Способы покрытия бюджетного дефицита

Сокращение структурного бюджетного дефицита требует умень­ше­ния тех или иных государственных расходов. Но это тоже далеко не простая задача. Дело в том, что снизить расходы бюджета часто оказывается попросту невозможно по социальным или политическим соображениям. В первом случае вполне вероятен подрыв хрупкой социальной стабильности в обществе вследствие, например, прекращения дотирования ЖКХ, а во втором — нарастает угроза военного переворота из-за недовольства армии урезанием расходов на ее содержание. Кроме того, государственный бюджет обычно лишь в малой степени ориентирован на принимаемые в текущем финансовом году правительственные решения, несравненно большая же доля бюджетных обязательств обычно «вырастает» из прошлого — из решений о социальной поддержке инвалидов, участников войн, о финансировании опреде­ленного спектра государственных инвестиционных программ и т.п. При этом вполне понятное стремление финансовых властей не потерять доверия к ним со стороны населения зачастую делает просто немы­слимым сколько-нибудь кардинальный пересмотр бюджетных трат. Ведь не секрет, что в структуре федерального бюджета любой страны представлены так называемые защищенные статьи, которые неизбежно сужают «веер» вариантов проводимой финансовой политики. В связи­ с этим если бюджетный дефицит (хотя бы и в своих оптимальных параметрах) возник в стране, то ее правительству приходится искать наилучшие по тому или иному критерию способы его покрытия. Правительства стран, сформировавших фонды финансовых ресурсов (таковых в мире, прочем, довольно немного), получают возможность покрывать возникший в них дефицит за счет соответствующих накоплений. Так, в 2010 г. в России на эти цели было использовано 994 млрд руб. из средств Резервного фонда[52]. Если же значительные финансовые резервы отсутствуют, а это типичный случай, то финансирование бюджетного дефицита может осуществляться тремя возможными способами.

Первым и самым простым из них выступает дополнительная денежная эмиссия (монетизация дефицита). При этом у государства образуется дополнительный доход от его монопольного права печатать деньги — так называемый сеньораж, который в период средневековой раздробленности получал каждый феодал (в Западной Европе — сеньор) от чеканки монет на своей территории. Сеньораж представляет собой разницу между номиналом выпущенных денег и затратами на их производство, эксплуатацию и ликвидацию. Зачастую он влечет за собой опережающий рост денежной массы в обращении по сравнению с темпами прироста реального ВВП. В таком случае становится неизбежным превышение совокупного спроса над совокупным предложением, быстро порождающее инфляцию. Причем несравненно более инфляционным является эмиссионное покрытие не циклического, а структурного бюджетного дефицита, так как в последнем случае ограниченность производственных ресурсов препятствует адекватной реакции товарного предложения на рост денежной массы в обращении, а значит и на возросший совокупный спрос. В то же время циклический бюджетный дефицит оказывает существенно меньшее воздействие на инфляционный взлет цен. В период рецессии совокупный спрос отстает от товарного предложения, а циклический дефицит бюджета становится способом наращивания недостающих совокупных расходов — в дополнение к частному расширяется еще и спрос государственный. В связи с этим повышение правительственных расходов в фазах кризиса и депрессии (при нахождении национальной экономики на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения) в го­раздо большей степени увеличивает объем ВВП, нежели общий уровень цен.

Широкомасштабное использование данного способа финансирования бюджетного дефицита практикуется в странах, где центральный банк страны не имеет достаточной самостоятельности и зависит от исполнительной власти (правительства) в проведении своей денежно-кредитной политики. Необходимость форсированной монетизации возникает обычно лишь в развивающихся странах, так как власти здесь зачастую сталкиваются с крайней ограниченностью своих возможностей изыскания дополнительных средств в бюджет. В развитых же странах сеньораж может рассматриваться в качестве ведущего способа разрешения бюджетных проблем только­ в исключительных случаях — в случае внезапного и глубокого экономического кризиса либо появления зримых угроз национальной безопас­ности страны (хотя сама денежная эмиссия эту безопасность в немалой степени и подрывает). Но нельзя забывать о существовании некого предела таких эмиссионных доходов государства: по мере уско­рения инфляции выгоды последнего становятся все менее заметными по сравнению с потерями от роста цен (включая и наращивание за­трат на выпуск денег).

С другой стороны, не следует и преуменьшать пользу денежной эмиссии. Например, в современном Китае дополнительные купюры с портретом Мао Цзэдуна для покрытия дефицита бюджета (составившего в 2004 г. около 320 млрд юаней, что соответствует 39 млрд дол.) печатаются без сколько-нибудь серьезных ограничений – и это при годовой инфляции всего в несколько процентов. Использование эмиссии денег в России для финансирования как бюджетного дефицита начала 1990-х гг., так и дефицита, вновь обозначившегося начиная с 2009 г., объясняется вовсе не только технической необходимостью замены изношенных денежных знаков. Имеет значение и факт предшествующей существенной недомонетизации отечественной экономики, потребовавшей рано или поздно приведения предложения денег в соответствие с денежным спросом (возросшим вслед за ростом товарных цен). В определенных условиях эмиссия денег являлась логическим результатом стремления Банка России не допустить избыточных темпов укрепления обменного курса рубля. В условиях же посткризисного роста дополнительная денежная инъекция становится безальтернативным следствием устойчивой тенденции к наращиванию реального ВВП. Принципиальное же неприятие эмиссии способно затормозить и даже обрушить подобный восстановительный рост.

Вместе с тем правительства индустриально развитых стран предпочитают покрывать свой бюджетный дефицит не путем его монетизации, а за счет займов.

Если правительство получает прямой кредит в центральном банке своей страны, то происходит так называемое денежное финансирование дефицита государственного бюджета (второй его способ). В России оно активно использовалось в 1992—1994 гг., когда еще сохранялась сильная зависимость денежных властей от правительства в лице Минфина, что позволяло ему финансировать примерно три четверти дефицита бюджета за счет низкопроцентных (заметно ниже темпов инфляции) кредитов со стороны центрального банка. При оценке последствий такого способа разрешения бюджетных проблем следует отметить, что государственный кредит существенно отличается от кредита частного. Последний обычно направляется на производственные цели. Вы­плата процента при этом обеспечивается за счет прироста стоимости в процессе производства. Государственный же кредит, направляемый правительством на покрытие бюджетного дефицита, обычно никак не связан с производственной деятельностью, а проценты по нему вы­плачиваются главным образом за счет дополнительных налоговых поступлений в бюджет без какого-либо прироста добавленной стоимо­сти. Инфляционный процесс и в этом случае неизбежен, хотя более медленными темпами и в более цивилизованных формах: правительство, время от времени возвращая прежние долги центральному банку, обычно тут же обращается к нему с просьбой о новом, зачастую еще более масштабном, кредите.

Следует учитывать, что средства у центрального банка правительство берет в кредит во многом формально. При этом предполагается, что в будущем оно возместит эти средства с процентами, но ведь это все равно что брать взаймы у самого себя — по типичному закону о цент­ральном банке он обязывается возвращать в бюджет большую долю своей прибыли. Так что правительству обычно не приходится платить проценты по кредитам центрального банка, да и сами кредиты­ выплачивать тоже оказывается вовсе не обязательно. Фактически центральный банк не ссужает, а просто-напросто дарит деньги правительству. Такое постепенное разбухание денежной массы не может не вызвать высокой инфляции, поэтому финансирование бюджетного дефицита со стороны центрального банка страны по своей сути мало чем отличается от покрытия этого дефицита способом прямой денежной эмиссии. И в том, и в другом случае происходит монетизация дефи­цита государственного бюджета, которая может принимать самые причудливые формы. Это не только непосредственная денежная «накачка» экономики, но и кредиты, предоставляемые центральным банком госу­дарственным предприятиям по льготным ставкам, а также несвоевремен­ная оплата правительством товаров и услуг, приобретаемых в рамках государственного заказа. В последнем случае, если закупки производятся в частном секторе, поставщики продукции для государственных нужд стремятся застраховать риск несвоевременного получения денег посредством завышения цен на свою продукцию. Если же подобные закупки осуществляются правительством в государственном секторе, то зачастую они оплачиваются опять-таки центральным банком — с со­ответствующими инфляционными последствиями для страны. Очевидные проинфляционные последствия непосредственных кредитов правительству со стороны центрального банка побудили законодателей в развитых странах в целом запретить их использование, однако они зачастую продолжают применяться в кризисный период путем покупки монетарными властями государственных ценных бумаг – с адекватным переводом в сферу текущего обращения дополнительной денежной массы.

Третьим способом покрытия дефицита является выпуск облигаций государственного займа, через которые привлекаются в бюджет временно свободные денежные средства частного сектора (физических лиц, банков, страховых, промышленных компаний и т.п.). Иначе говоря, бюджетный дефицит покрывается за счет кредитов, опирающихся не на «пу­стые» денежные знаки, а на реальные накопления всех хозяйственных субъектов, включая население. Эти займы могут быть и принудительными (как это было, например, в послевоенной Германии или в СССР), средства от размещения которых используются в целях восстановления народного хозяйства или финансового обеспечения новых масштабных инвестиционных проектов. Однако типичным случаем является реализация принципа добровольности при покупке облигаций правительства. При этом кредитоспособные правительства имеют возможность продавать свои долговые обязательства не только на внутреннем рынке, но и на международных рынках капитала, т.е. долговые обязательства размещаются правительством везде, кроме центрального банка своей страны. Этот наиболее цивилизованный способ покрытия бюджетного дефицита — долговое финансирование — используется в странах, в которых центральный банк несет ответственность за неинфляционное развитие экономики. Такой страной стала в середине 1990-х гг., после принятия соответствующего закона о центральном банке, обретшем в результате этого несравненно большую независимость от правительства, и Российская Федерация.

Допустим, правительство продает облигацию, на которой написано, что оно обязуется по истечении одного года выплатить предъ­явителю 1000 дол. Если население готово заплатить за такое обязатель­ство 950 дол., то процентная ставка составляет 5,3% (1000: 950 – 1). Если же цена облигации снижается с 950 до 900 дол. (например, в связи с осознанием населением возросшей рискованности подобных вложений), то процентная ставка повышается до 11,1% (1000: 900 – 1).

Казалось бы, использование долгового финансирования бюджетного дефицита исключает раскручивание инфляции: вручив обладателям сбережений свои долговые расписки, государство тем самым как бы «вытягивает» из обращения денежную массу, что, в принципе, может вызвать даже дефляцию. Однако, как доказывает мировой хозяйственный опыт, повышение цен может проявиться и при таком способе покрытия дефицита, причем нередко в сочетании с экономическим спадом. Дело в том, что, выпуская государственные облигации, государство вступает в конкуренцию с частными предприятиями за привлечение сбережений населения. Причем победа правительства в такой­ конкурентной борьбе во многом уже предопределена, так как оно способно пообещать сберегающим субъектам значительно больший доход по облигациям (например, 11,1% в год) по сравнению с их потенциальным доходом от покупки корпоративных ценных бумаг (допустим, 6,5%) или помещением средств в коммерческий банк (5% годовых). Ведь в запасе у государства всегда остается возможность для выполнения своих обещаний воспользоваться печатным станком или правом облагать своих подданных дополнительным налогом. У частных же банков или промышленных фирм такие возможности по понятным причинам отсутствуют. Между тем вероятность трансформации сбере­жений частного сектора в реальные инвестиции как раз несравненно выше при направлении их в банковскую систему или на рынок корпоративных ценных бумаг, нежели на финансирование дефицита государственного бюджета (т.е., например, на выплату задержанной заработной платы бюджетникам, ведение войн или проведение избирательной кампании). В мировой практике крайне редкими являются случаи направления государственных займов на цели крупномасштабного инвестирования: гораздо чаще они используются для рефинансирования уже накопленного властями долга,­ т.е. выпуска новых займов для своевременных расчетов по старым. Поэтому выпуск государственных облигаций обычно означает широкомасштабное отвлечение капиталов из реального сектора в сектор финансовый, в котором не создается национальный продукт, что пагубно сказывается на динамике эффективности национальной экономики.

Таким образом, не имея в отличие от частных предприятий серь­езных ограничений в уровне доходности своих долговых обязательств, выигрывая борьбу за сбережения домохозяйств (а также и многих фирм, стремящихся заработать на финансовых трудностях властей), государство тем самым неуклонно взвинчивает среднюю рыночную ставку­ процента. Она растет и потому, что при рефинансировании долга ост­ро нуждающемуся в дополнительных средствах правительству приходится предлагать своим кредиторам все более благоприятные для них условия. В результате такого роста процентных ставок в национальной экономике все более интенсивно проявляется эффект вытесне­ния потребительских расходов частного сектора. Они сжимаются тем сильнее, чем большая их часть проходит через систему потребительского кредита, становящегося теперь все менее доступным для домохозяйств. Но еще сильнее сокращаются частные инвестиции, которые, как известно, находятся в жесткой зависимости от цены кредита. Так, если американское государство по­глощало для покрытия бюджетного дефицита в 1960-е гг. всего 4% сбережений своего населения, то в 1970-е гг. этот показатель составил 20%, а в 1980-е — уже около 50%. Естественным результатом такой «прожорливости» правительства (являющегося, однако, не производителем материальных благ, а всего лишь их распределителем) ста­ло уменьшение доли частных внутренних инвестиций с 6,9% ВВП в 1970-е гг. до 4,6% ВВП в 1980-е гг., что считается одним из самых негативных последствий воздействия существовавшего в тот период огромного дефицита государственного бюджета на общую экономическую ситуацию в стране. Сегодня эффект вытеснения все более интенсивно проявляется в странах Южной Европы, где резко возросла доходность государственных облигаций – в то время как на европейском Севере, напротив, эта доходность фактически часто является отрицательной, т.к. она в ряде случаев оказывается ниже темпов протекающей здесь инфляции. В этой связи довольно странным выглядит безапелляционное утверждение С. Журавлева и А. Ивантера о том, что частные портфельные инвестиции в государственные ценные бумаги «как правило, не вытесняют, а дополняют вложения в корпоративные акции и облигации. На динамику же прямых частных инвестиций предложение госбумаг вообще не оказывает прямого влияния»[53].

Получается, что увеличение государственных инвестиций оказывает на динамику инвестиций частных не только позитивное (через эффект мультипликатора-акселератора), но и негативное воздействие. Последнее ощущается в случае, если наращивание правительственных капиталовложений сопровождается раздуванием дефицита бюджетного дефицита и его долговым покрытием, в результате чего производственные ресурсы перемещаются от частного сектора к государственному (а также от реального сектора к финансовому), заметно менее эффективному по своей природе. Кроме того, превышение процентными ставками некоего среднемирового уровня влечет за собой увеличение спроса на ценные бумаги данной страны со стороны зарубежных финансовых инвесторов, а значит, приток иностранного капитала, укрепление реального курса национальной валюты, сокращение частного экспорта и выталкивание отечественных производителей с внутреннего рынка импортными товарами (т.е. вытеснение чистого экспорта). В результате этого в экспортных и импортозамещающих отраслях негосударственного сектора закономерно сокращаются инвестиционная активность, объем выпуска и занятость.

Итак, эффект вытеснения характеризует целый комплекс процессов выталкивания частных компонентов совокупного спроса (потребительского, инвестиционного, заграничного) государственными ценными бумагами, через выпуск которых финансируется бюджетный дефицит. Рост процентных ставок, будучи вызван расширением государственных заимствований, в свою очередь через истощение кредитного рынка, инвестиционный «голод», сжатие покупательской активности в данной стране и за рубежом приводит к замедлению роста совокупного предложения и даже к экономическому спаду. Левостороннее же смещение кривой AS (см. рис. 2.6) неминуемо вызывает рост инфляционной волны. Ее в дальнейшем может усилить и вероятный отказ правительства от погашения выпущенных в форме финансовой пирамиды долговых обязательств: рано или поздно наступает момент, ко­гда доходы от новой их эмиссии оказываются меньшими, нежели за­траты на погашение накопленной прежде задолженности. Рынок государственных ценных бумаг, ослабляя динамику текущей инфляции, способствует, однако, ее ускорению в долгосрочной перспективе и раскручиванию так называемой инфляции взаем или накопленной (отложенной) инфляции. Последняя становится более вероятной в случае, если временная передышка, полученная правительством при размеще­нии облигаций (от момента их выпуска до погашения с процентами), не используется им для устранения глубинных причин инфляционного роста цен.

Например, доходы российского бюджета от продажи государственных ценных бумаг с 1993 по 1998 г. составили всего 32 млрд руб., в то время как на обслуживание и погашение нараставшего долга было потрачено 450 млрд руб. Построение подобной финансовой пирамиды сопровождалось все большим опережением темпами падения капиталовложений темпов сокращения российского ВВП. Накануне валютно-финансового кризиса в ав­густе 1998 г. казна оказалась вынужденной выплачивать по своим преж­ним обязательствам около 1 млрд дол. в неделю (что составляло в тот период почти 70% всех доходов государственного бюджета), в то время­ как продажа новых правительственных облигаций резко остановилась — и по причине растущего недоверия к России, и в свя­зи с финансовым кризисом конца 1997 г. в странах Азии. Происходящее в этих условиях «бегство» капитала из страны делало неизбежным обвал курса национальной валюты, и тогда уровень цен (это наглядно продемонстрировали последующие события в России) совершил очередной резкий инфляционный скачок. Вначале одномоментно дорожают импортные товары, вслед за которыми закономерно поднимаются цены и на их отечественные заменители. К тому же, утратив возможность занимать средства у частного сектора и внутри страны, и за ее пределами, государство вынуждается вернуться к денежному покрытию бюджетного дефицита. Получается, что увеличение государственного долга вовсе не сокращает инфляцию, темпы которой находятся в прямой пропорциональной зависимости от размера задолженности властей. Таким образом, любой способ финансирования дефицита бюджета является по своей природе инфляционным, и отличаются они друг от друга лишь по интенсивности роста общего уровня цен и моменту запуска ценоповышательной волны. При этом параметры прямой связи между бюджетным дефицитом и инфляцией находятся в зависимости не только от способа покрытия дефицита, но и самой его природы – является от преимущественно циклическим или структурным.

Нейтрализация столь негативного по своим последствиям эффекта вытеснения возможна лишь в трех случаях:

1) если восстанавливается равновесие бюджета, т.е. кардинальным образом ликвидируется его дефицит. Однако достижение сбалансированности доходов с расходами является крайне непростой задачей в связи с неуклонно увеличивающимися затратами на выплаты процентов по государственному долгу. Например, внешний долг Аргентины в 4,5 раза превышает объем ее экспорта, в результате чего только на выплату процентов правительству этой страны приходится направлять до 40% поступлений от внешне­экономической деятельности. Нарастающие как снежный ком процентные расходы делают бюджетные дефициты самоподдерживающимися. Со временем, как показывает опыт Боливии, Бразилии, Израиля начала 1980-х гг., реальной становится опасность «взрывного дефицита», превращающегося в ходе его монетизации во «взрывную инфляцию». К тому же ранее уже отмечалась нецелесообразность скоропалительной ликвидации циклического бюджетного дефицита, который способствует выводу экономики из кризисного состояния;

2) используются иные варианты покрытия дефицита, прежде все­го­ денежный. Денежное и долговое финансирование дефицита бюджета оказывают различное воздействие на националь­ную экономику. Покрытие дефицита за счет займов у частного сектора повышает процентную ставку и оказывает разрушительное воздействие на инвестиционную деятельность — при сжатии совокупного спроса­ и временном торможении тем самым роста цен. Причем интенсивность проявления эффекта вытеснения частных инвестиций находится в непосредственной зависимости:

а) от размера дополнительных внутренних заимствований властей: превышают они, скажем, планку в 5% ВВП (определяемую темпами экономического роста) или же, к счастью, не дотягивают до нее;

б) от результативности правительственного контроля над вывозом капитала из страны: чем более масштабным является последний, тем выше из-за дефицита покупателей оказывается доходность государственных облигаций, и этот высокодоходный актив неминуемо парализует инвестиционную активность в реальном секторе, чья прибыльность становится малопривлекательной для владельцев сбережений.

Денежное же финансирование влечет за собой сокращение процентной ставки (из-за роста денежной массы в обращении) и, как результат, увеличение инвестиционной активности в стране. В связи с этим в условиях неполной занятости едва ли следует отрицать напрочь эмиссионный способ разрешения бюджетных проблем. Более того, если приоритетными целями государства становятся ускорение экономического роста и преодоление безработицы, то вариант использования кредитных ресурсов центрального банка для финансирования дефицита бюджета, фактически к тому же сокращающий — из-за возможности последующего списания — бремя государственного долга, может выглядеть как предпочти­тельный. Однако властям все же не следует излишне злоупотреблять подобным способом разрешения острых финансовых проблем. Известно, что вынужденное задействование именно этого варианта в нашей стране в обстановке дефолта 1998 г., широкое использование кредитов Банка России при невозможности размещения государственных облигаций на внешнем и внутреннем финансовых рынках явилось немаловажной причиной инфляционного всплеска в этот непростой период;

3) привлекается иностранный капитал для финансирования дефи­цита государственного бюджета. Так, в 2010 г. российским правительством было размещено на мировых рынках займов на 5,5 млрд дол. при средней ставке 3,62% годовых[54]. Приток иностранного капи­тала способен заметно смягчить воздействие бюджетной несбалансированности на частные инвестиции в данной стране, так как в этом случае внутренние сбережения ее населения смогут быть задействованы (через банковскую систему и рынок­ корпоративных ценных бумаг) для выхода из инвестиционного кризиса, да и процентные ставки внутри страны окажутся на приемлемом уровне. Из стран «Большой семерки» самую высокую конкуренцию частному накоплению государственные займы составляли в 1980—1990-е гг. в Италии и США. Однако если Италия не смогла смягчить эту опасную тенденцию и эффект вытеснения проявлялся здесь весьма интенсивно, то политика американского правительства обеспечивала сущест­венную компенсацию отрицательного воздействия бюджетного дефицита на процесс накопления капитала. Эта политика получила название «политики ограбления соседа»[55], прежде всего Китая, где валовые национальные сбережения оказываются намного больше внутренних инвестиций, в то время как в Соединенных Штатах наблюдается противоположная картина. Фиксируя факт разделения мировой экономики на «полюс потребления» (США) и «полюс сбережения» (Китай), А. Улюкаев и М. Куликов отмечают полную готовность властей КНР вкладывать свою экспортную выручку «в американские долговые обязательства. Это в свою очередь дает США возможность безынфляционного поддержания достаточно высокого бюджетного дефицита в течение многих лет»[56]. Традиционно поглощая — через установление завышенного ссудного процента — немалую долю национальных сбережений развитых стран, американское госу­дарство побуждает и их центральные банки адекватно повышать свои процентные ставки во избежание масштабного оттока капитала, что приводит к своего рода «экспорту» эффекта вытеснения из США в эти регионы. Подобный способ решения проблемы накопления капитала тем не менее уязвим, поскольку усиливает зависимость экономики США от быстро меняющейся конъюнктуры мировых финансовых рынков, а также влечет за собой нарастание и без того ставшего астрономическим государственного долга данной страны.

Помимо противодействия эффекту вытеснения, вариант размещения облигаций на внешних финансовых рынках имеет преимущества и в случае вероятного укрепления национальной валюты, в то время как ожидаемая ее девальвация усиливает стремление правительства к выпуску своих ценных бумаг на внутреннем рынке, поскольку их последующий выкуп окажется в финансовом плане несравненно менее обременительным (в крайнем случае власти могут и вовсе отказаться погашать свои внутренние обязательства, как это не раз случа­лось в России). Вместе с тем и в том, и в другом случае возрастает размер государственного долга.