Баланс политико-административной власти

Лекция 5

Баланс политико-административной власти в отношениях «центр — регионы» в постсоветской России является изменчивым. Как показывает наше исследование, модель политико-административного баланса менялась неоднократно, притом с явной тенденцией к смещению этого баланса в пользу центра в 2000-е гг. Одной из ключевых институциональных предпосылок для изменчивости баланса стала расплывчатость положений российской Конституции 1993 г., которая отличается от всех принятых в XX в. конституций федеративных государств тем, что устанавливает только общие рамки отношений «центр — регионы». В ней, например, нет подробных описаний того, как формируется и функционирует региональная власть, органы местного самоуправления, которые можно найти в конституциях других стран. Это позволяет элитам, если в условиях растущей пассивности политической культуры ведущая роль переходит в их руки, часто менять систему отношений «центр — регионы» В условиях иерархизации отношений «центр — регионы» и доминирования центра возникает возможность для использования более жестких общефедеральных стандартов, ограничивающих предусмотренную конституцией региональную самостоятельность в установлении основ региональной власти.

Целесообразно выделить несколько этапов, для каждого из которых был характерен свой баланс в политико-административной власти.

6.2.1. Этап 1991—1995 гг.: модель территориально, ассиметричного баланса

Одной из главных особенностей этого этапа была диффузия политических инноваций глобального уровня, в которой Россия на фоне и после распада СССР стала выступать в роли акцептора. Инновацией в целом стал процесс демократизации политической системы, проходивший с явной ориентацией на западные и прежде всего — американские образцы. В частности, учитывая федеративный характер Российского государства, был признан целесообразным переход к всенародным выборам региональных руководителей — по образу и подобию губернаторских выборов в США. Этот процесс усиливали политические амбиции части региональных элит, которые в условиях резкого ослабления центра в условиях распада СССР получили большую реальную власть. В целом в процессе распада СССР в 1991 г. баланс политико-административной власти в России сместился в сторону регионов. Особенно заметно это было в национальных республиках, имевших особый статус в составе РСФСР в советский период и боровшихся за его сохранение.

Второй особенностью данного этапа стала значительная асимметрия отношений «центр — регионы» для различных частей страны. Причины этой асимметрии уходили корнями в советский период, когда Россия представляла собой асимметричную федерацию, которая делилась на пользующиеся автономией национально-территориальные образования (республики на первом уровне внутрироссийского АТД) и «обычные» территориальные образования. В процессе распада СССР, который в целом представлял собой борьбу регионов — каждого на своем уровне за повышение своего политического статуса, российские республики претендовали или на статус союзных республик, или на сохранение особого — более высокого статуса в составе России. Активная позиция этнических периферий, где всплеск национализма сочетался с борьбой сложившихся властных элит за статус своих территорий, сыграла важнейшую роль на первом этапе становления нового российского федерализма. Самостоятельность региональной власти воспринималась как главная гарантия автономии.

В этой ситуации в России возникает особая модель территориально асимметричного баланса. Страна делится на два «домена», каждый из которых характеризуется своим балансом отношений «центр — регионы».

• Один из доменов составляют национальные республики, в случае с которыми можно с оговорками говорить о модели американского федерализма: в них региональная власть формируется без вмешательства федерального центра, они постепенно переходят к модели выборного президента (главы) республики. До проведения президентских выборов в республиках действует также самостоятельная власть, сформированная по принципам парламентской республики и унаследованная от позднесоветского периода, когда в условиях ликвидации партийной вертикали советская власть в регионах обрела реальную силу (главой республики является председатель Верховного Совета, правительство формируется парламентом). Самостоятельное региональное самоуправление характеризовало 19 российских республик, а после образования Ингушетии и проведения там выборов — 20 [1]. В эту группу вошли и два города федерального

значения, где в 1991 г. прошли выборы мэров.

• Второй домен составляли почти все остальные регионы — края, области и национально-территориальные образования второго уровня, входившие в состав краев и областей и не получившие в 1991 г. республиканского статуса (автономная область и автономные округа). К ним примкнула Карачаево-Черкесия. В этой части страны, напротив, была создана модель централизованной власти: президент России назначал глав региональных администраций. Роль регионального самоуправления здесь играли только органы представительной власти в лице советов. К этой части страны относилось численное большинство — 67 регионов, в которых проживала большая часть российского населения.

Смещение баланса в сторону регионов на территории национальных республик и городов федерального значения было компенсировано установлением вертикали исполнительной власти на остальной территории страны.

Модель территориально асимметричного баланса имела временный характер. Повсеместные губернаторские выборы могли бы пройти в 1991 г., но их проведение было отложено с целью сохранить баланс внутри федерации и обеспечить политико-идеологическое доминирование новой центральной власти, объявившей курс на радикальные либеральные реформы, на основной части страны. Еще 24 октября 1991 г. в России был принят закон «О выборах главы администрации».[2] Верховный совет даже назначил выборы на 8 декабря 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. выборы были отменены съездом народных депутатов, который ввел мораторий до 1 декабря 1992 г. (в дальнейшем мораторий продлевался). Назначения глав региональных администраций начались сразу после победы российского руководства в августе 1991 г. и продолжались до февраля 1992 г. Ключевым нормативным актом на том этапе стал президентский указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» от 22 августа 1991 г.

Диффузия модели американского федерализма и связанного с ней укрепления регионального самоуправления была постепенной и заняла весь рассматриваемый период. В 1991 г. выборы прошли и завершились¹¹ в семи регионах, в том числе в трех (Татарстан, Москва, Санкт-Петербург) еще до распада СССР. Особый характер имели выборы в Чечне, которые выиграл Д. Дудаев, взявший курс на достижение полной государственной независимости республики. Президенты республик были избраны в Якутии, Марий Эл и Мордовии. Как видно, диффузия инноваций, связанных с достижением большей региональной самостоятельности, затронула как наиболее активные и крупные этнические периферии (закономерно лидерство в этом процессе Татарстана), так и столичные регионы России.

В 1992 г. президентские выборы завершились еще в трех регионах, и общее число регионов с выборными главами достигло десяти. В самом начале 1992 г. список пополнили две республики Северного Кавказа — Адыгея и Кабардино-Балкария. Чуть позже к ним присоединилась Тува. Лидерство регионов в процессе диффузии инноваций определяется сочетанием двух групп факторов. Во-первых, особым положением территорий в поляризованном российском пространстве (Татарстан, Тува, Якутия, Москва, Санкт-Петербург). Во-вторых, текущей расстановкой политических сил в регионе (Марий Эл, Мордовия).

В 1993 г. число республик, в которых прошли выборы главы, увеличилось еще на четыре (Ингушетия, Калмыкия, Башкирия, Чувашия). Но в то же время Мордовия в процессе острой внутриэлитной борьбы отказалась от института выборного президента и временно вернулась к парламентской форме правления. Это событие показало, что в Мордовии с ее абсолютным доминированием русского населения предпосылки для введения поста выборного президента не вызрели. В 1994 г. главы были избраны еще в четырех республиках — Северной Осетии, Карелии, Республике Коми и Бурятии. К 1995 г. число республик с выборными главами составило 15, т.е. подавляющее большинство.

В регионах с централизованной властью «исправление» баланса в региональных интересах обеспечивалось двумя способами. Во-первых, значительным влиянием пользовалась выборная представительная власть в лице советов. Во-вторых, на практике при назначении глав администраций президент всегда делал ставку на представителей местной элиты. Уступкой регионам была двойная подотчетность главы администрации: его назначение подлежало согласованию с региональным советом, и он был подотчетен как президенту, так и совету. На практике региональные советы предлагали президенту одну или несколько кандидатур, из которых обычно и делался выбор.

Влияние совета на исполнительную власть обеспечивалось через право выражать главе администрации недоверие и обращаться в Конституционный суд с требованием его отставки, а также в сфере кадровой политики[3] и в сфере принятия решений органом исполнительной власти (право совета обжаловать и приостанавливать губернаторские решения, преодоление губернаторского вето простым большинством). Характерны и попытки некоторых советов укрепить региональное самоуправление одновременно с определяющей ролью представительной власти. Наиболее интересен случай создания «парламентской республики» в Алтайском крае в 1995 г. В этом регионе был принят устав, в соответствии с которым главу администрации избирают депутаты регионального совета (законодатели сумели преодолеть вето, наложенное губернатором). Однако Конституционный суд уже в 1996 г. признал это положение краевого устава не соответствующим федеральному законодательству. Как известно, общая логика развития российской политической системы как в центре, так и на региональном уровне была связана с укреплением позиций исполнительной власти. В условиях созданной Б. Ельциным в 1991 г. на части территории страны вертикали исполнительной власти это усиливало централизацию.

В то же время диффузия инноваций в виде модели выборного губернатора затронула часть краев и областей. Она стала возможной в условиях острого конфликта между ветвями власти на федеральном уровне, который, напротив, ослаблял централизацию власти в условиях ее деконцентрации на федеральном уровне. Съезд народных депутатов России в декабре 1992 г. решил, что в конфликтных ситуациях, если губернатор назначен без согласования с советом или если ему выражено недоверие, региональные советы могут назначить выборы. Этим правом весной 1993 г. воспользовались восемь краев и областей. Из них выборы имели признанный в регионе и центре результат в семи субъектах федерации, где стимулом к развитию регионального самоуправления стал идеологический фактор -г- неприятие местными элитами реформаторской политики центра и назначенного им губернатора. Идеологическая поляризация начала 1990-х гг. проявилась таким способом в ряде периферийных консервативных регионов — Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской и Смоленской областях. К ним добавился Красноярский край, который, наоборот, был одним из важных субцентров диффузии «демократических» инноваций (поводом для отказа от назначения губернатора в этом регионе стала отставка главы администрации и согласие центра на проведение выборов). В то же время примечательно, что в крупной и экономически развитой Челябинской области центр не допустил проведения легитимных выборов (они состоялись, но не устраивавший центр победитель не смог занять губернаторское кресло). Важно отметить, что, вынужденно согласившись с выборами в нескольких регионах и победами оппозиционно настроенных политиков, центр отчасти отыграл ситуацию назад уже осенью 1993 г., когда на фоне кризиса власти на федеральном уровне Б. Ельцин отстранил от должности всенародно избранных губернаторов Амурской и Брянской областей, открыто поддержавших Верховный Совет России. Поэтому по итогам 1993 г. число выборных региональных лидеров за счет краев и областей увеличилось только на пять единиц.

В целом осенний кризис 1993 г. привел к некоторому усилению централизации власти в отношениях с теми регионами, где региональная исполнительная власть оставалась назначаемой. 7 октября 1993 г. вышел президентский указ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального подчинения», который снимал ответственность глав администрации перед региональными советами (сами советы вскорости были распущены). Далее, 22 октября 1993 г. вышел новый принципиально важный нормативный акт — указ «Об основных положениях организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». В соответствии с этим указом глава администрации назначался и освобождался от должности президентом страны по представлению главы российского правительства. Были ослаблены возможности парламентского контроля со стороны новых законодательных собраний, которые начинают избираться с декабря 1993 г., после роспуска советов.

После 1993 г. на основной части России сохраняется модель назначаемого губернатора. Притом важным изменением становится ликвидация в регионах элементов «парламентской республики» в виде влияния региональной законодательной власти на назначение губернаторов. Вертикаль исполнительной власти была усилена, а политический режим в самих регионах стал моноцентрическим — с явным доминированием главы исполнительной власти. Примечательно, что в 1994 г. редкими были и выборы региональных лидеров. Из областей они прошли только в Иркутской области (в Приморском крае выборы были назначены, но затем отменены). В результате по итогам 1994 г. общее число регионов России с выборными главами равнялось 23, из которых 15 составляли республики [4]. Общая динамика процесса диффузии данной инновации выглядит следующим образом: 7 регионов по итогам 1991 г., 10 — по итогам 1992 г., 18 — по итогам 1993 г. (в трех регионах выборность была отменена), 23 — по итогам 1994 г.

Важную роль в укреплении центральной власти на этапе 1991— 1995 гг. играли также полномочные представители президента в регионах. Назначение таких представителей началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе—октябре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, автономной области и автономных округах России глав администраций. Последние выступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а полпреды являлись главной контролирующей инстанцией. В соответствии со статьей 83 российской Конституции президент страны «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации». Особенность института полпредов состоит в том, что он выполняет контрольные и координационные функции, но в то же время не имеет распорядительных полномочий. Деятельность этого института не предусмотрена Конституцией (которая только закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей) и не регулируется федеральными законами, находясь в сфере президентского указного права и «внутренних» рвений президентской администрации. В такой ситуации полпреды Президента не являются полноценными агентами центральной администрации, как это имеет место в других странах.

Назначение полпредов только усилило территориальную асимметрию в отношениях между центральной и региональной властью. Как правило, полпреды назначать в те же самые регионы, где президент назначал глав администраций, централизация власти в этих регионах только возрастала. Наоборот, практически вне рамок президентского контроля на первом этапе оставаясь республики, что подчеркивало внутри российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках федерации, и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их «внутренние» де<а В 1991 г. полпреды были назначены во всех 68 краях, областях, города» федерального значения, автономной области и автономных округах. Отметим промежуточные ситуации назначения полпредов в регионы с выборам региональным самоуправлением. Такие назначения были осуществлены в Москве, Санкт-Петербурге, а из республик — в Чувашии и Ингушетии. Последняя была только что создана и нуждалась в дополнительна контроле. В Чувашии отмечалась неустойчивая политическая ситуация в связи со срывом президентских выборов 1991 г. В 1993 г. полпред появился в еще более нестабильной республике — Мордовии. В 1994 г. эта дойность была введена в Чечне, которую при этом центр фактически не контролировал. Наконец, летом 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии. К концу 1995 г. институт полпредов функционировал только в ПЯЧЦ республиках.

Практика подбора кандидатур на должности полпредов позволяет сделать два важных вывода. Во-первых, клиентелизм корректировал реально существуй).™ баланс, и нередко в пользу регионов. Ярким примером служит Негородская область, где пользовавшийся благосклонностью центра Губернатор Б. Немцов одновременно являлся полпредом до весны 1994 г. (1.е фактически полноценного полпреда в регионе не было). Несколько месяцев в конце 1991 г. одновременно являлся полпредом и мэр Москвы Г. Попов, еще один крупный представитель влиятельной в то время «демократической» элиты. Более глубокое исследование показывает, что во многих регионах центр назначал полпредов, которые были заведомо лояльны губернаторам, и эта практика использовалась с каждым годом все чаще.

Во-вторых, полпреды играли важную роль в балансе идеологической власти в интересах центра, пока тот был настроен на проведение либеральных реформ. На первых порах на эту должность часто назначались представители реформаторски настроенной интеллигенции, которые были призваны контролировать ход реформ в регионах. Учитывая, что посты глав администраций обычно получали представители более традиционной региональной элиты, оказывалось, что полпред занимал более либеральную идеологическую позицию и стремился оказывать соответствующее воздействие на регионального руководителя. Впрочем, это чаще приводило не к изменению позиции главы администрации, а к конфликтам между губернаторами и полпредами. Практики замены консервативных региональных руководителей на более либеральных не было даже в начале 1990-х гг.

Анализируя баланс политико-административной власти на этапе 1991—1995 гг., необходимо указать на роль российской Конституции, принятой в конце 1993 г. Эта Конституция носит черты компромисса между центром и регионами разного типа в условиях сложившейся территориально-политической асимметрии. С одной стороны. Конституция 1993 г. сгладила формальную асимметрию (не устранив до конца ее неформальный характер), установив принцип равенства субъектов федерации. Это позволило несколько ослабить республики с их выборной властью и удовлетворить интересы недовольных своим неравноправием губернаторов в остальных регионах. С другой стороны, она не предусмотрела сильные институты федерального вмешательства, характерные для политически нестабильных федераций (Индия, Пакистан, Латинская Америка). Внедрение этих институтов могло бы привести к новому конфликту с республиками.

В итоге Конституция 1993 г. в прямом виде предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмешательства.

Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполнительной власти. В соответствии с пунктом 2 статьи 85 российской Конституции: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом». Речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практически невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворческий процесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в регионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые на практике приходилось приостанавливать президенту, невысок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-экономического развития регионов. В российской практике это право использовалось достаточно редко и никогда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля.

Второе конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами. В соответствии с пунктом 1 статьи 85 российской Конституции: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда». Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений «центр — регионы» и является формой «мягкого» вмешательства. Оно наделяет президента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использовалось крайне редко.

Конституция не предусмотрела такую «жесткую» форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Хотя некоторое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрезвычайного положения, которое вправе вводить президент.[5]Причем чрезвычайное положение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях.[6] Однако как институт федерального вмешательства в отношении нестабильных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрезвычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта).

Рассмотрение баланса политико-административной власти должно проводиться с учетом ситуации на всех уровнях, включая местный. Как следует из нашего исследования, более или менее развитое местное самоуправление является общераспространенной в мире формой обеспечения баланса «центр — регионы». В России после 1991 г. местное самоуправление поначалу существует в урезанном виде, и в целом власть на локальном уровне оказывается под контролем вышестоящих уровней власти. Развитие в России законодательства о местном самоуправлении начинается лишь после 1991 г., поскольку советская система не рассматривала местное самоуправление в качестве особого вида и уровня власти. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

После августа 1991 г. на местном уровне формируется новая система исполнительной власти. До событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ассоциируемые с выборными представительными органами местного самоуправления. Одновременно была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами региональных администраций. В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местной власти от государственной. По сути, главы районных и городских администраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали.

Если рассматривать баланс для всех уровней власти, то налицо две различные ситуации.

• В регионах с развитым самоуправлением на уровне субъектов федерации возникает нетипичная модель «регионализированной демократии». Здесь выборная региональная власть сочетается со слабым местным самоуправлением, где местные советы соседствуют с назначенными глава ми администраций.

• На остальной территории страны действует двухступенчатая модель централизованной власти: президент назначает глав региональных администраций, которые в свою очередь назначают глав администраций на местах. Баланс на локальном уровне и здесь обеспечивается только через органы представительной власти в лице местных советов.

Само возникновение этой ситуации в период, когда интерес к демократии был наибольшим, требует отдельных пояснений. Интерес к местному самоуправлению со стороны граждан оказался на практике небольшим. Свою роль здесь, безусловно, сыграла традиция централизованной власти, создавшая устойчивое и во многом правильное представление граждан об усилении власти по мере движения от нижестоящих уровней к вышестоящим. Местное самоуправление в этой иерархии оказалось на самом низком уровне. Процессы демократизации в условиях формирования активной политической культуры пробудили в регионах максимальный интерес к самоуправлению на общерегиональном уровне и, в первую очередь, к выборам региональных руководителей.

Этот факт несколько диссонирует с локализацией российской идентичности, о которой речь шла выше. Однако сама по себе локализация идентичности еще не означает преобладание интереса именно к местному самоуправлению. Сложившаяся в России централизация власти предопределила отношение к органам местного самоуправления как к заведомо самому слабому уровню власти, не способному решать даже проблемы локальных сообществ. Отсюда появление представления об иерархии уровней власти, которое в истории российских выборов проявляется в минимальном интересе граждан к выборам органов местного самоуправления и максимальном — к выборам президента страны. Для периода демократического транзита в российских условиях иерархически выстроенный интерес граждан к уровням (и ветвям) власти объяснялся ориентацией большинства граждан на решение страной глобальных, стратегических задач.

Интересна также передача права назначать глав местных администраций от президента страны региональным руководителям. В большинстве стран с централизованной властью все назначения осуществляет президент. Глав местных администраций назначал президент и на Украине. В России президент взял себе право назначать глав администраций региональных столиц. Свою роль здесь сыграл географический фактор — особая важность административных центров и огромное количество местных администраций, управлять которыми центральная власть просто не в состоянии. Поэтому остальные назначения производили региональные руководители, в одних случаях — избранные народом, в других — назначенные президентом страны. В обоих случаях региональные руководители получили в свои руки мощный рычаг контроля над местной властью, что увеличило их властный ресурс. Возникла общераспространенная ситуация доминирования региональной власти над местной.

Продвижение такой инновации, как выборность глав местного самоуправления, на этом этапе развивается очень медленно, поскольку в центре всеобщего внимания оставалась региональная власть, а интерес локальных сообществ к самоуправлению был не таким сильным. Одним из первых, редчайших примеров стали выборы мэра Владивостока, которые прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской Конституции. Первым примером проведения выборов глав местного самоуправления во всех районах и городах стала Иркутская область в 1994 г. (одновременно там прошли губернаторские выборы). В силу определенного развития местных политических процессов этот регион стал первым в России примером модели, напоминающей американский федерализм (выборный губернатор и выборные мэры). Позднее, в октябре 1995 г., уже после принятия нового федерального закона о местном самоуправлении[7] выборы мэра прошли в еще одном крупном городе — Волгограде.

6.2.2 Этап 1996—1999гг.-российский вариант модели американского федерализма,

Главная особенность этапа состоит в повсеместном переходе к губернаторским выборам. Российская модель отношений «центр — регионы» в значительной степени начинает напоминать американскую: сильная президентская власть в условиях президентской республики сбалансирована влиянием на местах избираемых народом губернаторов. Однако возможности для централизованного контроля в России оказались большими, чем в США. Российскую политическую систему часто характеризуют в терминах суперпрезидентской республики, отмечая особенно большие полномочия президента. Также в России продолжал функционировать такой институт президентского контроля за ситуацией в регионах, как полпреды.

Введение повсеместных губернаторских выборов в 1996 г. стало результатом внедрения «отложенной» инновации, предусмотренной еще в 1991 г. Политико-исторические факторы краткосрочного характера не позволили этой инновации стать широко распространенной на первом сроке правления Б Ельцина.[8] В условиях снижения популярности Б. Ельцин принял решение опираться на выборах 1996 г. именно на назначаемых губернаторов (одновременно договариваясь на особых условиях с выборными региональными лидерами в наиболее важных республиках, таких как Татарстан и Башкирия). Во второй половине 1995 г. выборы проходили в «экспериментальном» порядке в регионах, специально отобранных центром (11 областей). Заметим, что к началу 1996 г. число регионов с выборными главами превысило одну треть и составило 34 субъекта федерации. Качественное изменение ситуации с региональным самоуправлением происходит в России в конце 1996 г. С сентября 1996 г. по январь 1997 г. выборы проходят почти во всех оставшихся регионах (из республик они впервые состоялись в Хакасии). По итогам 1996 г. число регионов с выборными главами составило уже 78. В 1997 г. проводятся последние выборы из этой серии: к выборности губернаторов перешли Амурская область (повторно), Кемеровская, Тульская области, Агинский Бурятский и Эвенкийский АО [Политические процессы в регионах России, 1998]. Дольше всех — до октября 1997 г. институт назначаемого губернатора сохранялся в Кемеровской области. Что касается республик, в которых региональное самоуправление существовало изначально, но по модели парламентской республики, то они переходят к модели выборного главы постепенно, в зависимости от местных условий. В 1997 г. выборы прошли в Республике Алтай, в 1998 г. — в Мордовии (повторно), в 1999 г. — в Карачаево-Черкесии и уже в 2000 г. — в Удмуртии. Модель выборного губернатора была закреплена в качестве обязательной федеральным законом об общих принципах организации региональной власти, который впервые, после долгих проволочек был принят в октябре 1999 г.[9]

Переход к всенародным губернаторским выборам и одновременное формирование Совета Федерации из губернаторов (см. ниже) означали бы значительное смещение баланса отношений «центр — регионы» в сторону последних на всей территории страны. В новой ситуации центр принимает решение о создании противовесов усилившейся губернаторской власти.

Первым и уже естественным противовесом является институт представителей президента в регионах. В 1997—1998 гг. центр предпринял первую попытку усилить этот институт. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации». Этот указ и утвержденное указом положение определили задачи, функции и права полпредов. Центр стремится упорядочить деятельность федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе сам институт полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказались на предыдущем этапе в связи со слабым контролем центральной власти за своими же представителями на местах и широким распространением клиентельных отношений между губернаторами и полпредами. С этой целью формируются региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, в которых полпред оказывается координатором. В мае 1998 г. президент подписывает указ о региональных коллегиях федеральных органов исполнительной власти, подтверждающий линию на расширение полномочий представителей президента в регионах. Ранее федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курировались местными администрациями (например, председатель комитета по управлению имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался Госкомимуществом по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регионов курировал специальный вице-губернатор). Институты полпредов и коллегий были призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной администрации в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.

Также внимания заслуживает изменившаяся кадровая политика при назначении полпредов. Функция идеологического контроля за губернаторами к тому времени потеряла актуальность. Новыми критериями при назначении полпредов стали их собственное политическое влияние в регионе и принадлежность к другой группе интересов, чем губернаторская. Закономерно, что в основном такая смена представителей президента произошла в регионах, где к власти в результате выборов 1996 г. пришли губернаторы, поддержанные оппозицией, и требовался более жесткий контроль со стороны центра.

Наконец, третьим изменением стало расширение географии деятельности полпредов, которая к 1998 г. захватывала уже почти все республики (последнее назначение произошло весной 1998 г. в Карелии). В результате только в трех российских республиках — наиболее активных лидерах борьбы за региональную самостоятельность (Татарстан, Башкирия, Якутия) полпреды не назначались никогда.

Вторым противовесом губернаторам стало качественное изменение ситуации на уровне местной власти. Ранее почти во всех регионах главы местных администраций назначались губернатором. После введения повсеместной выборности региональных руководителей (выборы обычно проходили в один день с губернаторскими) центр принимает закономерное решение сбалансировать политико-административную власть между тремя уровнями, поддерживая местное самоуправление (в 1997—1998 гг. отмечался пик внимания центральной власти к муниципальным элитам). В таком виде российский баланс начинает еще больше напоминать американский, где власть выборных губернаторов также сбалансирована снизу выборными органами местного самоуправления.

В то же время не во всех регионах местная исполнительная власть формируется с помощью всенародных выборов и после 1996 г. Действительно, наиболее распространенной оказывается «либеральная» модель местного самоуправления, при которой население избирает глав местных администраций. Но в ряде регионов возникла ситуация внутренней асимметрии, связанной с так называемой поселенческой моделью местного самоуправления. Здесь главы администраций избирались в населенных пунктах, а в районах — назначались губернатором. В результате на первом субрегиональном уровне города с выборными мэрами соседствовали с районами, где глава администрации назначался [10]. Наибольшие ограничения местного самоуправления были характерны, как ни парадоксально, в тех регионах, в которых выборы глав прошли одними из первых. Одна группа примеров связана с национальными республиками, где зачастую все главы местных администраций назначались республиканским президентом (Татарстан, Башкирия и др.)- Другие примеры связаны с городами федерального значения, где городские власти стремились создать собственную вертикаль, минимизировав самоуправление на уровне районов (для этого в российское законодательство был введен тезис о сохранении единства городского хозяйства). Наиболее сильная и самостоятельная власть формировалась в России на региональном уровне и не была сбалансирована снизу, со стороны местного самоуправления.

Попытки сбалансировать отношения между центром и регионами оказались на том этапе малопродуктивными. Как и на предыдущем этапе, политическая практика не способствовала укреплению центра. Реформа института полпредов была половинчатой, и клиентельные отношения полпредов, так же как и других представителей федеральной власти на местах, с губернаторами остались чрезвычайно распространенным явлением. Ограничением для местного самоуправления стал очень малый объем экономической власти (см. ниже). Причиной недостаточно активной и последовательной политики центра во многом была пассивная политика российского президента. В реальности отношения «центр — регионы» были построены не столько на формальном политико-административном балансе, сколько на сложной системе вертикальных клиентельных связей, включающих федеральных и региональных чиновников.

Не слишком удачные попытки ограничить власть губернаторов на региональном уровне обусловили на этом этапе развитие дискуссии о перспективах института выборного губернатора. В центре рождается ряд инициатив, направленных на ослабление регионального самоуправления. Например, Е. Примаков в бытность свою премьер-министром России на рубеже 1998—1999 гг. предлагал перейти к назначению губернаторов президентом или к их избранию региональными законодательными собраниями по представлению президента (последний вариант предполагает участие региона, но все же остается «мягкой» формой назначения губернатора). За переход к назначению губернаторов выступали и некоторые региональные лидеры, в частности новгородский губернатор М. Прусак. В феврале 2000 г. появилось письмо трех губернаторов «О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики» (его подписали М. Прусак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской области О. Богомолов). Авторы письма предложили, чтобы губернаторов назначал президент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с регионом. Предполагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представителей, включающего депутатов представительных органов власти, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других общественных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллективов. Более простой вариант — согласие регионального законодательного собрания. Одновременно губернаторы предлагали ликвидировать в регионе ключевого агента центральной администрации в лице полномочного представителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации становится сам губернатор, выполняющий функции прямого федерального администрирования, они считали, что полномочия полпредов должны перейти губернаторам, назначенным в соответствии с данной процедурой.

6.2.3. Этап 2000—2004 гг.: модель ограниченной

губернаторской власти

Смещение баланса политико-административной власти в сторону центра происходит с 2000 г. Важным стимулом стал сам факт смены президента страны. Б. Ельцин традиционно придерживался компромиссной политики в отношениях с регионами, допуская слабость централизованного контроля и отчасти компенсируя это развитием неформальных, клиентельных отношений, сеть которых способствовала консолидации властной элиты в целом. Смена президента по определению предполагала попытки нового главы государства укрепить контроль над регионами. В случае В. Путина эта тенденция была усилена идеологическими нюансами — опорой нового президента на идеологию государственного патриотизма, имплицитно предполагающую в российских условиях централизацию власти, ассоциируемую с укреплением государственности как таковой.

В новых условиях были созданы более серьезные противовесы выборным губернаторам в сравнении с теми, которые существовали на предыдущем этапе.

Во-первых, был значительно усилен и действительно реформирован институт полномочных представителей президента. С этой целью в мае 2000 г. создаются новые политико-административные образования — семь федеральных округов, в которые назначаются полпреды. Под контролем полпредов оказываются обширные территории, что предполагает более высокий статус этих чиновников. Хотя в реальности возникают и новые проблемы, связанные с недостаточными возможностями для равномерного и полноценного контроля над всеми субъектами федерации, входящими в округа. На уровне субъектов федерации в ведомственную вертикаль президентской администрации входит новый институт — главных федеральных инспекторов.

Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Задачи полпредов в связи с реформой были расширены и сформулированы заново (хотя сохранено множество положений указа 1997 г.).[11]

Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к следующим.

• Функции контроля. Объектом контроля являются практически все властные структуры на территории федерального округа — федеральные (в том числе правоохранительные органы), региональные и местные. Полпред контролирует выполнение решений федерального центра, федеральных законов и иных нормативных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в работе любых органов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к их материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части осуществления им конституционных полномочий в сфере федерального вмешательства, о которых речь шла выше.

• Функции координации. Объектом координации являются федеральные органы исполнительной власти. С полпредом согласовываются кандидатуры федеральных государственных служащих, что существенно усиливает его влияние на кадровую политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпреды получили определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой схемой (см. ниже).

• Функции медиатора. Полпред отвечает за взаимодействие федеральных структур с региональными властями. Фактически он стал выполнять и роль интегратора регионов и региональных элит в составе округа. Важную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которые позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегрировать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие вектора интефации управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важным мероприятием являются регулярно собираемые советы округов, которые состоят из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными советами была упорядочена президентом России, издавшим соответствующий указ от 24 марта, который регламентирует их деятельность).[12] Во всех округах созданы парламентские ассамблеи, которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний.

Как уже указывалось, полпред президента в федеральном округе, как и его предшественник — полпред в субъекте федерации (не говоря уже про главного федерального инспектора), имеет ограниченные полномочия, не является полноценным органом власти. Институт федеральных округов не предусмотрен российской Конституцией и развивается только в рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия властных решений. В то же время важно понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных решений президентом, что означает их достаточно высокий статус в российской властной иерархии.

Во-вторых, впервые в российское законодательство в июле 2000 г были введены нормы федерального вмешательства, позволяющие президенту отстранять от должности губернаторов и инициировать роспуск региональных законодательных собраний.

Эта процедура выглядела следующим образом.

• Поводом для возможного применения федеральной санкции является издание региональным руководителем нормативного правового акта, противоречащего конституции и федеральным законам.

• В одном случае наличие противоречия федеральному законодательству должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или иного установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение, чтобы привести его в соответствие с законодательством.

• В другом случае сам президент в соответствии со своим конституционным правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного акта. Региональный руководитель в течение двух месяцев уклоняется от отмены или изменения этого нормативного акта.

• В обоих случаях президент получает право вынести региональному руководителю предупреждение (если только во второй ситуации глава региона не успел обратиться в суд). Такое право у президента есть в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения (первый случай) или официального опубликования президентского указа (второй случай) Но региональный руководитель в этот период вправе обратиться в суд. и дело опять может затянуться.

• Срок президентского предупреждения действует один месяц, после чего президент получает право отрешить губернатора от должности, если тот так и не отменил свое решение[13]. Решение оформляется президентским указом, который вступает в силу в течение десяти дней после официального опубликования. В этот промежуток времени глава региона может обжаловать решение президента в Верховном суде.

Процедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно сложной. Однако принципиально важным в российских условиях является само введение процедуры отстранения всенародно избранного губернатора от должности с определением возможных поводов и правового механизма.

Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позволяющие президенту назначать временно исполняющих обязанности губернатора. Такое право возникало у президента в следующих ситуациях-

• мотивированное представление генерального прокурора в случае предъявления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления;

• прекращение губернаторских полномочий, а также прекращение полномочий или невозможность исполнять полномочия губернатора теми лицами, которые должны это делать по региональному законодательству.

Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности губернатора только на ограниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем через 120 дней после прекращения губернаторских полномочий в регионе должны пройти выборы.

Одновременно с федеральными санкциями в отношении губернаторов в России в июле 2000 г. были введены аналогичные санкции в отношении законодательных органов власти в регионах. Отличие состояло в том, что президент не имел права на роспуск регионального законодательного собрания своим указом (что связано с разделением ветвей власти). Поэтому процедура выглядела несколько иной.

• Повод для роспуска регионального законодательного собрания центром возникал в том случае, если принятый им нормативный правовой акт (в том числе конституция или устав субъекта федерации, региональный закон) признан противоречащим российской Конституции и федеральным законам. Наличие противоречия, как и в случае с губернаторскими нормативными актами, устанавливал суд.

• Президент России в соответствии с законом имел право направить в региональное законодательное собрание представление о приведении регионального нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством.

• Право вынести предупреждение региональному законодательному собранию президент получал в случае, если оно уклоняется от исполнения судебного решения. Срок на приведение нормативного акта в соответствие с российскими законами составлял в этом случае шесть месяцев(либо суд мог предусмотреть иной срок). После окончания этого срока суд имел право принять решение о том, что в результате бездействия регионального законодательного собрания возникли препятствия для реализации закрепленных в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае принятия судом такого решения президент мог своим указом вынести предупреждение органу региональной законодательной власти.

После президентского предупреждения законодательное собрание должно было в трехмесячный срок привести нормативный акт в соответствие с российским законодательством. Если этого не происходило, то президент получал право внести в Госдуму проект закона о роспуске законодательного собрания. [14]Окончательное решение принимала Госдума в виде закона (его проект должен быть рассмотрен в течение двух месяцев после внесения президентом). Вступление в силу соответствующего закона и означало бы роспуск регионального законодательного собрания.

Процедура роспуска регионального законодательного собрания на том этапе выглядела сложной и длительной. Как и в случае с губернаторами, главным было само создание соответствующей нормативной базы на федеральном уровне.

Анализ реально сложившейся ситуации показывает, какую важную роль в российской региональной политике играет своеобразный баланс между нормативными актами и практикой их применения. Президент получил формальное право отстранять от должности губернаторов и распускать законодательные собрания. На практике это позволило стимулировать деятельность органов регионального самоуправления, направленную на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным — с целью устранить формальные поводы для президентского вмешательства. При этом не было принято ни одного, даже «показательного», решения в соответствии с данной процедурой. Были лишь два временных назначения губернаторов, связанные со спецификой конкретной региональной ситуации.[15]

Главным результатом решений 2000 г. стало усиление централизованного контроля над институтом выборных губернаторов, с которым центр связывал риски возникновения возможного дисбаланса в российской территориально-политической системе. При этом губернаторские выборы прошли на этом фоне в регионах во второй и в ряде случаев — в третий раз, т.е. стали сложившейся практикой.[16]Инициативы, связанные с отказом от губернаторских выборов, на этом этапе не нашли поддержки центра, опасавшегося подорвать баланс отношений с региональными элитами и породить массовое недовольство.[17]

Складывающаяся в эти годы ситуация также характеризовалась некоторым усилением контроля над органами местной власти. Как уже говорилось, специфика российского баланса «центр — регионы» заключается в том, что функции контроля над местной властью центр передает губернаторам, вне зависимости от того, являются ли они выборными или назначаемыми. Более того, отчетливо прослеживается тенденция к созданию симметричных отношений:

а) между центром и регионами;'

б) между регионами и муниципальными образованиями.

Такая симметрия, в частности, подразумевает, что усиление централизованного контроля над региональной властью предполагает передачу аналогичных прав губернаторам в отношении местного самоуправления. Это считается компенсацией последним за утрату свободы в отношениях с центром. В соответствии с этой логикой баланс отношений между уровнями власти был трансформирован таким образом, что губернаторы получили аналогичные права, касающиеся отстранения от должности глав местного самоуправления и роспуска местных представительных собраний. Тем самым в отношениях между всеми уровнями власти усилилась иерархия, было сохранено доминирование региональной власти над местной. Любопытно, что те же права в отношении местной власти получил и президент страны, утвердивший таким способом и свою власть на местном уровне[18]