Поняття, предмет і джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування

Передмова

 

Дана робота являє собою одну з перших спроб систематичного викладу базових теоретичних і практичних уявлень у галузі державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні. Актуальність створення повноцінного підручника, який включав би до свого складу основні правничо-технологічні елементи організації діяльності органів публічної влади, на сьогодні є очевидною.

В Україні здійснюється повномасштабна політична реформа, спрямована у тому числі й на розвиток демократичних засад у формуванні й діяльності інститутів державної влади та місцевого самоврядування. Одночасно має бути вирішене питання підвищення ефективності та економічності функціонування системи публічної влади в умовах її детермінованості волею народу і конституційними приписами. Йдеться не стільки про структурні зміни, скільки про підвищення функціональної результативності роботи державного апарату та системи місцевого самоврядування. Суть реформ полягає у тому, щоб забезпечити максимальну відповідність структури, форм, методів і впливу управлінського апарату цілям і вимогам різних сфер суспільного життя, котрі інтенсивно розвиваються і наповнюються новим змістом. За даних умов першочергового значення набувають як дослідження чинного законодавства, що регламентує організацію роботи органів публічної влади, так і підготовка кваліфікованих кадрів, здатних успішно працювати в нових політико-правових умовах.

У представленому підручнику систематично викладено усі теми за вузівською програмою навчального курсу «Державне будівництво і самоврядування в Україні». Структурно підручник складається з двох частин: Загальної та Особливої. У Загальній частині викладені традиційні питання предмету і методу державного будівництва і місцевого самоврядування як наукової та навчальної дисциплін, про місце цієї галузі знання в системі державознавчих наук та інші питання, що мають базисне значення. Значна увага у цій частині підручника приділена основам організації та діяльності органів публічної влади, їх системі та іншим загальнотеоретичним аспектам.

Особливу частину присвячено висвітленню питань організації роботи органів законодавчої та виконавчої влади, глави держави, а також органів місцевого самоврядування. Значну увагу приділено структурі та функціональним особливостям цих органів, формам і методам їх діяльності. Проаналізовано правовий статус та організацію роботи як зазначених органів у цілому, так і їх структурних підрозділів та окремих посадових осіб. Значне місце відведене для з’ясування питання про те, як загальна компетенція певного органу публічної влади розподіляється між його структурними ланками. Окремий розділ висвітлює деякі аспекти взаємовідносин органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування з судовими і правоохоронними органами, об’єднаннями громадян і трудовими колективами. Особливу увагу приділено організації роботи Міністерства внутрішніх справ як одного з центральних органів виконавчої влади та організації роботи органів публічної влади у правоохоронній сфері.

З огляду на особливості державного та адміністративно-територіального устрою України в окремий розділ виділені питання щодо організації роботи органів влади Автономної Республіки Крим.

При роботі над підручником авторами використовувались праці як українських, так і зарубіжних (у першу чергу – російських) державознавців, критично оцінювались і застосовувались положення, вироблені радянською юридичною школою. Посилання на нормативний матеріал у міру можливості і доречності супроводжуються теоретичними положеннями та статистичними даними, схемами і таблицями.

Деякі із запропонованих у підручнику характеристик організації роботи органів публічної влади можуть викликати певні заперечення з боку інших вчених. Це цілком природно, адже сучасна вітчизняна розробка питань державного будівництва та місцевого самоврядування перебуває на етапі їх постановки, і залежно від того, як ці питання ставляться, формулюються різні концепції й розгортаються жваві наукові дискусії. Сподіваємося, що даний підручник стане ще одним стимулом для інтенсифікації наукових розробок у сфері організації роботи органів публічної влади, сприятиме появі нових цікавих ідей і концепцій.

Суттєво ускладнила роботу над підручником крайня нестабільність нормативно-правової основи державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні. Якщо в умовах державно-правової реформи швидкоплинним є навіть конституційне законодавство, то підзаконні акти, що регламентують внутрішньоорганізаційні відносини, змінюються взагалі з небувалою швидкістю. Це змусило авторів зупинитись на тому рівні чинного законодавства, який склався на 1 січня 2002 року. Тому при роботі з підручником слід час від часу порівнювати викладений в ньому матеріал з останніми редакціями відповідних нормативних актів, що містяться в комп’ютерних базах даних («Законодавство України», «Нормативні акти України» тощо).

Сподіваємося, що запропонований підручник стане в нагоді не тільки студентам юридичних вузів, курсантам та слухачам закладів МВС при вивченні навчального курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні», але й науково-педагогічним працівникам, державним та муніципальним службовцям у їх практичній діяльності.

 

О.Н. Ярмиш,

доктор юридичних наук,
професор, член-кореспондент

Академії правових наук України,

Заслужений юрист України

ЧАСТИНА ЗАГАЛЬНА
Розділ І ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО БУДІВНИЦТВА ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Глава 1 Державне будівництво та місцеве самоврядування як наука і навчальна дисципліна

Поняття, предмет і джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування

 

Державне будівництво і місцеве самоврядування – це наука, що являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. Її предметом є суспільні відносини, які складаються у процесі організації та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

У сучасній науці термін «організація» вживається для означення певних процесів або явищ. Цей термін походить від латинського «оrganizо» – узгоджено, стрункий вигляд, укладаю. Як процес організація – це сукупність дій, що призводять до створення і покращання взаємозв’язків між частинами цілого. Організація як явище – це об’єднання елементів для реалізації програми або мети, що здійснюється на підставі певних правил і процедур.

Сучасний світ нерідко розглядається як світ найрізнома­ніт­ніших організацій, які являють собою «сукупність людей, груп, об’єднаних для досягнення якоїсь мети, вирішення якогось завдан­ня на основі принципів поділу праці, розподілу обов’язків та ієрархічної структури».[1]^[1] Організації створюються для задоволення різ­но­манітних потреб людей і тому мають різне призначення, розміри, будову та інші характеристики. Органи публічної влади належать до формальних, політичних, бюджетних, некомерційних, державних чи муніципальних юридичних осіб.

З точки зору сучасної теорії державного будівництва, органи публічної влади являють собою цілісну систему інституцій, призначених здійснювати управління суспільно значущими справами від імені й за дорученням суверена, – народу, – або відповідної територіальної громади. Як різновид соціальних систем, органи публічної влади складаються з людей і регулюють відносини між людьми, їм притаманні такі ознаки, як множинність елементів, єдність головної мети для всіх елементів, наявність зв’язків між ними, цілісність елементів, структурованість, ієрархічність, відносна самостійність. Усі органи публічної влади є штучними системами, тобто цілеспрямовано створюваними для реалізації заданих програм і цілей. Більшість з них мають значний ступінь відкритості, тобто характеризуються розгалуженістю зв’язків з іншими складовими суспільства і, відповідно, значною залежністю від них. Водночас деякі органи публічної влади (особливо виконавчі) досі залишаються відносно закритими системами, що характеризуються переважно внутрішніми зв’язками і задовольняють у першу чергу потреби свого бюрократичного персоналу.

Складність суспільних проблем, що підлягають вирішенню, і розвиток апарату публічної влади породжують необхідність належної організації управління, узгодження діяльності всіх складових цього апарату, тобто обумовлюють необхідність організаційних відносин. Саме організаційні відносини складають серцевину предмету науки державного будівництва та місцевого самоврядування. До таких відносин у сфері здійснення публічної влади належать суспільні відносини, що складаються у процесі взаємодії чи протидії між елементами всередині загальної системи органів публічної влади, а також поза нею при створенні, функціонуванні, реорганізації та руйнації цієї системи. Метою організаційних відносин є забезпечення оптимального використання потенційних можливостей органу публічної влади, його ефективної роботи. У найзагальнішому вигляді середовище організаційних відносин відображене на мал.1.

Мал.1. Середовище організаційних відносин (В – взаємодія, П – протидія)

Організація роботи кожного з органів публічної влади може бути визначена через систему певних показників, які отримали назву «елементи державного будівництва і місцевого самовря­дування». До них належать:

1. Система органів державної влади і місцевого самоврядування, тобто види органів публічної влади, місце кожного з них у загальній системі, характер відносин цих органів між собою.

2. Принципи, тобто основоположні керівні засади, покладені в основу організації та діяльності органів публічної влади.

3. Функції органів державної влади і місцевого самоврядування як основні напрямки їх діяльності.

4. Компетенція як юридичні межі владної діяльності органів публічної влади.

5. Територіальні, правові, матеріально-фінансові основи організації та діяльності органів публічної влади.

6. Структура, тобто внутрішньоорганізаційна будова, поділ органів державної влади і місцевого самоврядування на складові частини.

7. Форми діяльності як види однорідної діяльності органів публічної влади та їх структурних підрозділів, управлінського апарату стосовно реалізації компетенції, що здійснюються у певних організаційних рамках, встановлених законодавством.

8. Методи діяльності органів публічної влади як способи та інструментальні засоби здійснення владної діяльності.

Державне будівництво та місцеве самоврядування не є галузевою наукою. Публічна влада здійснюється у всіх сферах життєдіяльності суспільства, а тому організаційні відносини, пов’язані з її здійсненням, не можуть складати самостійного предмета правового регулювання. Більше того, далеко не всі організаційні відносини регулюються правом. Деякі з них регламентуються звичаями, нормами моралі і корпоративними нормами. Тому предмет державного будівництва і самоврядування виходить далеко за межі правової сфери і охоплює собою широкий спектр суспільних наук від політології та економічної теорії до соціальної й навіть особистої психології.

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування – це сукупність науково обгрунтованих ідей, поглядів, уявлень про організацію та діяльність органів публічної влади. Її основна увага спрямована на динамічні аспекти реалізації публічної влади компетентними органами, на практику їх діяльності, на втілення правових приписів у життя.

Джерелами науки державного будівництва і місцевого самоврядування є:

1) праці вчених, спеціалістів у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування (монографії, наукові доповіді, статті тощо);

2) правові акти, що регламентують організацію і діяльність органів публічної влади (Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон “Про місцеве самоврядування вУкраїні” та ін.);

3) матеріали практики діяльності органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані про роботу, архівні матеріали).