Глава VII. Правовое регулирование инвестиций в капитальном строительстве

 

Капитальные вложения являются более узким понятием, чем инвестиции как таковые, поэтому они могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиций. Как уже говорилось, до 1991 г., когда началось формирование отечественного инвестиционного законодательства, понятие "инвестиции" подчинялось понятию "капитальные вложения". Последнее трактовалось как совокупность затрат на воспроизводство основных фондов, включая затраты на их ремонт. При этом капитальные вложения рассматривались в двух аспектах: как экономическая категория и как процесс, связанный с движением стоимости, авансированной в долгосрочном порядке в основные фонды, от момента выделения денежных средств до их возмещения*(114). В целях аккумулирования материальных ресурсов для развития производства (основных фондов) в условиях командно-административной экономики применяли договор подряда на капитальное строительство. Под договором подряда на капитальное строительство понимался "плановый договор, заключенный между социалистическими организациями, в силу которого одна сторона, подрядчик, обязуется построить и в установленный срок сдать предусмотренный планом объект, а другая сторона, заказчик, обязуется оказывать возложенное на нее содействие строительству, принять и оплатить выполненные строительные работы"*(115).

Все, что было связано с капиталовложением, с правовыми формами, опосредующими движение капитала, было заменено плановым распределением финансовых ресурсов.

Закон об инвестиционной деятельности и Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений под инвестиционной деятельностью понимают процесс вложения инвестиций или инвестирование как совокупность практических действий по реализации инвестиций. Инвестирование в создание и воспроизводство основных фондов или инвестиций в форме капитальных вложений выделяются как специальная область инвестиционной деятельности. Объединяющим понятием этих законов является понятие "инвестиционный проект", означающее обоснование экономической целесообразности, объемов и сроков капитальных вложений.

Закон об иностранных инвестициях вводит в научно-практический обиход понятие "приоритетный инвестиционный проект", который осуществляют коммерческие организации. Судя по логике двух последних законов, понятие "приоритетный инвестиционный проект" является производным от понятия "инвестиционный проект". Они отличаются друг от друга по суммарному объему иностранных инвестиций.

Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений показывает зависимость инвестиционных проектов от действий субъектов инвестиционной деятельности, от воли государства. Глава III закона ("Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений") содержит четыре статьи, направленные на государственное регулирование инвестиционных проектов. В них обозначены формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности (ст. 11), порядок государственного регулирования в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (ст. 12), порядок принятия решений об осуществлении государственных капитальных вложений (ст. 13) и порядок проведения экспертизы инвестиционных проектов (ст. 14).

Инвестиционный проект с момента своего появления до момента окончания или ликвидации проходит ряд определенных этапов, которые в совокупности называются жизненным циклом проекта. Жизненный цикл проекта может быть разделен на три основные стадии: предынвестиционную, инвестиционную и эксплуатационную.

Начальная (предынвестиционная) стадия, как правило, подразделяется на предынвестиционные исследования и разработку проектно-сметной документации, планирование проекта и подготовку к строительству.

На начальном этапе выделяются следующие три фазы:

- изучение инвестиционных возможностей проекта (opportunity study);

- предпроектные исследования (prefeasibility study);

- оценка осуществимости инвестиционного проекта (feasibility study).

Уровни предынвестиционных исследований весьма условно различаются друг от друга. Глубина проработки каждого уровня зависит от сложности проекта, временных ограничений, требований потенциального инвестора и т.д. Инвестиционная стадия охватывает основной этап капитального строительства, который включает в себя проведение торгов и заключение контрактов, организацию закупок и поставок, подготовительные работы, строительно-монтажные работы, завершение строительной фазы проекта.

И наконец, эксплуатационная стадия включает в себя эксплуатацию, ремонт, развитие производства и закрытие проекта.

Прямые методы государственного регулирования инвестиционной деятельности выражаются в прямом участии государства в инвестиционной деятельности, разработке, утверждении и финансировании инвестиционных проектов, формировании перечня потенциальных объектов инвестиционных проектов, предоставлении государственных гарантий за счет бюджета РФ и бюджета субъектов РФ, проведении экспертизы инвестиционных проектов, предоставлении концессий российским и иностранным инвесторам.

В настоящее время законодательство РФ устанавливает также и такие формы прямого участия государства в инвестиционной деятельности в сфере капитального строительства, как:

- разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ;

- формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета. Порядок формирования указанного перечня определяется Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 714 утверждено Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета*(116). Это положение устанавливает порядок формирования перечня строек и объектов производственного и непроизводственного назначения (нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения), финансирование которых осуществляется за счет государственных капитальных вложений (за исключением бюджетных кредитов), предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год.

Перечень формируется исходя из объемов государственных капитальных вложений, направленных на реализацию федеральных целевых программ и на решение не включенных в эти программы отдельных важнейших социально-экономических вопросов, предусмотренных в федеральной адресной инвестиционной программе по главным распорядителям средств федерального бюджета и по отраслям. В перечне отдельно указываются стройки и объекты, финансируемые частично за счет средств федерального бюджета и являющиеся государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью.

При финансировании инвестиционного проекта необходимо определить источники финансирования и формирование такой структуры инвестиций, которая позволяет достичь финансовой реализуемости проекта при требуемом уровне эффективности для каждого из участников проекта.

Кроме того, следует распределить инвестиции во времени, что позволит уменьшить общий объем финансирования и использовать преимущества более позднего вложения средств в проект.

Конкретным примером инвестиционного проекта может послужить проектирование, строительство и эксплуатация новой электростанции на базе прошедшей амортизационные сроки, являющейся государственной собственностью. Скажем, требуется 1 млрд. долл. прямых инвестиций. Инициатором проекта выступает Минпромэнерго России, которое заключает концессионный договор с инвестором. Инвестор обращается к различным кредиторам-банкам с целью получения необходимых капитальных вложений. Возможным вариантом в ходе осуществления данного приоритетного инвестиционного проекта может выступать учреждение компании с участием государственного капитала и финансовых ресурсов инвестора. Независимо от правовых форм реализации этого долгосрочного проекта, основной задачей инвестора выступает получение заемных средств и эффективное осуществление проекта, которое дало бы реальную возможность окупить инвестиции и тем самым обеспечить ему возвратность заемных средств. Для обеспечения окупаемости проекта инвестор заключает долгосрочные договоры на поставку электроэнергии с пользователями проекта. Кроме того, он заключает долгосрочные договоры на организацию поставки сырья и оборудования, чтобы свести к минимуму необходимость заключения отдельных договоров для каждого конкретного случая при возникновении потребности в том или ином виде сырья и оборудования*(117).

Статья 4 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений предусматривает подобную ситуацию, возможную в ходе осуществления инвестиционного проекта. Согласно ей, субъектами инвестиционной деятельности выступают инвесторы, заказчики, подрядчик и пользователи объектов капитальных вложений. Субъекты инвестиционной деятельности вправе совмещать функции двух и более субъектов, если иное не установлено договором и (или) государственным контрактом, заключаемым между ними.

При этом специалисты указывают на такую недоработку в заключительной базе, как отсутствие гражданско-правовой регламентации отношений между органом власти и инвестором, лежащих в основе инвестиционного проекта. Государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные государства и международные организации вправе участвовать в инвестиционном проекте, однако в законе не выделяют особенности договоров между пользователями инвестиционных проектов и инвесторами, в которых определяется порядок выполнения подрядных работ для государственных нужд, а также порядок поставки товаров, включая поставку для государственных нужд.

Актуальность данного заключения возрастает в связи с тем, что подчинение системы договорных связей, именуемых инвестиционным проектом, одной цели - достигнуть реализации проекта в стадии начала выпуска продукции из прибыли, полученной от реализации этой продукции, возместить затраты, связанные с финансированием проекта, - является особенностью инвестиционного проекта как разновидности инвестиционной деятельности. Такой подход к инвестиционному проекту в капитальном строительстве помогает инвестору окупать вложенные инвестиции путем эксплуатации возведенного или реконструированного им сооружения. Это подтверждает сходство инвестиционного проекта с концессионным договором - с той же зависимостью деятельности инвестора от отношений с органами власти, в том числе зависимостью от нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, учитывая долгосрочный характер заключаемых договоров*(118).

В капитальном строительстве источники инвестиций формируются в первую очередь за счет акционерного капитала посредством эмиссии собственных акций, облигаций, инвестиционных сертификатов (для инвестиционных компаний и фондов), иных ценных бумаг и их размещения на соответствующих рынках, а также за счет приращения акционерного капитала в результате роста котировочной стоимости акций предприятия. Эти источники могут быть использованы корпорациями и их самостоятельными (дочерними) структурами, создаваемыми в форме акционерных обществ.

Важным внешним источником в капитальном строительстве являются иностранные инвестиции: прямые инвестиции в денежной форме, поступающие от иностранных и международных финансовых институтов, государств, предприятий, физических лиц, а также иные формы материального (натурально-вещественного), нематериального (франчайзинг) или интеллектуального участия в совместном предприятии.

Для предприятий непортфельных организационно-правовых форм основным способом привлечения капитала является увеличение уставного фонда за счет дополнительных взносов (паев) отечественных и иностранных инвесторов.

По форме собственности на проект все инвестиции подразделяются на собственные и заемные.

Под собственными инвестициями понимаются средства юридических и физических лиц, направляемые на финансирование проекта на условиях участия в прибыли. Под заемными - средства юридических и физических лиц, направляемые на финансирование проекта на условиях получения или оговоренных договорами займа различных схем выплаты основной суммы и процентов в зависимости от финансовых результатов реализации проекта.

Соотношение собственных и заемных ресурсов создает структуру инвестиций проекта и зависит от целого ряда факторов, основными из которых являются: развитость рынка финансовых услуг; техническая сложность и продолжительность осуществления проекта; сложившаяся практика реализации инвестиционных проектов в организации.

В большинстве стран с рыночной экономикой соотношение собственных и заемных средств больше 50%. В России это соотношение обычно меньше.