Квази-налогообложение при регулировании

(внутреннее субсидирование или перекрестное субсидирование)

В случае с литейными формами неэффективная структура расценок субсидировала группу конкурентов. В других случаях подобные структуры расценок субсидируют определенные классы потребителей. Иногда регулируемые фирмы фактически предоставляют услуги по ценам ниже предельных издержек. Так обстояло дело с обслуживанием междугородних пассажирских железнодорожных перевозок до появления Amtrak. Но даже цены выше предельных издержек могут быть слишком низкими с точки зрения эффективности. Предположим, постоянные издержки фирмы равны 500 долл., а предельные (независимо от объема выпуска) — 1 долл. Если она назначает цену на уровне средних общих издержек, она может продать 1000 единиц по цене 1.50 за каждую, а при использовании двухкомпонентного ценообразования, при котором каждый потребитель вносит 10 долл. в покрытие постоянных издержек, но после этого может купить любое количество единиц по цене 1долл., она может продать 2000 единиц. Двух-компонентная система благоприятна для крупного покупателя; например, средняя цена для покупающего 100 единиц составит 1.10 долл., тогда как при ценообразовании на основе средних издержек он должен платить 1.50 долл. Но желающий купить только одну единицу проигрывает. Он платит 11 долл. вместо 1,50. Он выиграет при ценообразовании на основе средних издержек, даже если это будет неэффективно, поскольку побудит потребителей, готовых платить от 1 до 1.49 долл., к замене данного продукта другими, производство которых обходится обществу дороже 1 долл. Железнодорожная отрасль опять-таки предоставляет примеры такой формы неэффективного ценообразования. Цены на сельскохозяйственные продукты в течение долгого времени были ниже правильно рассчитанной (т. е. в соответствии со спросом) доли постоянных издержек в результате сохранения ценообразования на основе ценности предоставления услуг в эпоху энергичной конкуренции со стороны грузовиков. Результатом было увеличение оценочной величины постоянных издержек производства других товаров, таких как промышленные продукты, для которых появились хорошие альтернативные методы транспортировки. Вследствие этого поставщики этих товаров в большинстве своем отказались от транспортировки по железной дороге. Иными словами, сохранение ценообразования на основе ценности предоставления услуг явилось формой внутреннего субсидирования.

В обоих примерах — при назначении цены ниже предельных издержек и неспособности возместить постоянные издержки за счет

488 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

потребителей, готовых оплатить их, — некоторая группа покупателей по сути облагается налогом для покрытия субсидии в пользу другой группы покупателей. Аналогия с налогообложением вскрывает общественную природу трансферта дохода, вызванного применением определенной схемы ценообразования. Нерегулируемая фирма не будет продавать по цене ниже предельных издержек, за исключением редких случаев хищнического снижения цены. Железнодорожные компании отказались бы от обслуживания пассажиров задолго до появления Amtrak, если бы для этого не требовалось разрешения Межштатной комиссии по торговле. Нерегулируемая фирма не стала бы назначать цену и на основе средних издержек, если бы могла увеличить свою прибыль с помощью некоторого вида ценообразования по Рамсею.

Внутреннее субсидирование легко осудить как неэффективное, поскольку оно приводит к неэффективным замещениям, на которые мы указали при рассмотрении последствий ошибочного регулирования прибыли. Но если предположить, что объект внутренней субсидии является вполне похвальным, и затем задаться вопросом о наличии альтернативных методов обеспечения субсидии, можно увидеть, что осуждение оказывается поверхностным. Например, если средства для субсидии были получены за счет повышения федерального подоходного налога, это неэффективно в том же смысле, в котором неэффективно внутреннее субсидирование (сравните п. 3.7). Поскольку так же, как внутреннее субсидирование заставляет ценность продукта казаться выше, чем она есть, искусственно занижая его цену, налогообложение доходов заставляет досуг и неденежный доход, такой как вмененные заработки жены-домохозяйки, казаться более ценными, чем на самом деле, в результате налогообложения их заменителей (см. п. 17.1, 17.6).

Однако внутреннее субсидирование может быть весьма неэффективным методом налогообложения. Требуя от регулируемых фирм сохранять большой разрыв между ценой и издержками на некоторых рынках, чтобы возместить издержки субсидирования услуг на других рынках, оно способствует неэффективному входу. Предположим, средние издержки регулируемой фирмы на одном рынке равны 2 долл., но ее цена 3 долл. не потому, что ее прибыль не контролируется с достаточной эффективностью регулирующим органом, а потому, что ее принуждают продавать ту же самую услугу с издержками 2 долл. на другом рынке (того же размера) по цене всего 1 долл. Фирма, которая могла бы обслуживать первый рынок с издержками 2,50 долл., будет иметь стимул к входу на этот рынок, хотя результатом было бы увеличение издержек предоставления услуг. Чтобы предотвратить неэффективное расходование ресурсов, которое может возникнуть в результате такого входа (метко называемого «снятием сливок»), а также крах программы субсиди-

Квази-налогообложение при регулировании...

рования, регулирующий орган должен контролировать вход. Это было бы совершенно излишним, если бы не было внутреннего субсидирования, но может быть устранено и без прекращения внутреннего субсидирования путем введения явного акцизного налога на продажи на первом рынке и передачи соответствующих поступлений фирмам, обслуживающим второй рынок. Вход больше не будет регулироваться, за исключением того, что любая фирма, вступающая на рынок с высокой ценой, будет облагаться акцизным налогом. Неэффективное преимущество вновь входящего в нашем последнем примере будет устранено.

Внутреннее субсидирование требует регулирования не только входа, но и выхода; иначе регулируемая фирма просто прекратила бы оказывать те услуги, которые регулирующее агентство требует предоставлять по расценкам, не покрывающим издержки. Фирма на нерегулируемом рынке не отказывается от предоставления услуг, если только ее покупатели не проявляют неготовность платить цену, покрывающую издержки предоставления услуг. (Будет ли нерегулируемый монополист ограничивать выпуск вплоть до полного ухода с рынка?) Дела об отказе от услуг, которые были подобны агонии для железнодорожной отрасли, можно объяснить только при допущении, что железнодорожные компании принуждались к обслуживанию некоторых грузоотправителей по расценкам ниже альтернативных издержек этих компаний.²⁷

Непосредственной причиной проблемы отказа от обслуживания является традиционный запрет персональной дискриминации (назначения неодинаковых цен для различных покупателей одной и той же услуги — одной и той же с точки зрения спроса, а не предложения), который сам по себе является мощным методом налогообложения при регулировании.²⁸ Поскольку пользователей услуг с высокой плотностью размещения дешевле обслуживать, чем пользователей услуг с низкой плотностью размещения, первые должны платить меньшую цену за данную услугу, но запрет персональной дискриминации не позволяет этого. Предположим, есть две железнодорожные линии равной длины. Издержки их эксплуатации одинаковы (почему мы игнорируем издержки строительства этих линий?), и по ним перевозятся одинаковые товары. Но вдоль одной из линий расположено 10 грузоотправителей, а на другой только один. Если железнодорожная компания для устранения персональной дискриминации вынуждена назначать одинаковую цену для всех 11 грузоотправителей, то грузоотправитель на «малонаселенной» линии будет оплачивать значительно меньшую долю общих издержек обеих ли-

²⁷ См., например, Southern Rv. v. North Carolina, 376 U.S. 93, 105 (1964).

²⁸ Richard C. Levin. Regulation, Barriers to Exit, and the Investment Behavior of Railroads, in Studies in Public Regulation 181 (Garry Fromm ed. 1981).

Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

ний, чем в случае, если бы железная дорога прекратила его обслуживание. Ныне право позволяет железнодорожным компаниям назначать дополнительные надбавки на линиях с невысокой плотностью перевозок. Это сокращает объем перекрестного субсидирования, однако также сокращает и давление в сторону разрешения отказов от обслуживания.

Внутреннее субсидирование часто нелегко эмпирически отличить от эффективного ценообразования, особенно в сетевых услугах, таких как телефония. Телефонные услуги тем ценнее, чем больше пользователей (телефонная система с одним пользователем вообще не имеет ценности). Поэтому добавление нового пользователя приносит выгоду уже существующим. Чтобы увеличить количество пользователей, компания должна брать больше с существующих пользователей и меньше с новых, возможно, меньше предельных издержек.²⁹ Но если телефонная компания делает это, как при взимании дополнительной платы с пользователей, расположенных далеко от узла, она тем самым субсидирует этих (новых) пользователей из доходов, полученных от других пользователей. Рынок с низкими издержками будет привлекателен для «снимающих сливки», которые будут бесплатно пользоваться телефонной сетью общего пользования. Сопротивление такому «сниманию сливок» будет выглядеть как защита внутреннего субсидирования, но на самом деле может являться защитой эффективной системы ценообразования, т. е. такой, которая позволяет интернализовать внешние выгоды.

Спрос на регулирование

Недостатки регулирования коммунальных служб, рассматриваемого как метод контроля за прибылью, степень, в которой оно осознанно поддерживает неэффективные структуры расценок, и частота, с которой оно навязывалось в исконно конкурентных отраслях, а также использовалось для препятствования конкуренции в отраслях, где есть некоторые, но не всеобъемлющие признаки естественной монополии (железные дороги, например), — все это может заставить сомневаться, действительно ли целью регулирования коммунальных служб является решение выявленной экономистами проблемы неэффективных последствий деятельности нерегулируемых естественных монополий. Может быть, регулирование является продуктом, во многом похожим на другие продукты, за исключением поставляемых

²⁹ Определенных в узком смысле, т. е. без учета компенсирующих выгод для других покупателей услуг телефонной компании.

Спрос на регулирование

правительством, на который имеется спрос (рождающий предложение) со стороны влиятельных политических групп. При такой точке зрения отсутствует допущение, что регулирование всегда направлено на защиту общих интересов покупателей, заключающихся в эффективном предоставлении регулируемых услуг. Некоторые покупатели могут предъявлять спрос на структуру расценок, которая, будучи в целом неэффективной, дает им выгоды, превышающие издержки, которые она налагает на них наряду с другими покупателями. Члены конкурентной отрасли могут выиграть от введения регулирования коммунальных служб, поскольку регулирование минимальных расценок более способствует эффективности картельного ценообразования, чем частное соглашение, причем делает картель недоступным для антимонопольного законодательства. Регулирование входа может устранить одну из основных опасностей, препятствующих успеху картеля: вход новых продавцов, привлеченных надеждой получения монопольной прибыли. Коалиции между группами потребителей со специальными интересами (такими, как поставщики определенных товаров) и членами отрасли могут особенно эффективными в манипулировании процессом регулирования.³⁰

Но здесь есть один парадокс. В части II мы трактовали общее право как систему, разработанную (в общем и целом) для повышения эффективности. Здесь мы используем экономический анализ для опровержения точки зрения, согласно которой другая отрасль права — регулирование деятельности предприятий общественного пользования — поддерживает эффективность столь же последовательно, а также для демонстрации того, что оно часто преследует противоположную цель. Попытка объяснить различие (дальнейшие иллюстрации этого различия дают материалы следующей главы) содержится в главе 19.

I, Рекомендуемая литература

1. William J.Baumol & David F.Bradford. Optimal Departures from Marginal

Cost Pricing, 60 Am. Econ. Rev. 265 (1970).

2. William J. Baumol, John C. Panzar, & Robert D. Willig. Contestable Markets

and the Theory of Industry Structure, chs. 1, 12, 16 (rev. ed. 1988).

3. William J. Baumol & J. Gregory Sidak. Toward Competition in Local Telephony

(1994).

³⁰ См., например, Richard A.Posner. Taxation by Regulation, 2 Bell J. Econ. & Mgmt. Sci. 22 (1971); Thomas W. Calligan, William J. Marshall & Barry R. Weingast. The Economic Incidence of the Interstate Commerce Act of 1887: A Theoretical and Empirical Analysis of the Short-Haul Pricing Constraint, 21 RAND J. Econ. 189 (1990).

492 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

4. David L. Kaserman & John W. Mayo. Cross-Subsidies in Telecommunications:, Roadblocks on the Road to More Intelligent Telephone Pricing, 11 Yale J.

Regulation 119 (1994).

5. Richard A. Posner. Taxation by Regulation, 2 Bell J. Econ. & Mgmt. Sci. 22

(1971).

6. David E. M. Sappington & Dennis L. Weisman. Designing Incentive Regulation

for the Telecommunications Industry (1996).

7. Daniel F.Spulber. Regulation and Markets (1989).

8. Paul Teske, Samuel Best & Michael Mintrom. Deregulating Freight Trans-

portation: Delivering the Goods (1995).

9. Kenneth E. Train. Optimal Regulation: The Economic Theory of Natural

Monopoly (1991).

Вопросы

1. Среди прочих правовых норм, регулирующих деятельность коммунальных служб и не обсуждавшихся в главе 11, есть правило, согласно которому предприятие коммунальных услуг не может произвольно отказаться от обслуживания потребителя, не может назначить цену, отличную от содержащейся в опубликованном перечне цен (тарифов), и не может предпринимать создание дополнительных производственных мощностей без разрешения регулирующего органа. Можете ли вы объяснить функцию этих правил? Исходя из теории, что целью регулирования деятельности коммунальных служб является обеспечение экономической эффективности? Исходя из теории, что реальной целью этого регулирования является субсидирование определенных групп покупателей? Исходя из теории, что реальной целью этого регулирования является обеспечение монопольного ценообразования на продукты регулируемых фирм?

2. Большинство больниц в Соединенных Штатах сегодня являются некоммерческими. Распространено мнение о том, что они управляются неэффективно. Они испытывают огромный дефицит средств и, как утверждается, страдают хроническим созданием избыточных мощностей. В попытке решить эти проблемы выдвигалось предложение, чтобы больницы были сделаны предприятиями коммунальных услуг, подверженными обычным средствам регулирования подобных предприятий, в частности контролю за созданием новых мощностей (см. вопрос 1 выше). Что вы думаете об этом предложении? Будет ли национализация отрасли медицинских учреждений лучшим или худшим решением с экономической точки зрения? См. работы Regulating Health Facilities Construction (Clark С. Havighurst ed. 1974); Clark C. Havighurst. Health Planning for Deregulation: Implementing the 1979 Amendments, 44 Law & Contemp. Prob. 33 (Winter 1981).

3. Может ли возникнуть проблема побуждения к неэффективному входу на рынок с естественной монополией, если монополист применяет многокомпонентное ценообразование? Если он применяет ценовую дискриминацию?

4. Закон штата запрещает руководству аэропортов назначать неразумно высокие расценки. В единственном международном аэропорту штата ру-

Вопросы

ководство (которое владеет аэропортом) назначает посадочные сборы для каждой авиакомпании, основанные на относительном размере площади аэропорта, используемой этой авиакомпанией. Сборы рассчитаны таким образом, чтобы возместить общие издержки эксплуатации аэропорта, включая амортизацию, за исключением издержек различных арендаторов в данном аэропорту. Кроме того, руководство назначает арендные расценки на автостоянке, за аренду автомобилей и другие сборы, которые дают выручку, превышающую издержки содержания соответствующих служб. Нарушает ли руководство аэропорта при этом закон штата?

5. Staggers Act позволяет Межштатной комиссии по торговле освобождать от регулирования максимальных расценок любой товар, в отношении которого не существует опасности, что железнодорожные компании будут злоупотреблять своей рыночной властью. Предположим, цена американского угля, продаваемого на экспорт, определяется мировым рынком угля, причем цена угля на мировом рынке не зависит от количества продаваемого на нем американского угля. Следует ли из этого, что если железнодорожные компании согласились не конкурировать между собой в расценках на транспортировку угля в порты для продажи на экспорт, то у них нет монопольной власти на рынке транспортировки угля и их расценки эффективно ограничены мировыми ценами на уголь? См. Coal Exporters Assn. v. United States, 745 F.2d 76 (D. C. Cir. 1984). (Предположим, что отсутствует и смешанная конкуренция, т. е. конкуренция со стороны не железнодорожных перевозчиков.)

6. Согласно Staggers Act, Комиссия не может объявить незаконными расценки на железнодорожные перевозки, посчитав их чрезмерно высокими, пока создаваемая этими расценками выручка не превысит 180% от переменных издержек предоставления услуг. См. 49 U. S. С. §107009. Каково экономическое обоснование этого правила, является ли это правило благоразумным?

7. В каких обстоятельствах естественному монополисту можно позволить включать рекламные расходы в свои издержки предоставления услуг и можно ли вообще?

8. В ответ на резкий рост государственных расходов по программе Medicare конгресс в Акте о снижении дефицита 1984 г. на 15 месяцев заморозил возмещение государством оплаты услуг врачей по этой программе, а также заморозил размеры этой оплаты. Опишите вероятное влияние этих мер на спрос на услуги врачей и предложение этих услуг, на доходы врачей, на благосостояние пользующихся программой Medicare и на дефицит федерального бюджета.

9. Федеральная комиссия по энергетике (предшественник Федеральной комиссии по регулированию энергетики) обычно регулировала цены, назначаемые производителями натурального газа. Чтобы способствовать продолжению производства, несмотря на регулирование цен, Комиссия позволяла производителям назначать более высокие цены на газ из новых скважин. Она не могла позволить им назначать ту же цену на газ из старых скважин, так как в этом случае они получали бы непредвиденную прибыль (старые скважины уже окупились и были пробурены с меньшими издержками). Предположим, цена газа из новых скважин составляет 1 долл. за некоторую

494 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

стандартную единицу объема, а цена газа из старых скважин — 50 центов, при этом из старых и новых скважин добываются одинаковые объемы, так что средняя цена газа составляет 70 центов. В большинстве случаев продается смешанный газ из старых и новых скважин, так что большинство покупателей платит 75 центов. Этот метод ценообразования устраняет непредвиденную прибыль. Является ли он эффективным?

10. В последние годы наблюдалось значительное дерегулирование отраслей, которые традиционно были регулируемыми. В каких обстоятельствах дерегулирование отрасли, которая перед этим регулировалась по принципам, применяемым к предприятиям коммунальных услуг или транспортным компаниям, должно рассматриваться (если вообще должно) как изъятие, за которое полагается справедливая компенсация? См. J. Gregory Sidak & Daniel F. Spulber. Deregulatory Takings and Breach of the Regulatory Contract, 71 N. Y. U. L. Rev. 851 (1996)... ...-,,-,

Оптимальное регулирование

Монополии, загрязнение окружающей среды, обман, ошибки, плохое управление и другие печальные побочные продукты деятельности рынка обычно рассматриваются как отказы саморегулирующихся механизмов рынка и потому представляются подходящими случаями для введения государственного регулирования. Этот взгляд на проблему является заблуждением. Сбой обычно является сбоем рынка и правил работы этого рынка, предписанных общим правом. Например, загрязнение окружающей среды не считалось бы серьезной проблемой, если бы средства защиты, предусмотренные общим правом в случаях причинения вреда или нарушения чужого права владения, были эффективными методами минимизации издержек загрязнения. Выбор между свободным рынком и государственным регулированием происходит редко. Обычно он происходит между двумя методами государственного контроля: предлагаемой общим правом системой частного обеспечения соблюдения прав и административной системой прямого государственного контроля. И этот выбор должен зависеть от соотношения достоинств и недостатков этих методов в каждом конкретном контексте.

Метод регулирования, предлагаемый общим правом, обладает двумя важными (и взаимосвязанными) свойствами. Во-первых, метод в минимальной степени полагается на государственных чиновников — судей и персонал судов — ив максимальной — на частных граждан, пострадавших и их адвокатов; во-вторых, стимулы к подчинению создаются угрозой принуждения к выплате компенсации пострадавшим ущерба, причиненного вследствие нарушения прав. Прямое или административное регулирование, напротив, значительно сильнее полагается на государственных чиновников (служащих регулирующих органов) и стремится предотвратить причинение ущерба, а не обеспечить компенсацию пострадавшим. По нормам общего права о нанесении вреда виновник загрязнения может быть принужден в судебном

Выбор между государственным регулированием и общим правом

порядке к выплате компенсации лицам, пострадавшим от загрязнения; по федеральным законам о чистом воздухе и чистой воде, государственные органы создают стандарты (и обеспечивают их соблюдение), призванные предотвратить сброс загрязняющих веществ в опасном количестве.

Эти простые различия позволяют предсказать, в каких случаях метод общего права будет хуже прямого регулирования. Если вред, причиняемый некоторой деятельностью каждому пострадавшему, слишком мал, чтобы судебное разбирательство было оправданным, то это является аргументом в пользу прямого регулирования при условии, что общий ущерб, причиненный данной деятельностью, существен по сравнению с издержками его предотвращения. (Этот аргумент не является окончательным; как мы увидим в главе 21, групповой иск является средством объединения небольших претензий для создания одного крупного иска.) Может показаться странным, но довод в пользу прямого регулирования снова возникает, когда ущерб является не очень маленьким, а очень большим. Виновник может иметь недостаточно ресурсов, чтобы выплатить большую компенсацию; если это так, его стимул подчиняться закону может уменьшиться, поскольку он «переложит» с себя на пострадавшего разность между фактическими издержками пострадавшего и максимальной компенсацией, которую он способен выплатить. Однако может показаться, что если компенсация поглотит все ресурсы виновника, то у него будет достаточно сильный стимул не причинять ущерба. Но это не так (см. п. 7.2). Предположим, в формуле Хэнда В равно 100 долл., Р составляет 0,001 и L равняется 1 млн долл., так что PL = 1000 долл., но максимальная компенсация, которую может выплатить потенциальный ответчик, составляет 10 000 долл. Тогда, принимая решение, потратить ли В, он будет сопоставлять расходы в 100 долл. с ожидаемыми судебными издержками всего 10 долл. (10000 долл. хР).

Этот анализ не подразумевает, что регулирование должно заменить общее право во всех областях. Он подразумевает, что регулирование должно дополнять общее право в областях, где средства борьбы с непреднамеренными причинениями ущерба не могут обеспечить достаточные стимулы для эффективного поведения, поскольку сумма компенсации пострадавшего слишком мала или слишком велика. Однако анализ становится более сложным, когда мы обращаемся к другим проблемам регулирования посредством общего права. Например, общее право сталкивается с проблемой при трактовке смертельных повреждений, которая соотносится с общей проблемой очень крупного ущерба, но не идентична ей. Первая проблема связана с последней, поскольку смерть является весьма дорогостоящей формой ущерба и может вызвать большие затраты ресурсов виновника. Но кроме этого, как мы видели в главе 6, чрезвычайно трудно измерить деньгами ценность человеческой жизни. И хотя может показаться,

Оптимальное регулирование

что эту проблему нельзя решить путем перехода от общего права к прямому регулированию безопасности — сотрудники регулирующих органов при определении степени контроля над безопасностью должны хотя бы приблизительно выяснить ценность человеческой жизни, — но это не так. Например, экономический вопрос, порожденный предложением принудить железнодорожные компании заменить знаки железнодорожных переездов световыми сигналами, заключается не в ценности, которую путешественник на железнодорожном переезде придает своей жизни, а в ценности, которую он придает снижению и так небольшого риска. У нас есть достаточное количество данных о том, как люди оценивают меры безопасности, сокращающие риск несчастного случая или смерти; проблема системы наказания неумышленных причинений ущерба заключается в экстраполяции этих оценок на ценность собственно жизни. Хотя метод подобного вычисления (точнее, способ избежать его) предлагался в главе 6, система наказания причинений таких ущербов еще не приняла его. Но необходимость регулирования уменьшается, если единственным доводом в пользу него является вполне исправимый дефект системы наказания гражданских правонарушений.

Даже если предположить, что система наказания неумышленного причинения ущерба систематически и безнадежно недооценивает сумму ущерба в случаях со смертельным исходом, роль прямого регулирования по-прежнему будет скорее в дополнении, чем в замене этой системы: в улучшении ее работы на верхнем и нижнем участках распределения сумм ущерба. Но если предположить, что система наказания неумышленного причинения ущерба либо систематически переоценивает подобный ущерб, либо в большинстве случаев оценивает его неверно, то это будет доводом в пользу предпочтения регулирования, если только сотрудники регулирующих органов не будут оценивать ущерб так же неадекватно, как судьи и присяжные.

Другая проблема общего права, затронутая в главе 6, заключается в том, что причинная связь между конкретным виновником (или классом виновников) и конкретным пострадавшим может быть завуалированной. Если мы достаточно хорошо представляем себе, что авария ядерного реактора приводит к увеличению числа случаев заболевания раком на 0,01%, но не знаем, в каких случаях болезнь вызвана именно этой аварией, будет трудно возложить издержки несчастного случая на владельца ядерного реактора посредством системы наказания неумышленного причинения ущерба. При загрязнении воздуха кроме этой проблемы возникает и другая: неясно, кто является конкретным виновником. Вред от загрязнения воздуха (болезни легких, грязное белье, неприятный запах и т. д.) зачастую обусловлен выбросами многих загрязнителей, и может оказаться невозможным объединить их.всех в одном судебном процессе или установить причинную связь между данным загрязнителем и данным случаем при-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

чинения ущерба. (Предоставляют ли эти проблемы довод в пользу преимущественного или вспомогательного характера прямого регулирования?) - л ••<,••;к

Однако прямое регулирование само по себе может быть чрезвычайно несовершенным. Во-первых, оно имеет тенденцию быть более дорогостоящим, чем регулирование посредством общего права, поскольку оно осуществляется непрерывно; механизмы общего права приводятся в действие только тогда, когда кому-либо действительно причинен ущерб. Отметим аналогию с вопросом о вознаграждении спасателей (возмещение убытков) или наказании тех, кто отказался спасти (ответственность за неумышленное причинение ущерба) (см. п. 6.9). Во-вторых, прямое регулирование имеет тенденцию быть более политизированным, чем общее право, поскольку судьи лучше защищены от политического вознаграждения или наказания, чем администраторы. Связанный с этим факт заключается в том, что регулирование подразумевает серьезные информационные проблемы. Если пострадавшие при несчастном случае ничего не выигрывают, сообщив государству о небезопасных условиях, регулирующие органы могут оказаться в затруднении при поиске истинной причины происшедшего.

Регулирование работает наилучшим образом, когда можно посредством вложения четко определенных ресурсов в обеспечение безопасности получить весомые и оправданные с точки зрения издержек результаты. Хорошим примером является наказание за вождение автомобиля в нетрезвом виде. Внешние издержки явно превышают выгоды водителя, и трудность измерения издержек случаев со смертельным исходом является доводом в пользу предотвращения аварий путем запрета опасного поведения до того, как авария произойдет.

В этой главе рассматривается ряд примеров прямого регулирования, в том числе форма, отличная от прямого административного регулирования, — налогообложение (как мера регулирования, а не увеличения бюджетных поступлений). В заключение приводится краткий обзор возможности использования общего права для регулирования естественных монополий.