами в са­мые различные учреждения и организации. Этот пробел в правовом регулировании следует устранить и четко определить конечные ин­станции в иерархии административных органов, принимающих окон­чательное решение (обжалованию не подлежащие).

Анализ практики и теории администрирования приводит к выводу о целесообразности создания в органах исполнительной власти специальных юрисдикционных коллегий, которые выступали бы на правах второй инстанции и принимали бы по конкретной категории жалоб окончательные решения. В состав такой коллегии могли бы входить три должностных лица: представитель юрисдикционной коллегии (из числа заместителей первого должностного лица) и два члена колле­гии, скажем, заведующий юридическим отделом и представитель от­дела управления, компетенция которого затронута жалобой. Состав такой коллегии целесообразно утверждать приказом министра, реше­нием представительного органа территориальной власти. Решение та­кой коллегии может подвергаться апелляционному обжалованию в су­дебные инстанции.

Исполнение решения — завершающая стадия в производстве по жа­лобе. Выделяются два вида процессуальных сроков: к первому отно­сится время вступления решения в законную силу, а ко второму — время фактического исполнения решения. Кроме того, особо отмеча­ется момент завершения всего производства по жалобе, т. е. когда она считается полностью разрешенной.

Время вступления решения по жалобе в законную силу наступает с момента доведения до сведения лица, подавшего жалобу. Но в осо­бых случаях процессуальный срок определяется иначе. Так, постанов­ление о наложении штрафа вступает обычно в законную силу через 10 дней после его вручения правонарушителю. Впрочем, это можно было бы сделать общим правилом.

Устанавливается срок и для фактического исполнения решения, как правило, месячный с момента его вынесения. Целесообразно этот срок указывать в реквизитах принятого решения по жалобе, так как на практике нередки случаи, когда положительное решение по жалобе, принято, а фактически права гражданина не восстановлены и тем са­мым его требования не удовлетворены.

Целесообразно закрепить порядок; производство по жалобе закон­чено, если фактически исполнено принятое по ней решение, а испол­нение производилось в строго определенный срок.

Реальное значение имело бы правило, устанавливающее, что при исполнении решения по жалобе должны устраняться все последствия, наступившие в результате неправильных актов и незаконных дейст­вий, отменяемых данным решением. При фактической невозможно­сти этого (порча или уничтожение вещи, подлежащей возврату, и т. п.) должна обеспечиваться равноценная материальная, а по требо­ванию заявителя — и моральная компенсация.

Жалобы не должны быть анонимными. По анонимным производ­ство не начинается.

Если заявитель просит, чтобы в ходе расследования по жалобе его личность не раскрывалась — тайну имени следует сохранить. Если же обнаруживается, что заявитель действовал недобросовестно, то с предварительного согласия руководства вышестоящего органа, несмотря на просьбу о сохранении анонимности, личность жалобщика должна быть раскрыта.

И в заключение можно отметить, что наряду с жалобами в адми­нистративном порядке каждый гражданин может использовать судеб­ный канал разрешения жалоб.

Следует исходить из того, что судебный и административный спо­собы рассмотрения жалоб не исключают друг друга, а выступают под­системами единого демократического института права жалобы. Речь нужно вести не об альтернативе «или-или», а о совершенствовании обеих форм при более целесообразной юридической их скоординиро­ванности.