Тема 5. Бюджет і бюджетна система

ü Суть та функції державного бюджету, його роль в соціально-економічних процесах.

ü Бюджетна система та бюджетний устрій.

ü Бюджетний процес.

o Суть та функції державного бюджету, його роль в соціально-економічних процесах.

Центральною ланкою державних фінансів і одним із найважливіших інститутів економічного суверенітету держави виступає бюджет. Він забезпечує не тільки акумулювання коштів, необхідних для фінансування держави, використовується не лише для часткового перерозподілу доходів з метою формування сприятливого соціального середовища у державі, але й активно впливає на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси у суспільстві та впровадження вищими органами влади відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення державної безпеки.

Ринкова економіка при розмаїтті її моделей, відомих світовій практиці, характеризується соціально-орієнтованим господарством, яке доповнюється державним регулюванням. Значну роль як у самій структурі ринкових відносин, так і в механізмі їх регулювання з боку держави відіграє Державний бюджет. Він – невід’ємна частина ринкових стосунків і одночасно важливий інструмент реалізації державної політики. Виходячи з цього, важливо знати суть, природу бюджету, особливості його формування і функціонування, способи використання в інтересах ефективного розвитку суспільного виробництва.

Змістовну організацію бюджетних відносин, які б відповідали сучасним вимогам, потрібно знати ще й тому, що Україна повільно виходить із затяжної фінансової кризи. Прерогативами за цих умов є правильні відповіді на запитання: як стабілізувати економіку, забезпечити ефективність господарювання, якими методами нормалізувати фінансовий стан країни та бюджетний дефіцит.

Державний бюджет, як одна з головних ланок фінансової системи України, є економічною категорією і відображає грошові стосунки між державою, з одного боку, і юридичними і фізичними особами, з іншого боку з приводу утворення централізованого фонду грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення, підвищення рівня життя населення і задоволення інших суспільних потреб. Тобто через бюджет держава має можливість зосереджувати фінансові ресурси на важливих ділянках економічного і соціального розвитку.

При переході економіки України до ринкових умов господарювання Державний бюджет зберігає свою важливу роль. Але при цьому змінюються методи його впливу на суспільне виробництво і сферу соціальних стосунків. Тому він широко використовується для міжгалузевого і територіального перерозподілу фінансових ресурсів з урахуванням рівня економічного і соціального розвитку по всій території України. Сьогодні через бюджет перерозподіляється близько 50% валового внутрішнього продукту.

Бюджет слід розглядати з таких основних позицій:

ü як економічну категорію;

ü як центральну ланку фінансової системи;

ü як централізований фонд грошових коштів;

ü як основний фінансовий план держави.

Як економічна категорія бюджет характеризується певними напрямами економічних (грошових) відносин:

1) між державою і підприємствами різних форм власності;

2) між державою і населенням;

3) між державою і громадськими організаціями;

4) між Україною та іншими державами та міждержавними організаціями.

Бюджет є також центральною ланкою фінансової системи, оскільки саме через бюджет здійснюється перерозподіл валового внутрішнього продукту між галузями матеріального виробництва, між виробничою та соціальною сферами, між окремими ланками бюджетної системи та між окремими категоріями населення. Іншої ланки, яка могла б забезпечити у такому масштабі розподільчі та перерозподільчі процеси, у державі не існує.

Бюджет як економічна категорія знаходить своє матеріальне відображення у централізованому фонді грошових коштів, тобто бюджет є матеріальною базою існування держави.

Бюджет як основний фінансовий план забезпечує мобілізацію грошових коштів та здійснює їх розподіл згідно з соціально-економічною політикою держави. Бюджет – єдиний фінансовий план, що має силу закону.

Фактори, що впливають на розмір бюджету:

1) рівень розвитку економіки;

2) методи господарювання (в умовах адміністративно-командної системи частка бюджету в перерозподілі валового внутрішнього продукту є дуже великою – близько 80%, в ринковій економіці частка бюджету значно зменшується – зараз біля 505 – і є тенденція до зниження);

3) характер і масштаби тих програм, які держава планує здійснювати через бюджет.

Більшість вчених схиляються до думки, що бюджет виконує дві функції: розподільчу і контрольну.

Через розподільчу функцію проходить процес концентрації грошових коштів в руках держави і їх використання з метою загальнодержавних потреб;контрольна функція сприяє формуванню уявлень про те, наскільки своєчасно і повно фінансові ресурси надходять в розпорядження держави, як фактично складаються пропорції в розподілі бюджетних коштів та чи ефективно вони використовуються.

o Бюджетна система та бюджетний устрій.

Під бюджетною системою слід розуміти сукупність окремих її ланок, юридично пов’язаних між собою, які базуються на загальноприйнятих принципах, що відповідають міжнародним стандартам.

Формування сучасної бюджетної системи своїм корінням сягає глибокої давнини. У ІХ-Х століттях жодна держава, окрім України, не змогла сформувати прототип сучасної бюджетної системи, яку тепер використовують більшість розвинутих країн світу. Суть такого підходу полягає в тому, що бюджет князівської сім’ї був відділений від держави. На місцях були створені відповідна служби, які забезпечували функціонування держави на низовому рівні.

З розпадом Київської Русі та завоюванням її монголо-татарами, бюджетна система в первісному її зародженні втратила свій зміст та форми існування.

Наступні історичні події супроводжувалися протиріччями в формуванні бюджетної системи України.

У червні 2001 року Верховною Радою України був прийнятий Бюджетний кодекс, який визначив основні засади бюджетної системи України, її структуру, принципи та правові аспекти функціонування.

Бюджетна система України являє собою сукупність Державного та місцевих бюджетів (їх в Україні більше 10 тисяч), побудовану з урахування економічних відносин, державного та адміністративно-територіального устроїв. В унітарних державах бюджетна система складається з двох ланок: центрального бюджету і місцевих бюджетів. У федеральних країнах до цих ланок додаються ще бюджети членів федерацій.

Сукупність всіх бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України. Зведений бюджет використовується для реалізації засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України.

Схематично склад бюджетної системи України можна зобразити наступним чином (рис. 4).

Рисунок 4. Склад бюджетної системи України.

Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визначається х урахуванням державного устрою і адміністративно-територіального поділу України.

Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:

o принцип єдності бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку та звітності;

o принцип збалансованості – повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

o принцип самостійності забезпечується закріпленням за бюджетами відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади АР Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради АР Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

o принцип повноти – до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування;

o принцип обґрунтованості – бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик і правил;

o принцип ефективності – при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

o принцип субсидіарності – розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

o принцип цільового використання бюджетних коштів – бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетним призначенням;

o принцип справедливості й неупередженості – бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

o принцип публічності та прозорості – Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються, відповідно, Верховною Радою України, Верховною Радою АР Крим та місцевими радами;

o принцип відповідальності учасників бюджетного процесу – кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Зосередження фінансових ресурсів в бюджетах різних рівнів дозволяє відповідним органам державної влади і управління мати фінансову базу для здійснення своїх повноважень. При цьому дуже важливо, щоб доходна і видаткова частини бюджетів по своєму складу знаходились в повній відповідності з розмежуванням функцій органів державної влади по рівнях управління, а проблема бюджетних взаємовідносин центру й регіонів успішно вирішувалась. Справа в тому, що роль місцевих органів влади у регулюванні економічних процесів і вирішенні соціальних проблем значно зросла, а їх функції суттєво розширились. Звичайно, в умовах переходу до ринкової економіки змінюються напрямки вкладення бюджетних коштів і методи бюджетної дії.

Організація взаємовідносин між бюджетами передбачає виділення їх напрямів, видів та форм. За напрямами взаємовідносини між бюджетами поділяються на вертикальні – між бюджетами різних рівнів, і горизонтальні – між бюджетами одного рівня (в Україні тільки вертикальні).

Види взаємовідносин: регламентовані законодавчими та інструктивними документами; договірні – на підставі угоди між відповідними органами влади чи управління.

Форми взаємовідносин: субсидіювання, вилучення коштів, взаємні розрахунки, бюджетні позички.

Субсидіювання – це виділення коштів з бюджетів вищого рівня бюджетам нижчого рівня. Види субсидіювання: субсидії, субвенції, дотації. Дотації – кошти, які надаються даному бюджету з бюджету вищого рівня в порядку бюджетного регулювання без цільового призначення для фінансування вирішення питань місцевого значення. Субвенції – це грошові засоби, що виділяються даному бюджету на конкретні цілі і на визначений строк з бюджету вищого рівня, і які підлягають поверненню у випадку недовикористання їх за цільовим призначенням у встановлені строки.

Вилучення коштів – передача коштів з бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня.

Взаємні розрахунки – передача коштів із одного бюджету до іншого в зв’язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджету.

Бюджетні позички – тимчасова передача коштів з одного бюджету до іншого у зв’язку з виникненням тимчасового касового розриву (незбігання в часі фінансування видатків і надходження доходів).

o Бюджетний процес.

Бюджетний процес – це регламентована нормами права діяльність, пов’язана із складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Бюджетний кодекс України визначає наступні стадії бюджетного процесу:

1. складання проектів бюджетів;

2. розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3. виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4. підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Від початку складання бюджетів до затвердження звітів про їх виконання весь бюджетний процес проходить під контролем Верховної Ради України та місцевих органів самоврядування.

Тривалість стадій бюджетного процесу різна в окремих країнах, але в більшості випадків весь процес триває у середньому близько двох років.

Бюджет складається на рік. Цей період має назву бюджетного періоду, він в Україні співпадає з календарним роком. Проте є ряд держав, у яких бюджетний рік не збігається з календарним. Наприклад, у США бюджетний рік триває з 1-го жовтня по 30-те вересня, у Швеції – з 1-го липня по 30-те червня, в Японії – з 1-го квітня по 31- ше березня.

Складанню проекту бюджету передує велика і тривала підготовча робота, яка проводиться Кабінетом Міністрів України, міністерством економіки України, Міністерством фінансів України та їх органами на місцях.

Не пізніше 1 червня у Верховній Раді України відбуваються парламентську слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає прем’єр-міністр України або за його дорученням міністр фінансів України.

Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, де містяться пропозиції Кабміну щодо:

ü граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;

ü частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

ü граничного обсягу державного боргу та його структури;

ü питомої ваги обсягу між бюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету тощо.

Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтуються на прогнозних макропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Безпосередня робота по складанню проекту Державного бюджету виконується за дорученням Кабміну Міністерством фінансів України. На якість складання проекту бюджету здійснюють вплив різноманітні фактори як внутрішнього, так і зовнішнього характеру. Зокрема до них належать: вплив економічної політики уряду, само функціонування економіки, надійність інформаційної бази, науково обґрунтовані методики розрахунку показників та ін.

На практиці процес складання проекту бюджету триває біля 7-ми місяців (з березня по вересень) і охоплює багато узгоджувальних операцій.

Для підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України Мінфін України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів організовують розробку бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів в терміни та порядку, встановленому Мінфіном.

На основі аналізу бюджетних запитів, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів, Мінфін готує проект закону про Державний бюджет України і подає його Кабінету Міністрів України для розгляду.

Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15-го вересня року, що передує плановому.

Звичайно, що повністю задовольнити потреби міністерств у державних асигнуваннях на сьогоднішній день держава не в змозі. Про це свідчать дані табл.1:

Таблиця 1. Порівняння потреб у бюджетних асигнуваннях і можливостей їх фінансування в Україні.

Стаття видатків Запити міністерств, млрд. грн. Оцінка МФУ, виходячи із можливостей фінансування млрд. грн. Відсоток задоволення потреб, %

Усього видатків, у т.ч. 79,02 27,98 35,4

Наука 1,9 0,34 17,9

Національна оборона і безпека держави 8,1 2,38 34,9

Освіта 9,61 3,89 40,5

Соціальний захист і соціальне забезпечення 13,10 3,8 29,0

Культура і мистецтво 5,16 0,27 5,2

Засоби масової інформації 2,84 0,14 4,9

Фізкультура і спорт 3,42 0,1 2,9

Будівництво 5,29 0,15 2,8

Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом міністрів України, подаються:

ü пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України;

ü прогнозні показники зведеного бюджету України відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

ü перелік пільг на податки, збори (інші обов’язкові платежі) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

ü зведення та структура фінансових зобов’язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов’язань. Включаючи суми на обслуговування державного боргу;

ü доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;

ü інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Кабінет Міністрів України.

Представлений проект Закону до 1-го жовтня підлягає попередньому розгляду комітетами Верховної Ради. Після цього проект розглядається у трьох читаннях на пленарних засіданнях Верховної Ради і приймається нею до 1-го грудня року, що передує плановому.

Закон „Про Державний бюджет на відповідний рік” та постанова Верховної Ради про порядок введення його в дію публікуються в пресі для загального відома.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет, Кабінет Міністрів має право здійснювати витрати Державного бюджету з наступними обмеженнями:

ü витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України;

ü щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період;

ü до прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, пов’язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Під виконанням бюджетів слід розуміти забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів, а також повного і безперервного фінансування передбачених бюджетом заходів.

Участь у виконанні бюджетів беруть підприємства, організації та установи усіх форм власності, а також населення, які пов’язані з доходами та видатками бюджетів.

Виконання Державного бюджету забезпечує Кабінет Міністрів України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

В Україні застосовується казначейська форма обслуговування Державного бюджету України, яка передбачає здійснення Державним казначейством України:

ü операцій з коштами Державного бюджету;

ü розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

ü контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийняття зобов’язань та проведенні платежів;

ü бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання Державного бюджету.

В основу діяльності Державного казначейства покладено принцип „єдиної каси”, що дає змогу в поєднанні з централізованою казначейською телекомунікаційною системою мати вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів і забезпечує можливість гнучкого маневрування державними грошовими ресурсами. Безпосередньо касове виконання бюджету здійснюється через установи національного банку, Укрексімбанку, Укрсоцбанку, Промінвестбанку. Вказані банки здійснюють прийом та зарахування на відповідні рахунки бюджету податків та зборів, прийом і видачу позабюджетних коштів установ, розрахункове і касове обслуговування установ і організацій, які фінансуються з місцевих бюджетів.

Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання законом про Державний бюджет України чинності.

Після закінчення бюджетного року Міністерство фінансів складає Звіт про виконання Державного бюджету. Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів Верховній Раді України не пізніше 1-го травня року, наступного за звітним.

Річний Звіт про виконання закону про Державний бюджет України включає такі частини:

ü звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України;

ü звіт про виконання Державного бюджету України;

ü звіт про рух грошових коштів;

ü інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України;

ü звіт про бюджетну заборгованість;

ü звіт про використання коштів з резервного фонду Кабінету Міністрів України;

ü інформацію про стан державного боргу;

ü звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов’язань;

ü зведені показники про виконання бюджетів;

ü інформацію про виконання місцевих бюджетів;

ü іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів необхідною для пояснення звіту.

Звіт Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою про виконання закону про Державний бюджет України представляє міністр фінансів. Верховна Рада може заслухати головних розпорядників коштів Державного бюджету щодо використання ними бюджетних коштів.

За результатами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України.

Характерною особливістю бюджетного процесу в сучасних умовах є систематичне порушення бюджетної дисципліни. Аналіз бюджетного процесу в Україні упродовж 1991-2002 років свідчить про наступне:

ü починаючи з 1992 року, Закон України „Про Державний бюджет” майже жодного разу не був прийнятий вчасно;

ü інколи майже одразу після введення в дію Закону „Про Державний бюджет”, інколи трохи пізніше переглядалися встановлені нормативні показники, тобто відбувалася процедура секвестру;

ü існують значні розходження між значеннями показників бюджету, які обґрунтовуються Кабінетом Міністрів у проекті, і тими, що приймаються Верховною Радою;

ü макроекономічні показники, які є підґрунтям бюджетних розрахунків (валовий внутрішній продукт, рівень інфляції, валютний курс тощо), демонструють дуже великий розрив між прогнозними значеннями і фактичними – до 1996 року відхилення щодо величини валового внутрішнього продукту становили від 22 до 100%, а з 1996 року коливання були в межах від 3 до 18%.

Негативним у бюджетному процесі є також те, що значна частина показників Державного бюджету підганяється під нормативи, яких вимагають міжнародні фінансові організації, що надають Україні реабілітаційні позики для стабілізації народного господарства.